吴 迪韩中豪

（1.北京化工大学 文法学院，北京100029；2.郑州轻工业大学 经济与管理学院，河南 郑州450002）

为了探索集体经营性建设用地入市收益分配机制，从2015年开始，我国先后在33个试点地区展开了集体经营性建设用地试点工作，改革试点区在盘活土地资源和增加农民收益等方面取得了积极进展。2016年中华人民共和国财政部和中华人民共和国自然资源部联合发布的《农村集体经营性建设用地土地增值收益调节金征收使用管理暂行办法》（以下简称《暂行办法》）中明确了试点地区应征收一定比例的土地增值收益调节金。土地增值收益调节金制度在协调国家、村集体和农民个人的土地增值收益分配方面具有重要意义。2019年国家财政部和国家税务总局联合下发《中华人民共和国土地增值税法（征求意见稿）》。征求意见稿拟取消土地增值收益调节金制度，并采取土地增值税的形式对农村集体土地使用权的转移查征课税，规定集体与国有土地增值税均执行四级超率累进税率，但并未对首次入市环节的成本扣除项目的类型与标准进行明确，这也为后来立法预留了空间。2020年1月，新《中华人民共和国土地管理法》（以下简称新《土地管理法》）修改并正式实施。新《土地管理法》规定允许集体经营性建设用地直接通过出让、出租等方式进入建设用地市场，新《土地管理法》如此的规定标志着集体经营性建设用地可以直接入市，是对我国集体土地制度的重大改革。2021年开始实施的《中华人民共和国民法典》规定集体所有的土地作为建设用地，这一做法继承了新《土地管理法》的规定，但是并未对集体经营性建设用地入市收益分配方面做出详细规定。新《土地管理法》对入市土地收益分配的笼统规定，导致了各试点地区的试点方案存在较大差别，至今难以形成一个统一的方案在全国推行。土地增值收益调节金制度在试点地区运行一段时间以来，起到了一定的积极效果。以浙江省德清县为例，截至2019年10月28日，浙江省德清县已有1593.64亩的农地上市，成交金额4.22亿元，为集体带来收益3.39亿元。土地增值收益调节金制度不仅加快了我国的城镇化建设进程，也提高了农村的土地资源配置效率，增加了农村集体的收益，但是土地增值收益调节金制度也存在着较多问题需要我们予以总结。本文通过调研试点地区的现状，对土地增值收益调节金和土地增值税制度进行分析，以期对完善集体经营性建设用地入市增值分配机制提出合理建议。

一、集体经营性建设用地土地增值收益调节金方案的梳理与评议

《暂行办法》对土地增值收益调节金的征收方法和使用方式等事项均进行了详细规定，对试点的实践探索工作起到了很大的引导作用。试点开始进行以来，各地均因地制宜地制定了相应的方案。各试点地区的土地增值收益调节金方案为我们进一步评价提供了宝贵的样本资料。

（一）试点地区土地增值收益调节金情况汇总

根据《暂行办法》的规定，政府参与收益分配方式为征收土地增值收益调节金。本文通过对16个试点地区的政策文本进行对比分析，系统归纳出土地增值收益分配的相关经验。

1.政府与农民集体之间的分配

地方政府和农村集体经济组织之间的分配，主要表现为地方政府收取一定比例的土地增值收益调节金。经过梳理试点地区的改革经验，本文在土地增值收益调节金制度试点地区的入市方式、征收基数、征收比例、征收机关四方面做了整理（见表1）。根据试点地区的情况，土地增值收益调节金制度的设计主要集中在以下几个方面：

第一，征收基数。由于各试点地区的经济发展存在着或大或小的差异，所以各试点地区土地增值收益调节金的征收基数也并不完全相同。《暂行办法》第六条规定分别按照入市或再转让环节的土地增值收益征收土地调节金。土地增值收益是指入市收入或再转让收入扣除取得成本和土地开发支出后的净收益。同时考虑到部分地区无法核定本地区入市或再转让土地的取得成本，《暂行办法》第九条规定可以根据该区域的平均成本情况或者按成交总价款一定比例征收土地增值收益调节金。根据表1可以看出，试点地区征收基数主要有以下三种：一是区分入市环节。如常州市武进区等地在首次流转和再次流转时分别采用土地成交总价和土地净收益作为征收基数。二是土地成交总价款。如福建省晋江市等地区都是按入市成交总价款计提一定比例的土地增值收益调节金。三是土地净收益。如辽宁省海城市等地区提取土地增值收益调节金的基数均按照土地净收益。土地成交总价款作为征收基数是试点地区普遍的做法，这主要是因为入市成本的计算比较繁杂，其成本不仅包括为了取得农村集体经营性建设用地使用权所支付的总价款，而且包括建造建筑物与相关配套设施的相关金额等［1］。此外，国家并没有关于成本计算可参考的标准。虽然这种操作缩短了土地增值收益调节金计算的流程，节约了计算成本，但是这也会导致政府收取的土地增值收益调节金金额较高，从而使得农民集体的收益降低。因此，建议各试点地区收益分配基数仍以入市土地总价款扣除相应成本后的金额进行计算，同时国家应该出台相关成本的计算规则，从而最大限度保障农民集体的收益。

