伏 怡，秦大强

（上海市公安局闵行分局，上海 201100；上海公安学院，上海 200137）

长期以来，按照一般程序办理的行政案件需要进行大量调查取证和文书材料制作整理工作，其繁琐程度不亚于办理刑事案件。但这种程序规范“一视同仁”的做法亟需调整：一方面是基层办案负担过重，出现了重格式化组卷、轻个案推演取证的机械化执法倾向；另一方面是超期办案弊端难除，既有违执法规范又有损当事人权益。尽管治安调解、简易程序等为行政案件办理提供了分流渠道，但囿于其本身适用范围有限，无法真正满足提高执法效率的诉求，以快速办理为突破探索科学合理的行政案件办理繁简分流机制具有重要实践意义。

一、行政案件快速办理的法理辨析

吸收刑事司法领域和行政试点改革经验，快速办理机制是在上位法框架下对行政案件繁简分流机制的合法探索和优化，以强化认罪认罚和权利告知为前提，以权益的协商和让渡获取当事人程序启动许可，通过简化办案流程促进认错认罚与赔偿止损、为基层民警减负增效，实现了形式与实质的法治核心统一、公正与效益的价值目标衡平。

（一）形式法治与实质法治的统一

法治具有两方面的内涵：一是“普遍守法、良法之治这两个法治概念的形式要素”, 二是“限权和民主这两个法治概念的实质要素”①石茂生. 论法治概念的实质要素——评亚里士多德的法治思想[J]. 法学杂志，2008，（01）：97-100.。法治的形式与实质体现事物在不同层面下的价值，既互相排斥又交融共生。过于强调法治的形式正当而缺乏实质正义的制约，可能会使得“合法的程序带来不正义的结果”，其绝对化表现就是“恶法亦法”。而将实质正义作为法治第一性则放大了自由裁量的空间，使得法律权威岌岌可危。从对立的角度看，在执法思路中单独追求二者任一而排斥另一者都令人难以信服。从统一的角度看，我们追求合法形式的目的是为了追求正义的结果；而为了得到正义的结果，我们也需要借助合法的形式，两者存在内在统一、相辅相成。

行政案件快速办理机制正是积极追求法治的形式与实质统一。所谓快速办理，其立法亮点就在于对案件办理流程的简化。形式上简化程序是为了兼顾“良法”的实质，体现法的效率价值和秩序价值：一方面简化取证方式和审核审批手续，适当降低了证明要求，同时仅保留一次审核、一次审批，将法制审核环节前移，及时发现问题，弥补执法瑕疵，提升公安机关办案效率；另一方面限制选择和民主协商下的适度从宽，能够促使违法嫌疑人自愿认错认罚、积极退赃赔赃，主动寻求被害人的谅解并接受教育矫治，尽早恢复因违法行为受损的社会秩序。

在制度设计方面，除了简化形式，快速办理机制还设置了权利告知、处罚前告知、程序回转等机制作为“保险栓”，以实现对违法嫌疑人权利的保障。实质上的权利保障是为了“普遍遵从”的形式。快速办理机制的运行需要违法行为人“自愿让渡”部分相对次要的法律权益，这是法治之“民主”的体现，但同时又以权利告知和处罚前告知制度确保“限权”，以更充分地保障其知情权和程序选择权。程序回转制度的设计则允许相对人犹豫或反悔，以保证认错认罚的自愿性，增强程序容错率，通过提升相对人在行政法律关系中的地位，一定程度上降低了简化程序带来的执法风险。

（二）正义价值与效益价值的平衡

公正是行政执法的核心追求，但并非唯一价值目标。一味追求公正可能导致行政效率的下降，而缺乏效率的公正实质上也是对公正追求的背离。法律是最高的社会规则，但是其执行过程同样服从于一定经济逻辑。①李树. 法律背后的经济逻辑——法律的经济分析及其理论表现[J]. 学术界，2011，（08）：69.法的效益价值追求在于执法过程中花费较少的行政成本获得较好的法律效果。能否对行政效率投以充分关注，以及能否对正义与效益进行适当平衡，是评判程序设计的重要标准之一。程序正义要求周全、严密、完备的环节设计，以达到限制行政权力扩张、保障当事人程序参与的目的。而这势必增加程序的繁琐程度，进而迫使行政参与人投入更多成本以完成程序。尤其是在如今基层警力不足、案多人少的背景下，分配给任何案件等量的行政资源显然不切实际，寻求构建科学合理的行政案件繁简分流机制是合理配置行政资源的必由之路。根据案件繁简复杂程度设置相应的处理程序，通过节省简单案件耗费资源，将更多优势资源投入复杂案件的处理，在确保案件办理质量的同时实现行政资源的再分配，在整体上提升行政效益。

