文/图 浙江省交通运输科学研究院 张玉军 申红飞

“十四五”及今后一段时间，是全面贯彻落实交通强国战略、加快建设高水平交通强省的关键时期，要求交通运输内提质效、外保安畅、当好先行，公路基础设施发展也从以建为主逐步向建养并重、存量优先发展转变。公路养护任务重，加之普通国省道部分领域“管养合一”的养护体制机制僵化，已不能适应现代公路高质量发展的需求，亟待强改革、破体制、优机制、促转型。本文分析了普通国省道公路养护管理现状和主要问题，综合研判了推进普通国省道养护体制机制改革的基本方向，以及改革过程中所面临的痛点、难点问题与挑战。在此基础上，提出了改革实践的思路与工作建议，可为地方乃至全国公路养护体制机制改革转型提供借鉴。

养护管理现状和问题

新中国成立以来，全国公路养护管理先后经历政事企一体化运行、事权调整下放、市场化改革探索三个历史阶段，各地相继建立省、市、县三级公路管理机构，承担辖区公路设计、建设、管理、养护、费征收等职能，逐步形成“以块为主，条块结合”的公路管理体制和工作运行机制。

各地普通国省道公路养护管理主要实行在市交通运输主管部门领导下的市、县（区）分级管理、分级负责的养护管理模式。县级公路管理机构下设养护站（养路道班）事业机构，按路段划分直接从事日常养护、小修保养及应急性养护任务，实行实报实销。省级公路管理部门统筹各地公路里程、技术等级、车道数等因素，向地方下达养护资金年度计划，用于日常性及小修养护工程。对于普通国省道大中修及规模较大的预防性养护工程实行专项管理，由省级公路管理部门制定并下达养护大中修工程计划，地方负责组织编制养护方案及施工图设计，报省级部门审批并下达省补养护资金后，按照有关规定组织发包工作，实施市场化养护管理。随着各地养护体制改革的不断深入，很多县（市、区）逐步成立本土交通投资集团，原公路机构直属养护公司大部分划转交投平台，参与市场化竞争。

养护体制机制僵化 市场化流于形式

一是普通国省道养护事权受限。随着高速公路路网不断加密，普通国省道逐步转变为以满足地方交通出行为主，但大部分地区的养护生产仍以省级统筹计划、审批等严格管控为主，限制了其他从事路桥建设的企业进入各级公路养护领域，使得基层养护生产单位缺乏活力，竞争意识不足。二是养护市场有待进一步放开。目前，日常小修保养等公路养护生产性任务仍由养护站实施为主，公路管理机构既要对公路养护的人、财、物等工作进行具体管理，又要对养护生产的工艺、设备、质量等各个环节进行监督，严重制约了公路管理效能提升。部分地区养护单位尚未实现与公路管理机构完全脱钩，只是实现了形式上的养护单位公司化。

养护队伍结构失衡 专业技术升级受阻

僵化的体制机制导致公路养护人事更新缓慢，养护人员老龄化、低技能化现象严峻。受制于竞争机制、激励机制、风险机制缺失，引进专业技术人员难度较大，养护设备更新迭代速度滞缓，“四新”技术推广应用缺乏动力，人才短缺和设备老化成为制约养护技术升级的普遍性问题（大部分地区道班养护人员超过50岁，养护设备平均使用年限多在8年至10年）。

养护市场准入低 工程转分包等问题突出

小修保养工程日常核查监管流程

随着养护市场的逐步放开，养护市场化准入和退出机制尚不健全，进入养护市场的企业主体水平参差不齐，行业管理手段有限，特别是在普通国省道大中修养护市场中普遍存在准入门槛低、围标、转包、层层分包等现象，造成市场参与主体多头、分散、混乱，养护资金被层层挤压，行业监管链条冗长等一系列问题，工程质量难以充分保障，容易出现偷工减料等劣质工程。

“以建代养”现象仍然普遍

长期以来盲目追求公路工程建设投资，缺乏全寿命周期建设理念，对运营服务期的养护管理重视不足，给后续的日常养护带来“胎生”病害隐患。受传统养护资金分配体制影响（普通国省道养护资金使用上将日常小修保养与大中修工程分割管理，在资金安排上将小修保养项目按管养里程等因素以一般转移支付方式切块，将大中修项目以专项转移支付方式下拨），加之养护资金使用的绩效考核机制相对缺乏，公路养护中“重视大中修工程、轻视日常小修保养”的现象长期存在。

改革方向与挑战分析

改革方向

综合行业发展的新形势和新要求，重点推进普通国省道养护体制机制改革实现“四个化”：

决策科学化。聚焦资金使用和社会效益最大化，逐步建立基于公路全寿命发展客观规律的养护管理与决策机制，实现从经验决策向以实施效果和投资效益分析为重要依据的科学养护决策转变。

供给市场化。全面实现普通国省道养护管养分离，推动养护生产性工作向社会购买服务，实现行业部门由承担养护生产职能转变为质量安全监管职能，促进养护技术在市场化竞争机制中自主创新、迭代升级。