第二，征收比例。《暂行办法》规定的土地增值收益调节金征收比例为20%—50%，给予试点地区足够的自由裁量权。试点地区实践过程中，各试点地区都因地制宜地规定了土地增值收益调节金的征收比例。影响各地区设置土地增值收益调节金比例的因素主要有以下几个方面：一是入市方式，区分首次入市和再次流转，首次入市主要有出让、租赁、作价出资（入股）等交易方式，再次流转主要有转让和出租等交易方式。如广东省佛山市南海区在首次流转时按照土地成交总价款征收5%—15%，再次流转时根据转让收入征收1.5%—3.5%。二是土地用途，主要分为商服和工业用途。如福建省晋江市规定工矿仓储用地和其它类型用地按15%缴纳，商服用地按30%比例缴纳。三是区位，判断土地属于规划区内还是规划区外。如浙江省德清县分为县城规划区、乡镇规划区内和其它地区三类，分别对三类区位设置了具体的征收比例。四是土地级别，如四川省郫县按基准地价分三级征收，协议出让的商服用地征收比例分别为40%、33%和25%。试点地区之间土地增值收益调节金征收比例存在较大差距，在同样的征收基数下，湖南省浏阳市最高达50%，而海南省文昌市最低仅有5%。此种情形可能会成为集体经营性建设用地入市的双刃剑：一方面，土地增值收益调节金比例过低，会降低政府的积极性；同时，农民集体的土地入市收益高于征收补偿，可能会加大未来土地征收的难度［2］。另一方面，如果土地增值收益调节金比例过高，虽然提高了政府收入，但却导致农民集体利益受到损害。

表1. 部分试点地区土地增值收益调节金收取比例

第三，入市方式。各试点地区的集体经营性建设用地入市方式基本采用出让、租赁和作价入股三种方式，试点地区的农村集体经济组织入市后依法取得集体经营性建设用地使用权，在土地使用权使用期限内可以采取转让、出租、抵押等手段流转土地。根据入市方式的不同，各地区具体做法归纳如下：一是首次流转方式差异引起征收比例不同。比如辽宁省海城市对工矿仓储类用地规定，政府对出让方式入市的土地提取30%的土地增值收益调节金，对租赁、作价出资（入股）方式入市的土地提取10%的土地增值收益调节金。二是首次流转和再次流转的征收比例存在重大差异。例如江苏省常州市武进区、四川省泸县等地区。三是针对入市方式的不同区分收取土地增值收益调节金。比如佛山市南海区规定通过租赁、出租、作价出资（入股）等方式入市的，不需要缴纳土地增值收益调节金，而以出让、转让方式入市的则需要缴纳。入市方式的不同导致征收比例存在差异的主要原因有以下两方面：一方面，适用主体不同。作价入股的方式更适用于企业，这与交易双方的法律性质存在一定的关系。另一方面，政府的宏观调控职能不同。首次流转时，政府对村庄规划、基础设施建设等提供了大量资金。再次流转中，政府征收的主要作用则是调节流转的市场价格，抑制投机等情况发生。

第四，征收机关。土地增值收益调节金的征收机关主要包括国土资源局、财政部门和自然资源局等，其中以国土资源局和财政部门为主。征收机关的特点主要包括：一是单个机关征收。安徽省金寨县、福建省晋江市等地区均由国土资源局负责征收土地增值收益调节金。四川省泸县等地区的征收机关仅有财政部门，海南省文昌市规定的征收机关为土地行政主管部门。二是联合征收。广西壮族自治区北流市、河南省长垣县、江苏省常州市武进区等地区则是由国土资源局和财政部门联合征收，而广东省佛山市南海区的征收机关不仅有财政部门，还有自然资源局，虽然征收机关以国土资源局和财政部门为主，但仍存在些许差异，征收机关的差异对于集体经营性建设性用地入市长期的管理机制存在着或多或少的不利影响。