事实上，程序的简化不一定以牺牲正义为代价，当事人权益的保障也非必须通过繁琐的程序方能实现。快速办理机制正是基于行政案件繁简分流机制的实践探索和刑事司法繁简分流的有益尝试，力图通过简化行政办案流程对公正与效益这两大极易发生冲突的价值目标进行协调与平衡。以“询问过程的录音录像可以替代书面询问笔录”这一规定为例，在提高行政效率的同时，不仅没有损害到当事人权益，还使得询问过程更为透明直观公正，减少因询问人员素质水平及制作文书表述差异导致的误会，司法正义更进一步。在取证要求方面，明确在认错认罚条件下有其他关键证据相印证即可作出处罚决定，而不要求将所有相关证据都收集完备。这一程序设计并不会过度减损执法过程的公正性，相反体现了在保证公正的基础上对行政效益的适当追求。在以提升行政效益为主要动因的同时，快速办理程序也设以权利告知、处罚前告知、程序回转等机制作为程序保障，保证当事人对可适用的多重程序规则的知情权和选择权。

从另一角度看，对违法犯罪及时处罚本身也是一种正义。从社会秩序的控制与维护出发，对不法者的及时惩戒对公众有良好的教育引导作用。正如意大利犯罪学家贝卡利亚在《论犯罪与刑罚》一书中提到的，“犯罪与刑罚之间的时间隔得越短，在人们心中，犯罪与刑罚这两个概念的联系就越紧密，因而自然地将刑罚看作犯罪的必然结果......以起到警示犯罪的作用。”①[意]贝卡利亚. 论犯罪与刑罚[M]. 黄风，译，北京：北京大学出版社，2014.刑罚的及时性有助于控制犯罪，相对轻微的行政违法亦当如此。过于繁琐的程序会增加公民维权成本，成为阻碍其接近司法正义的因素。很多情况下，囿于繁琐的行政程序和高昂的人力、精力代价，当事人不得不对普通办案程序望而却步，转而寻求相对低成本高效益解决问题的治安调解或是“私了”。通过当事人对一些相对次要法益的让渡，快速办理程序获得程序正当性，有效平衡了法的正义和效益间的价值冲突，对有限的行政资源进行合理配置与优化利用；同时缩短办案期限，使程序的繁简成为一种可选择对象，当事人的程序保障真正成为其“权利”。

二、行政案件快速办理的适用边界

根据《公安机关办理行政案件程序规定》（以下简称《程序规定》），公安行政案件适用快速办理必须具备程序、事实与证据、案件性质、情节及处罚、违法嫌疑人主观态度等几项前提条件（表1）。基此，本文通过对规范文本的解读，剖析制度设计，从四方面分析行政案件快速办理的制度边界。

表1：快速办理的适用条件

（一）主体一般性

快速办理机制的适用主体仅限于一般主体，违法嫌疑人系盲、聋、哑、未成年或者疑似精神病人的被排除在外。启动快速办理须以违法嫌疑人具备自愿认错认罚、对违法事实和法律适用没有异议的主观态度，并履行书面确认手续为条件。快速办理的运行会在一定程度上减损违法嫌疑人的权利，因而需要进行不同于一般程序的权利义务告知，并由其自愿作出权利让渡。而盲、聋、哑、未成年、精神病人等特殊主体不具备完全的认知和判断能力，可能对自己行为的性质、主观意图、法律后果、程序选择等出现认知偏差。出于对当事人权益的充分保护，显然是适用普通程序更为妥帖，因此《程序规定》将特殊主体排除在快速办理适用范围之外。快速办理机制的设计充分考虑了公正与效益的平衡，既要追求效益，也要将公正至少是“最低限度公正”作为程序运行的条件和基础。“最低限度公正”是指在普适性的绝对程序正义无法实现前提下，使人们能够普遍接受和采纳该法律程序的最低限度的公正要求。在此最低限度内所有程序要素都不可或缺、必须满足，否则不论程序的其他部分如何，人们都会认为该程序是不公正和不可接受的，换句话说即为该程序被大众认同的“底线”。①罗豪才，王锡锌. 行政程序法与现代法治国家[M]. 行政法论丛（第3卷），法律出版社，2000：220-221.快速办理机制对适用主体的限制正体现了这一要求。特殊主体进行认错认罚与程序选择的自愿性存在瑕疵。如果缺失了知情权与自愿性这两项保障公平正义的最基本要素，不论运行是否高效便捷，行政案件快速办理的正当性都将受到质疑。