2.集体内部间的分配

农村集体内部如何分配和使用收益与农村集体和农民的利益密切相关。在实践当中，大部分试点地区都规定了流转收益在集体内部的分配办法。主要包括下列三种：第一，完全归入村集体资金，并由村集体进行相应的分配管理。例如福建省晋江市规定所有土地增值收益资金全部纳入村集体，进行收支统一管理。第二，集体留存一定比例，其余成员间分配。如成都郫县规定农村集体经济组织当年的收益分配，集体提留的资金比例原则上不得低于80%，剩余部分用于成员分配。第三，归集体经济组织所有。如浙江省德清县、天津市蓟州区规定入市收益需要纳入农村的集体资产。尽管大部分试点地区对流转收益的分配都进行了规定，但是在实践过程中，农民常常处于弱势地位，甚至很多地区存在着部分人员谋私利，以及将资产挪用等问题。为了保护农民的利益，入市相关政策文件规定入市收益在重大事项使用时，需经社员代表大会的三分之二以上社员代表同意，才能生效。此外，还规定了农民拥有权利对资金使用情况进行监督。因此，农民集体内部的收益分配应当尊重农民的知情权与参与权，让民主决策不仅仅停留在制度表面，而是将收益分配由农民集体通过民主程序来表决，切实维护农民利益［3］。

（二）土地增值收益调节金的优劣性分析

通过对上文对试点地区土地增值收益调节金制度的分析，可以发现土地增值收益调节金制度存在明显的优点和缺点，具体分析如下：

1.土地增值收益调节金的优势分析

土地增值收益调节金的本质在于调节土地的利益分配，促进政府对资源的再分配，平衡不同群体之间的利益关系，实现社会公平正义。土地增值收益调节金的主要优势如下：首先，土地增值收益调节金可以快速筹集资金。这不仅有助于提高政府的财政收入，而且对于改善民生，更好地完善地方基础设施建设和公共服务具有积极作用。其次，差异化征收符合各地因地制宜发展的原则。由于各地入市方式、土地用途、土地规划等级等影响因素截然不同，土地增值收益调节金比例的设定赋予了各地一定的自由裁量权，地方政府可以结合入市地区实际情况，制定符合本区域特色的土地增值收益调节金差异化政策。土地增值收益调节金可以优化土地资源的配置，平衡土地利用区位因素带来的利益不均。最后，土地增值收益调节金有利于发展地方经济。试点地区县财政部门可以统筹安排土地增值收益调节金的管理与使用，方便地方财政将资金用于地方经济建设。

2.土地增值收益调节金的劣势分析

土地增值收益调节金的劣势同样明显：一是土地增值收益调节金性质模糊。《暂行办法》中将土地增值收益调节金作为“非税收入”收缴管理，而在实践当中，土地增值收益调节金却具有税收的特点以及发挥着税收的作用，但是土地增值收益调节金既不属于费用，也不属于税收，地方政府在征收土地增值收益调节金方面欠缺正当性和合理性［4］。二是土地增值收益调节金不利于农村经济的长远发展。这一方式虽然在短期内增加了村集体和村民的收入，但是从长远来看，却难以从根本上改变村民的生活状态。村集体所获得的一次性收益用于村基础设施建设后，基础设施的再投入将会面临资金困难。三是土地增值收益调节金征收比例差距过大。由于各地政府在制定征收比例时具有较大的自由裁量权，这一设定有利有弊，弊端在于各地征收土地增值收益调节金的比例存在较大差距，这会加剧政府与集体之间的矛盾。并且在土地用途和出让方式都相同的情况下，各地收取比例仍然差距较大，就会产生各地利用土地时产生利益分配不均的情况。四是土地相关成本难以计算。土地增值收益中的成本及土地开发支出部分难以计算，采用历史成本法的测算结果很难得到村集体的认可［5］。多个试点地区采用成交总价格作为征收基数，模糊了政府与集体二者在土地增值收益中的成本考量，这将减少政府对于流转集体土地的积极性。五是征收主体不明确。土地增值收益调节金的征收单位为政府部门，不同地区规定征收土地增值收益调节金的部门并不相同，主要征收主体有财政部门、国土资源部门以及地方政府，而不同的部门又有不同的征收方式，错杂的征收方式会造成征收的不科学性。六是政府立场不公正。由于提取土地增值收益调节金的收益归于地方政府，而政府一方面参与土地增值收益分配，另一方面还控制着征收比例的设定，既是政策的制定者，又是收益分配的参与者，这会导致地方政府倾向于增加财政收入，从而使农民集体的利益遭受损害，影响市场的健康发展。

整体来看，集体经营性建设用地入市试点的经验表明，尽管土地增值收益调节金具有快速筹集资金以及差异化征收的优点，但是土地增值收益调节金在征收合理性、征收比例差异较大等地方存在着较多问题，导致集体对于土地增值收益的负担过高，严重打击了农民对于土地制度改革的积极性。土地增值收益调节金本就是试点地区对土地增值收益进行调节的过渡方法，对规范农村集体经营性建设用地土地增值收益的管理、保障农民公平分享土地增值收益起着一定的作用，但由于土地增值收益调节金存在较多不当之处，进而需要将税制与建立城乡统一建设用地市场的土地制度改革相衔接。

二、集体经营性建设用地税收机制情况与评析

针对于土地税收方面，我国现行法律均以城市国有土地为出让对象，对集体经营性建设用地首次入市环节征收土地增值税的制度研究存在不足之处，缺少对首次入市时因土地级别、用途等的区别造成土地增值收益存在差异的相关探索［6］。

（一）试点地区税收调节情况

很多试点地区的地方政府为了激起村集体和村民的积极性，制定了相关的税收免征政策。许多税种暂不征收，部分税种参照国有建设用地入市规定进行征收［7］。试点地区具体经验如下：第一，按照入市方式不同，税收征收方案亦不同。如广东省佛山市南海区政府规定采用出让方式入市的，缴纳土地增值收益调节金后，无需缴纳营业税、土地增值税、契税等相关税费；以作价出资（入股）、租赁、出租、转让等方式入市的，应比照国有建设用地缴纳各项税费。宁夏回族自治区平罗县同样规定在土地再转让环节已经征收了土地增值收益调节金的，不再缴纳土地增值税。然而，常州市武进区规定依法取得的使用权进行再转让的，受让方和转让方需按规定缴纳相关税费。第二，区分存量或增量农村集体经营性建设用地。如广西北流市规定使用存量农村集体经营性建设用地入市的暂不征收耕地占用税；使用新增农村集体非建设用地办理农转用审批手续后入市的集体经营性建设用地按规定缴纳耕地占用税。第三，部分税种参照国有建设用地征收标准进行征收。如河南省长垣县规定耕地占用税、土地使用税等税种，因征收对象不分国有建设用地和集体建设用地，依相关税收政策规定征收。第四，由于契税暂时无法覆盖农村集体经营性建设用地入市环节，很多地区规定了与契税相当的土地增值收益调节金。如成都市郫县、安徽省金寨县、宁夏回族自治区平罗县等地皆做出了相应规定。

（二）税收机制的优劣性分析

1.税收机制的优势分析

税收是政府根据法律规定取得财政收入的一种方式。税收机制的优势主要表现在以下几个方面：一是税收方式具有合法性和正当性。因为政府只是管理者，而不是集体经营性建设用地的所有权人和使用权人。并且政府改善基础设施的行为也不是对集体土地直接投入，所以在入市、再转让这一市场行为中不宜在市场中直接介入和参与收益分配。而税收是国家运用政治权力参与社会产品价值分配的法定形式，本质上是一种分配关系，具有强制性和无偿性的特征，纳税人不能以任何形式索取待遇或者回报［8］。二是税收具有调节土地增值收益收入分配差距的功能。因为中西部地区土地入市存在着由地方政府主导、市场机制较为薄弱的问题，通过税收可以将地理位置和土地用途等因素导致的收入差异进行合理的调整，对地理位置偏远和经济发展落后的地区，推行税收优惠政策，进而减轻农民的税收负担，减弱地区间经济水平的差距［9］。三是税收有助于提高政府的改革积极性。因为政府需要统筹安排基础设施建设和公共服务，通过税收的方式可以使政府长期获取部分土地增值收益，可以持续增加政府财政收入，为经济建设积累资金，有利于提高政府为集体经营性建设用地入市服务的动力，进而解决因土地位置、土地用途和耕地保护等导致的集体利益受损的情况。正如马克思指出的：“赋税是政府机器的经济基础，而不是其他任何东西。”［10］32具体到各个税种，土地增值税不仅可以增强政府对房地产开发和交易市场的调控，还可以抑制集体经营性建设用地在再次流转时炒买炒卖土地获取暴利的行为。征收耕地占用税对于保护国土资源，促进农业可持续发展，以及强化耕地管理，保护农民的切身利益等都具有十分重要的意义。征收契税除了可以增长政府收入外，还有助于维护产权人的权利。