（二）案件简明性

快速办理的证据证明体系以违法嫌疑人自愿认错认罚时对自身违法行为及经过进行的坦白陈述为核心，结合其他证据种类的关键证据补强印证。因此，适用快速办理的案件应当清晰简明，除当事人陈述外补强印证证据也清晰简明，无需另行调查取证或者只需简单的调查取证，即可达到“事实清楚，证据确实充分”的要求。而对于案情复杂、事实存疑及社会关注度较高的行政案件，较低证明标准下的证明力不够充分，容易出现执法瑕疵，应被排除在快速办理适用范围之外。违法嫌疑人通常是整个案件的参与者，对自己是否违反法规、情节轻重、有无证据证明应当最为清楚。他们“自认”违法的陈述是确定真相的直接证据，为判断违法起因、经过、结果的主要事实、以及主观动机、目的等要素奠定事实基础，有助于民警快速高效地查明案情。但当事人陈述这一证据种类具有复杂性和不稳定性。首先，当事人可能出于某种利害关系作出真伪难辨的口供，如为逃避惩罚将责任推卸给共同违法同案人，为保护近亲属主动承担过错等。其次，公安民警的询问可能使当事人产生心理压力，进而促使其作出虚假陈述。再次，在司法实践中当事人陈述“翻供”现象常见，可能是新一份陈述与此前陈述的部分内容出现矛盾，也可能是对此前陈述的全盘否认。可见，在快速办理的证据体系中除违法嫌疑人认错认罚的自我陈述外，还需要有两个以上具有同一指向的证据相互支持，排除自身矛盾以及彼此间矛盾，从而形成一个稳定可靠的事实证明结构。如共同违法案件中，所有违法嫌疑人必须同时认可并满足快速办理适用条件，且各自陈述的违法事实、责任分工相互印证、不相矛盾，否则不适用快速办理，以保证认错认罚的自愿性和真实性。

（三）情节轻微性

快速办理的核心目的在于实现案件分流。除了上述从案件简单复杂程度划分，违法行为情节轻重也是衡量“繁”与“简”的另一标准，具体可以从法定责任的大小和具体行为的类型来判别。法定责任方面，根据行政处罚的“过罚相当原则”，法律为该类违法行为设定的处罚越严重，则该行为对社会的危害越大，反之越小。快速办理的适用上限是可能适用10日以上行政拘留、给予自然人2000元或单位法人10000元以上罚款，或吊销公安机关发放的许可证的可能提起听证案件。因此可将罚款幅度为2000元以下的治安案件视为适用快速办理的“轻案”。针对处罚为200元以下罚款或者警告的案件，如违法证据确凿，易于收集且具有较强证明力，则适用简易程序，否则可以适用快速办理程序，即两者在这一处罚幅度内是并列且相互排斥、替代的关系。行为类型方面，根据具体违法行为有无可能迁衍至上下游环节以及行为的后果是否需要鉴定来判别。比如，吸毒类案件除涉及当场查实的吸毒行为外，还需要查明有无制贩毒、容留他人吸毒等情节；赌博类案件除涉及当场查实的赌博方式及赌资赌具情况外，还需查实有无为赌博提供条件等情节；致人伤害、产生物损类的案件则，则需要对违法行为造成的伤情、毁损的价值进行鉴定，否则可能忽视被害人异议，涉嫌违法形式程序选择权。

（四）主观悔过性

快速办理的适用前提除了案件本身事实简单清楚、证据充分、情节轻微等客观条件，还需要充分考虑违法行为人如实供述、悔过态度及认可自身行为性质、适用法律、公安机关拟作出处罚的主观态度。其程序设计借鉴了2018年刑事诉讼法修正案对于简化刑事案件办理的成功经验，可以看作一种公安行政处罚领域的认罪认罚从宽制度。快速办理对主观悔过性的要求其实是对违法嫌疑人配合积极调查取证、弥补被侵害人损失的一种激励，融合矫正违法后果和修复受损社会秩序，体现了行政处罚的教育与处罚相结合原则。而考量快办案件违法嫌疑人的主观悔过性需要把握三个维度：一是自愿认错悔过。在主观上要求违法嫌疑人真诚认错悔过，认识到自己行为性质的违法性和社会危害性，如实陈述、配合调查；客观上愿意接受法律的制裁，为先前的过错承担处罚和赔偿的不利后果，愿意履行全部行政处罚，可以结合其赔礼道歉、赔偿补偿、退赃检举等情节综合考量。二是对违法事实和法律适用没有异议，即违法嫌疑人认可公安机关指控的主要违法事实、拟适用法律和该法律条文规定的处罚种类、幅度，接受公安机关拟作出的全部行政处理决定，仅认可部分决定的不能适用快速办理。三是同意适用快速办理程序。要求违法嫌疑人知晓快速办理的相关规定，包括适用条件、适用结果、办案时限、程序回转等内容，并告知在此过程中的权利让渡和可能损益，保障其程序选择知情权，并将这种程序前和处罚前的权利告知以在告知文书上签字确认的形式固定下来，达成适用快速办理的手续条件。

三、行政案件快速办理的实践困境

行政案件快速办理机制推广实施两年多来，全国各地相应热度不一、配套执行有别，在取得一定成绩、获得民警认可的同时，也因制度论证稍欠审慎精当遭受一定质疑，在适用范围、程序设计、执法风险、办案质量方面面临诸多困境。

（一）适用范围不够明确

国内外现有立法惯例中关于法律适用范围的规定形式主要包括概括式、正面列举式、排除列举式与混合式四种。①常晓云. 我国行政诉讼简易程序适用范围评析[J]. 湖北行政学院学报，2012，（01）：57-62.《程序规定》第40、41条采取的是概括式、肯定式列举和否定式列举相结合的混合规定方式，兼具有概括式的实质标准和列举式的形式标准，即事实清楚、违法嫌疑人自愿认错认罚、对违法事实和法律适用没有异议（实质标准）以及适用简易程序、适用听证程序、违法嫌疑人系盲、聋、哑人，未成年人或者疑似精神病人、可能作出十日以上行政拘留处罚等几种不适用的情形（形式标准），并设置了兜底条款。②黄锡生，王中政. 对我国行政诉讼简易程序选择权的省思——兼论《行政诉讼法》第82条的完善[J]. 内蒙古社会科学，2020，41（05）：80-88+2.DOI:10.14137/j.cnki.issn1003-5281.2020.05.012.立法中并未对快速办理可适用的案由作出明确限制，兜底条款的“宜”与“不宜”之间也存在可商榷的空间。这一方面给予了办案民警程序选择和自由裁量的空间，另一方面也导致快速办理适用范围的模糊。

总体上看，《程序规定》对于快速办理适用范围的规定是比较宽泛的，即只要满足“不适用简易程序+不适用听证程序+不可能十日以上行政拘留+事实清楚+认错认罚+无异议”的案件均可能会被适用。但从快速办理实际推广后的实际效果并不如立法预期。一方面原因是公安机关自身对于新设程序适用的谨慎态度。《程序规定》颁布后，由于法条中对快速办理机制适用范围的规定较为模糊，各地、各基层公安机关对该条款存在不同的认知，且普遍相对谨慎，在当地公安工作规定中将快速办理的适用案由局限于流动人口、出租房屋、违反居民身份证管理和制造噪声、饲养动物干扰他正常生活、违法燃放烟花爆竹等较低复议、诉讼可能性的轻微治安违法案件，并适度扩大了不适用范围以尽可能规避执法风险，比如将涉外案件明确排除在外。另外一方面的原因在于快速办理程序在多种行政案件办理程序中的“尴尬”地位。根据《程序规定》，快速办理大致可适用于警告、罚款、十日以下行政拘留这几种类型的治安处罚，共有78项治安违法案由符合其适用条件，占《治安管理处罚法》所规定全部治安违法案由的51.7%。根据统计数据③国家统计局. 中国统计年鉴：2021[M/OL]. 北京：中国统计出版社，[2022-03-26].http://www.stats.gov.cn/tjsj/ndsj/2021/indexch.htm.，2020年全国公安机关查处治安案件7723930起，其中数量排名前四位的案件类型分别是殴打他人（1923378起）、盗窃（1741118起）、诈骗（585188起）和毒品违法（317774起），占到全部行政案件的59.1%。这四类案件的具体办理中，若为适用快速办理而无视情节是否严重一概不予十日以上行政拘留，则有滥用自由裁量权之嫌。而多地公安机关工作规定允许适用的扰乱公共秩序类和违反出租房屋、旅馆业管理类案件在实际工作中其实所见不多。

加之一般主体、主观悔过等其他限制条件，以及一部分事实确凿且有法定依据，涉及警告或200元以下罚款的轻微治安违法行为可以直接以简易程序结案，真正适用快速办理的情况并不多，并且和治安调解的适用范围有一定重合。而治安调解作为一种低成本高效益解决矛盾的方法，在满足相应外部事实与证据条件的前提下应用广泛，更受办案民警的青睐。