2.税收机制的劣势分析

目前集体经营性建设用地入市正处于探索阶段，集体土地相关税收制度存在着相应的法律空白。具体到当前的税收制度，主要有以下几方面不足：首先，税收范围较窄。目前土地税收的征税对象为国有土地，基本都不包括农民集体土地，缺少首次入市相应的税收制度研究，相关理论及政策的实施难以同步。由于征税范围覆盖面不全，不仅使得部分纳税人有逃避税款的机会，而且对税收工具调节土地增值收益有不利影响。其次，税收未区分具体情况。当前土地增值税实行的四级超率累进税率并未对土地用途和入市方式等相关因素进行区分，仅重点考虑了土地增值额在成本扣除项目中所占的比重。并且征求意见稿仅仅小幅度地调整了税收优惠，并没有深度把握目前土地增值税政策的不足进行制度制定。最后，税收的收益效果不显著。因为税收的征收比例明显低于土地增值收益调节金，政府无法短时间内取得大量资金，进而无法迅速将其集中用于集体的基础设施建设。

综上，税收是政府对集体经营性建设用地土地增值收益调节的正当方式。在决定是否对某种行为或事实征税时，我们应该从盈利能力、公共福利等因素来审查它是否应征税。集体经济组织作为我国民法中的特殊法人，既有营利性的，也有非营利性的。而其进入集体经营性建设用地市场获取收入的行为是营利性的，则其收入是应纳税的。当前试点中应用的土地增值收益调节金实质上已经体现着税收的特征和作用，以后应制定相应的法律法规将其确立为税收。政府通过税收调节土地增值收益不仅有利于激发政府提供公共服务的积极性，同时与集体经营性建设用地入市相关的单位和个人也应承担起纳税的社会责任。

三、集体经营性建设用地增值收益的未来税收进路

集体经营性建设用地入市是农村土地制度改革的重要举措，而土地增值收益的分配机制是其中的焦点与难点问题。通过对土地增值收益调节金及税收机制的分析，以税收的方式进行调节土地增值收益分配不失为一种更好的选择。由于目前国有城市土地税收制度并不能完全适应集体经营性建设用地，所以在未来的税制改革中，需要对现行的相关税制进行修改和完善，建立健全适合本国国情的土地增值收益分配制度。

（一）确立税收调节机制

集体土地的相关税收制度政策及理论基础并不充足，目前征求意见稿明确将集体土地使用权纳入征税范围。在具体方案上，可以依照国有土地税收体系的相关设置，参考国有土地交易税收的相关经验，确立税收调节机制，制定出集体经营性建设用地入市的课税规则，将集体土地入市土地增值收益纳入税收体系。

第一，明确征税范围。在集体经营性建设用地首次流转环节和再次流转环节均明确征收土地增值税，在首次流转阶段，即出让、作价出资、入股集体土地使用权、地上的建筑物及其附着物均需缴纳土地增值税。在再次流转阶段，转让土地使用权、地上的建筑物及其附着物需要缴纳土地增值税，若仅是土地使用权出租，由于权利归属未发生变更，无需缴纳增值税，若将集体土地使用权用于抵押，抵押期内无需缴纳增值税，若抵押期满，集体土地使用权发生转移，则需要缴纳土地增值税。

第二，确定课税基础。明确应纳税额的基数是总成交价款还是土地增值收益部分，若为土地增值收益部分，则应具体规定入市成本的具体计算方法，将流转收入减去征求意见稿规定的扣除项目金额，从而计算出增值金额，进而减少各政府的计算成本。

第三，在税率的设置上，土地增值税实行四级超率累进税率，同时根据入市方式、土地用途、所属规划区域等划分标准，订立税率时范围尽量集中，防止在相同情况下，出现征收比例差距过大的情形出现。但是由于各地区经济发展情况不同，在地方政策层面，地方政府可以在中央给定的范围内，结合自身具体情况在比例幅度内作出适当调整，进而确定与本地情况相符的税率，制定出适合自己本地实际情况的相关政策。