（二）程序设计不完善

《程序规定》第42条至第47条对“快速办理”案件的告知、证据收集、审核审批流程及办案时限作出详细规定，其立法亮点主要在于口头告知、格式化文书、自书笔录、录音录像代替书面笔录等对法律文书和取证方式的简化和“一次审核、一次审批”的对审核审批手续的简化，并设置48小时的办案期限，实现行政资源的高效利用。这些简化措施关注基层民警的办案体验，本应使他们直接受益。但实地调研中不少民警反应这样操作倍感程序繁琐、徒增额外压力。快速办理机制的立法目的是为基层减负，但从实用主义的角度又似乎不够“接地气”，调研可见实际问题主要聚焦以下三点：

1. 口头告知不实用。告知内容属于法律文书相对拗口，进行严谨的口头告知不一定会比书面阅读方便快捷。而且《程序规定》第46条规定了口头告知后需要在案卷中注明告知情况并签名确认，与原本在告知文书上签名似乎并无差别。口头告知的本意是简化程序，但为了规避执法风险又不得不设置与原本程序复杂程度相似的程序书面留痕，使得这一程序失去了实际意义。

2. 录音录像代替书面笔录增负担。对询问过程的录音录像一旦成为证据材料便不能再修改，容错率低。这对民警询问过程的逻辑性和严谨性提出较高要求。而且视听资料不够直观，往往难以抓住关键信息，需要翻看全程视频，徒增审核审批环节及日后案卷查询的工作量。音视频材料的保存也是一个问题，需要严格规定其储存时间、方式以及备份问题，统一存放并以光盘刻录形式附卷保存。

3. 自书材料质量难保障。违法嫌疑人的自书材料往往简单复述记忆，逻辑混乱，对自身的违法行为含糊其辞、避重就轻，也缺乏调查所需的线索，更达不到定案证据的标准。实际办案中获取一份可以采用的自书材料，既需要违法嫌疑人本身配合，也需要民警在旁监督指导，不慎就是重新返工、费时费力。

（三）执法瑕疵风险高

执法程序的简化是一把“双刃剑”，在提升行政效率的同时也可能导致证据证明力的缺陷。但许多民警表示无法把握简化取证的证据规格和证明标准，并对其在可能发生的行政复议、行政诉讼中的证明力度表示担忧。根据快速办理机制，若违法嫌疑人认错认罚、对适用快办无异议且有关键证据印证，则无需再开展其他调查取证工作。因此判定是否达到案件“关键证据”标准是把握快速办理证据收集的核心问题，而《程序规定》并未对此进行明确规定。由于缺乏明确法律背书，基层实务中民警往往仍旧采用一般程序的证据规格和证明标准进行收集，以保证证据链条完整，减少出现执法瑕疵和后续发生行政争议的可能性。

行政案件证据具有明显的双重性质，即既是行政程序的证据又是行政争议的证据。在行政程序中，行政机关通过采集个案证据证明行政相对人行为违法，并视情作出具体行政行为。如果相对人对行政主体的具体行政行为提起复议或诉讼，则行政程序证据随之转化为行政争议证据，证明行政主体所作出的具体行政行为合法适当，并接受上级机关/法院的程序合法性审查。长期以来行政诉讼被视为考核行政案件办理质量的重要指标。为了在行政诉讼中占有优势，公安机关被迫将行政案件证据收集提高至司法审查标准，在严密证明逻辑的同时，也制约了执法效能的提升，一定程度上导致了行政资源的浪费。

需要担忧的另一方面是适用快速办理后可能引发的行政复议、诉讼。实践显示，适用快速办理机制办理的行政案件发生行政争议的概率较以一般程序处罚的行政案件低，如肥城市公安局快办案件长期保持“零复议、零诉讼”。而本文调研过程中，许多受访者表示对适用快速办理程序后续可能会引起复议、诉讼的担忧，主要原因在于难以判定违法嫌疑人主观认错认罚态度。实务中常见相对人在违法处理时非常配合民警办案，而事后又对处罚决定不满，要求复议的情况。而快速办理的适用以违法嫌疑人认错认罚为证据逻辑起点，并需要对其进行关于适用该机制更详细的告知，办案过程中简化证据收集及审核审批手续。但简化取证可能弱化证据证明力度，后期补充收集证据往往也很难实现，因此一旦相对人反悔就会使作出具体行政行为的行政主体处于不利地位。