第四，征收机关应由房地产所在地主管税务机关进行统一征收，土地资源、房产管理等相关部门应该向税务机关提供其所需要的有关信息，辅助税务机关顺利完成征税。

（二）完善税收返还制度

税收返还制度是1994年我国分税制改革中产生的一项辅助配套制度，其设立初衷旨在维护地方既得利益的前提下顺利推进分税制改革。由于税收的征收主体为国家，税收直接上缴国库，地方政府并不能直接取得相关收入。所以税收返还制度产生的直接原因是由于中央和地方需要财政利益上的再分配而导致的地方财力受损。为了保证收益的合理、有效分配，国家应继续完善税收返还制度。一是确定中央财政对地方税收返还数额。税收返还是地方财政收入的重要来源。通过对当地的入市情况、发展规划等情况进行评估，以此作为税收返还比例的依据，进而将一定比例的税收收入拨付给地方政府，确保返还的额度与当地的实际需求相符。从而平衡各地区由于地理环境或经济发展水平不同而产生的政府收入差距，以保证各地政府能够有效地按照国家统一的标准为社会提供服务。二是明确税收返还用途。合理规定地方政府将取得的财政补贴收入用于地方基础设施建设和公共服务等方面，这不仅符合征税的合理性，也可以加快乡村振兴建设，充分发挥地方政府对集体经营性建设用地入市的推动作用。三是完善管理监督措施。国家需要对税收返还资金的运用进行严格规制和监督，做到税收返还资金专款专用，最大程度避免资金在使用过程中的随意性，提高资金的使用效率。同时建立有效的奖惩机制，防止地方政府滥用税收返还资金，侵害农民集体的权益。

（三）规范增值收益在集体经济组织内部分配比例

集体将集体经营性建设用地使用权以作价出资（入股）的方式，将资源变成资产，同时从农民变为了股民，这种方式所取得的盈利分红收入使得集体的收益来源具有了持续性，增加了农民收入。在计算增值收益时，则需要将相应的股权转换为对应的价值。将单位和个人所取得的总土地增值收益在缴纳完税费后，在集体内部进行下一轮分配。由于村集体的财务管理较为混乱以及农民权利意识薄弱，所以保障农村集体内部土地收益分配具有必要性。首先，在收益分配过程中应制定统一、规范的内部分配政策。对于集体所取得的土地增值收益，可以先提取适当的比例存放在村集体，用来保证村内公共事务等方面的开支，其余部分分配给村集体成员。例如湖南省浏阳市规定农村集体经济组织取得的土地增值收益，按规定留存集体后，剩余部分在农村集体经济组织成员之间公平分配。其次，保障农民自主决策。集体内部分配的核心在于做好农民土地权益维护的保障性工作，对于具体的分配比例、方式和资金使用情况应由农民自主决定，尊重农民自己的意愿，方案的执行需要经过大多数村民同意方可实施，资金的内部分配及使用要严格按照农村集体资产管理的规定执行。例如成都市郫都区规定收益分配方案需召开集体经济组织成员大会或成员代表大会讨论形成决议，经三分之二以上成员所在家庭户代表在决议书上签字同意并张榜公示，无异议后才可实施。最后，地方政府需要加强对集体内部收益分配以及使用的约束和监管，同时将具体的分配及实施方案进行公示，接受群众的监督，避免集体内部出现入市收益违规管理，进而侵害集体和农民利益。例如广西壮族自治区北流市规定农村集体组织集体土地增值收益分配和使用情况，应当纳入村务公开内容，向村集体组织成员公开，接受审计监督和政府监管。

结 语

无论是土地增值收益调节金还是税收，二者都不仅具有宏观调节收入分配，平衡不同群体之间利益关系的功能，都可以增加政府财政收入，为经济建设积累资金。税收在征收的合理性以及长期持续性方面略胜一筹。从国家政策层面来看，国家更倾向于通过税收的方式对土地增值收益环节进行提取和调节，由政府宏观调控等手段来实现。土地增值收益调节金改为税收不仅仅是征收形式的改变，其中的制度理念更为关键。政府采用税收的方式介入土地增值收益分配更具有合理性以及正当性，不仅可以减少改革的阻力，也可以合理调节收入差距。但是国家应阐明集体经营性建设用地入市税收的合理性，总结前期试点改革经验，结合目前国有建设用地税收体系设计，及时修正、补充相关法律法规，完善收益分配体制，逐步将集体土地入市收益纳入税收体系，确保土地增值收益可以在国家、集体和个人之间合理分配，逐步实现集体经营性建设用地入市采用税收方式参与分配的模式。