（四）案件质量难保障

简化程序后快办案件可以跳过业务条线的审核环节，由基层专兼职法制员或者办案部门负责人进行内部审核后直报公安机关负责人审批，与原先相比减少了一道审核步骤。但是跳级审核实质上对审核标准提出了更高的要求：一方面要规避认错认罚导致的审核虚化，忽视对当事人陈述内容真实性的审核，以致部分情节被掩盖、应当严惩的被从宽；另一方面要避免多重保险变成一元审核，因基层专兼职法制员或者办案部门负责人的审查核实流于形式而加重公安机关负责人审批的责任与难度，这也一定程度导致了部分地方法制部门不敢下放审核权力的现象。比如某地公安机关曾在《程序规定》修订之初积极跟进配套服务，在网办系统中开发“快速办理程序”新模块，但不久即遭下线，核心考虑在于跳级审批的案件质量恐难以保障。

长期以来，法制部门实质意义上承担了阶段性审查的任务，既是行政体系的自我监督，也成为公安执法行为的组成部分。在快速办理程序适用过程中，由于基层民警法制水平参差不齐，确实会出现案件承办单位法制员法律专业水平达不到审核要求的问题，骤然跳级审核会导致案件“因快失质”的发生，因而多地公安机关以不下放案件审核权或是加强快办案件监督考核力度的方式实现对相关案件质量的把控。但这样一来，快速办理程序原本试图通过突破层级、简化环节的审核审批制度实现办案提速的设计初衷似乎也很难实现了。

四、行政案件快速办理的制度完善

简化行政案件办理程序是深化公安执法规范化建设的明确任务，行政案件快速办理制度是贯彻落实这一要求的初步尝试，尽管未被新修订公布的《行政处罚法》吸收，但其法律化之路必不久远。针对前述制度设计与实务效果之间的偏差，本文尝试从以下几点探寻制度层面和操作层面的具体完善路径。

（一）优化快办程序设计

推进快速办理真正实现为基层肩负，避免相关简化设计沦为鸡肋，需要吸收借鉴各地实践成功经验并视情推广，有针对性完善程序规范、细化取证要求。

1. 优化处罚告知方式。现行“固定模板告知书+签字”的告知方式在实务运用中相对高效，且熟知度高。相比快速办理新规定的“口头告知+案卷注明+签字”的告知方式，原本的书面告知环节更为简化，且不容易出现执法纰漏，在新的快速办理中可以继承保留，如有必要可以对告知过程进行录音录像予以补充，而不必一刀切式采用现行快速办理告知模式。

2. 合理设置办案期限。根据《程序规定》，适用快速办理程序的处罚决定期限是违法嫌疑人到案后48小时。这里的“到案”本身具有一定的时限模糊性，是从违法嫌疑人到达办案部门开始，还是从违法嫌疑人愿意认错认罚、选择快速办理机制开始，需要权威执法指引予以明示。还需要指出的是，48小时不仅包括调查取证的时间，还包括告知、审核审批、文书制作、送达等环节消耗的时间，时限要求过于严苛、办案压力不减反增。可以参考《刑事诉讼法》对于简易程序、速裁程序的规定，设计一定条件下的延长机制，比如针对可能给予行政拘留的，可以延长至违法嫌疑人到案后72小时内作出处理决定。

3. 灵活要求办案地点。在快速办理制度推广中，各地关于办案的场所设置有所尝试。多地先后建成行政案件快速办理中心，“在基层所队办案区开辟教育宣传区、自行书写区、音视频取证区等专门快办区域，在快办场所内配备智能化一体机和手持PAD快办机”①南通市公安局.南通警方深入推进行政案件快速办理工作[EB/OL](2021-12-06) [2022-04-17].http://www.nantong.gov.cn/ntsgaj/bmdt/content/b225da28-6844-4769-b9d7-31f15b86504d.html.，升级场所助力快速办理推广。而对于可能处以警告、单处罚款（无需听证）或者不予处罚的违法燃放烟花爆竹等情节轻微案件，有地方明确可以“在调解室、证人询问室等办案场所开展询问调查，并纳入视频监控覆盖范围”②《浙江省公安机关行政案件快速办理工作规定》[EB/OL](2021-08-24) [2022-04-17].http://police.hangzhou.gov.cn/art/2021/8/24/art_1229559258_1736820.html.；有地方则“创新推广行政案件速裁APP”③烟台市公安局. 斩获佳绩！大练兵锻造烟台公安铁军[EB/OL](2020-11-12) [2022-04-17].http://www.yantai.gov.cn/art/2020/11/12/art_12095_2867625.html.当场予以办结，以办案信息化提升规范化，推动快速办理执法效果和社会效果有机统一。

（二）细化证据证明标准

“快速办理程序所规定的简化取证在保证案件事实得以还原、证明标准达到要求的前提下，对证据收集、固定工作的全面精简。”④王理. 公安行政案件快速办理刍议[J]. 北京警察学院学报，2020（06）14-18.为消除办案民警对适用快速办理所收集证据可能证明力度不足、成为隐形诉讼风险的担忧，建议从以下三点完善快办案件证据证明标准。

1. 调整快办案件证据标准。“证明标准影响案件办理的准确性，而准确概率与牵涉利益共同左右了程序的工具效能。”⑤杨小军，毛晨宇. 行政处罚快速办理程序的正当性审视与补强[J].行政法学研究，2022（02）：30-43.过于严格的证明标准会耗费大量行政资源，对不同性质、复杂程度的案件应当差别化设置证明标准。具体来说，简易程序所涉案情相对简单清楚，处罚结果对当事人权益影响较小，强调查处的即时性，可以适用相对宽松的证据标准；对于不符合快速办理条件的一般案件，由于其处罚幅度可能涉及十日以上行政拘留及吊销许可证、较高数额罚款等可适用听证程序的严厉处罚，对违法事实证明逻辑的严谨性有更高的要求，应采用相对严格的证据证明标准，使办案人员形成稳定的内心确信。快办案件的处罚结果并不涉及严重限制、剥夺行政相对人人身、财产及其他权利的行政制裁，但相比简易程序处罚又较为严厉，其证明标准应当高于简易程序具有高度盖然性的“优势证据标准”而低于一般程序排除一切合理怀疑的“证据确实充分”标准。

2. 统一执法与裁判证明标准。行政诉讼是办理行政案件质量的重要标准，仅对办理行政案件的证据标准进行改革并不能真正解决问题，需要建立行政诉讼与行政执法的衔接，使符合行政案件办理证明标准的证据在复议及诉讼中同样被承认。依托内部业务交流、公检法联席会议，推动办案部门主动加强与复议机关、审判机关对接，针对快办案件涉及的社会热点、法律疑难问题，统一证据的执法标准、复议标准和裁判标准，为进入复议或诉讼程序的快办案件争取到上级公安部门以及法检部门的支持，真正解决办案人员的后顾之忧。

3. 完善快速办理适用前告知。实践中偶有当事人同意适用快速办理后又提起复议或诉讼的情况。原因可能有两种：一是当事人在案件处理的当时未思考清楚适用后果；二是当事人对快速办理适用后果的理解发生偏差。对此可以通过完善快速办理适用前告知的方式保障相对人知情和选择的权利，降低适用该程序后续发生争议的可能性。建议吸收刑事案件认罪认罚从宽制度经验，出具并由相对人自愿签署包含所认之错、所认之罚及所应适用的程序类型、适用后放弃部分权利的后果等内容的文书。①苏艺. 论行政案件快速办理程序的构建——以《行政处罚法》的修改为契机[J]. 行政法学研究，2019（05）：73-84.一方面以违法嫌疑人为中心，使之确实了解适用快速办理的法律后果；另一方面证明其认错认罚的表意，以及认错认罚过程的自愿性、真实性，从而证明公安机关已正确、规范履行告知义务。

（三）强化办案实务指导

在多种程序可供选择的情况下，快速办理程序相较办案高质量的一般程序、解纷高效益的调解程序并无太大优势。民警对适用快速办理程序的积极性不高，一是由于法条相对单薄生硬，缺乏实务指导性“不会用”，二是出于简化取证、内部审核环节会引起执法风险“不敢用”。

1. 制定证据规格清单。针对地区多发常办的治安案件类型，梳理不同类型案件的典型情节，充分考虑本地基层办案实际，并合理借鉴其他地区成功经验，细化各类案件快速办理的取证要求，界定“关键证据”标准，分类制作证据规格清单和样本卷，对办理标准进行固化，便于民警对照操作。以不按规定登记住宿旅客信息的违反旅馆业管理行为为例，只要有该旅馆工作人员自书材料或认错认罚询问笔录，结合前台登记台账和民警上门核查入室的执法录像两项关键证据进行佐证，即可认定其违法行为。

2. 制定规范取证指引。加快取证速度是快速办理的关键之一，而且在具体的操作中相对更具弹性，因此必须制订配套的取证规范指引，同时还要对指引尽可能细化，以避免陷入机械化组卷的桎梏。建议制订音视频证据范式、言辞证据格式规范等规范性文件，制作不同案由快速办理询问笔录或者自行书写材料的格式化模板，以典型指导案例和示范性卷宗为办案民警提供取证规范指引。如山东肥城公安在推进快速办理应用中，“编制了《通用自书材料参考模板》《视音频取证规范格式》等6项配套规范，针对殴打他人、盗窃、行业管理等15种违法行为，制作自行书写材料模板和格式询问笔录”②刘洋. 肥城市公安局：行政案件办理按下“加速键”[EB/O L].(2020-06-29)[2022-02-05].https://baijiahao.baidu.com/s id=1670823551729066125&wfr=spider&for=pc.，为办案民警规范取证提供支撑。

3. 加强法制指导跟踪。强化法制部门业务“前端”精细指导，推动法制审核由作出处罚决定前的案卷审核工作模式转向办案过程中的实时指导服务，前移监督关口、做实跟踪指导。针对一段时间内快办案件常见多发问题制作办案提示及时对基层执法错误操作进行纠正，避免同类型的问题再次出现。改革快办案件监督机制，实时监督、动态监督，开展定期面上执法巡查、不定期网上巡查和突击检查，发现具体问题及时反馈办案民警进行整改。优化快办案件复核流程，明确审核重点，并就疑难问题形成“经验清单”下发，定期复核抽检、查找疏漏。

（四）健全质量保障机制

深化快速办理机制推广应用，除了要解决办案民警“不敢用”“不会用”的问题，还要同步健全案件质量保障机制，重点抓好基层专职法制员培养和法制部门从个案审核向系统指导的职能转变，依托科技赋能辅助提升办案质量。

1. 突出法制员“专职”属性。目前各地基层派出所法制员设置基本完备，但队伍参差不齐，大多由办案骨干兼任，所内审核流于形式。应当分离调查与审核职能，由专职法制员独立负责所内案卷审核工作，严格杜绝既是运动员又是裁判员的现象，将“审办分离”制度落实到位。适当提高专职法制员的任职要求，以顶岗实训、动态交流的模式加强业务培训，定期抽调基层所队法制民警至法制部门跟班学习，积累工作经验、拓展工作思路，更好地发挥其案件“质检员”作用，逐步实现快办案件审核权限的下放，构筑保障快办案件质量的第一道防线。

2. 加强快办能力建设。通过统一培训、跟办指导、实战考核等方式强化对办案民警的培训支撑，将行政案件快速办理作为全警实战大练兵的重要内容，以练促学、以学促用、以战带训，提升办案人员业务素养。建立快速办理的示范机制，举办快办技能比武、推广优秀办案经验、发布典型案例汇编，为灵活适用快速办理提供指导和借鉴。压实基层所队快办力量的主体责任，捆绑办案民警和审批民警一体考核、同步奖惩，提升办案民警、审批领导的办案能力和法律意识，以详细的制度设计、完善的快办体系消除民警畏难情绪。

3. 强化办案科技赋能。借助语音识别、人工智能等数字技术，开发常见快办案件询问笔录的智能模板、语音转写、格式问答，为案件快办办理提供支撑；建设跨数据库办案支撑系统，实现涉案信息查询结果一键生成、前科情况跨平台调取、办案瑕疵自助推送提醒；构建快办案件证据审核模型，通过嵌入类案证据清单、证明标准等，对证据的合法性、客观性和关联性进行自动校验。“以材料数字化、更新实时化、审批智能化、流转自动化等实现卷宗的智能管理”①秦大强. 公安行政执法办案质量问题探讨——以S市公安机关行政涉诉裁判文书为分析样本[J].广西警察学院学报，2021，34（05）：60-65.；依托科技赋能对执法工作全流程、全要素进行智能化、自动化、动态化的规范、检视和评估，实现执法规范化建设和现代信息科技的深度融合。②王锡章. 大数据背景下公安“智慧法制”建设探析[J].中国人民公安大学学报（社会科学版），2020，36（05）：101-109.

五、结语

快速办理作为《公安机关办理行政案件程序规定》新增的一项特殊的案件办理机制，是建立在一定边界限定下对行政案件繁简分流的制度创新，其性质兼具实质上的从宽和形式上的从快从简，体现公正基础上的追求效益的价值取向。实践可见，快速办理程序实务运用与立法预期产生了一定的偏差，其制度设计仍有不足之处。为此，应当进一步改造完善行政案件繁简分流运行机制，并对快速办理程序设计、适用范围、证据标准、服务保障和监督制度进行模式优化，以求进一步贴合基层、服务实战，切实为基层执法办案减负、提质、增效。