与A组比较，D组和E组产妇48h内PCIA总按压次数及补救镇痛率降低，最高Ramsay镇静评分升高 (P＜0.05)，B组和C组上述指标差异无统计学意义(P＞0.05)；与B组比较，D组和E组产妇48h内PCIA总按压次数及补救镇痛率降低，最高Ramsay镇静评分升高(P＜0.05)，C组上述各指标差异无统计学意义 (P＞0.05)；与C组比较，D组和E组产妇48h内PCIA总按压次数及补救镇痛率降低，最高Ramsay镇静评分升高(P＜0.05)；与D组比较，E组最高Ramsay镇静评分升高 (P＜0.05)，48h内PCIA总按压次数及补救镇痛率差异无统计学意义(P＞0.05)，见表 3。

管理数智化。推进公路养护管理全过程数字化革新，充分发挥现代信息技术，创新智慧管养新模式和新机制，通过信息共享传递，实现公路养护扁平化、精细化管理，提高管理效能和快速组织反应能力。

承养一体化。树立全寿命周期理念，推动普通国省道由单一养护向建养一体、全寿命周期养护等综合承养转变，变被动养护为以预防性养护为主的科学养护，盘活社会资本产能，提高财政资金配置使用效率。

面临挑战

如何稳妥推进管养体系全面脱钩。将公路日常小修保养、应急性养护工程推向市场是推进普通国省道养护体制机制改革的重要内容，但常年形成“管养合一”的体制破局涉及基层养护人员安置、利益统筹、养护站所资产处置等现实问题。同时，日常小修养护市场集约化程度低，单一承包模式下市场效益不明显，计量考核碎片化，管理存在较大盲目性，市场化后如何变革管理模式，实现精细化管控是关键。

如何实现养护资金和社会效益最大化。

普通国省道公路大中修养护市场普遍存在准入门槛低、转包、分包等问题，养护资金被层层挤压，工程质量难以得到充分保障。受制地方权限约束，在市场许可和准入条件不变的前提下，如何从承养模式和管理机制上主动破解，基于公路全寿命周期统筹养护资金投资计划和综合效益，实现资金、社会效益最大化，是普通国省道养护市场化运行机制探索的重要方向。

如何加强养护过程和质量有效监管。加强市场有效监管是养护市场放开后面临的一个关键问题。如何解决日常保养、小修工程中难计量、难监管等问题；如何加强养护工程全过程监督，建立有效的监管闭环体系和监管机制，实现公路养护管理机构与市场高效协同、有序运行；如何通过科学的市场管理手段，引导养护市场主体积极主动提高综合服务能力和服务质量水平。上述问题，都是需重点考虑解决的关键内容。

改革的思路与实践

树立“建养并重、市场运行、以管促养”的发展理念，以市场化改革为方向，以体制改革和机制创新为根本举措，积极稳妥推进普通国省道公路养护政事分离、管养分开，逐步健全规范有序的养护市场有效监管机制，建立先进适用的智慧化管养机制，探索科学有效的综合承养机制，着力构建形成以市场化为特征、基于全寿命周期目标管控的新型养护管理和决策体系，全面提升普通国省道养护管理效能和养护质量水平。

稳妥推进管养全面脱钩

按照“事企分离、转变机制、管理与生产分开”的原则，加快剥离地方公路管理机构的养护生产性职能，将县（市、区）公路管理机构原有的养路道班等生产性岗位人员，根据管理和公益服务职能实行双向选择，分流整合到交通运输局下属事业单位或公路应急抢险中心，原则上保留原有事业身份不变，由从事公路养护生产性任务向参与养护管理职能转变。在法律框架下探索养护站房、养护设备等原有资产向社会、养护市场等租赁或转让的可行性。对公路管理机构所属的工程公司等履行生产建设职能的部门进行脱离改革，通过产权转让、股份合作等形式，实现完全市场化运行，进一步理顺政府公共管理和市场之间的关系，建立生产企业化、工程市场化、施工社会化的运作新模式。

“一次一上报、一周一核查”

日常巡查发现问题上报后将任务指派给承养公司，承养公司现场勘查并制定工程任务单，提交养护管理部门会签、审批同意后方可开展施工，完工后编制上报工程决算单及施工记录等有关资料。养护管理部门按照“一周一核查（或抽检）”的原则，进行现场查验，查验不合格的责令承养公司限期整改。

健全养护市场有效监管机制

针对普通国省道路、桥、隧等各专业领域养护的特点和规律，完善绩效考核指标及评分标准设计，按照日常抽查、月（季）度巡查、年终检查和年度综合考评相结合的方式对承养单位进行考核，考核结果纳入计量支付管理。探索普通国省道日常小修保养市场化采购、平台化管理、计量化支付、标准化运行的工作机制，建立小修工程“一次一上报、一周一核查、一月一验收、一季一支付”的动态核查监管制度，强化跟踪计量、动态监管，查验结果与计量考核挂钩，推动从粗放式碎片化管理向制度化、规范化、标准化转变。

加强养护主体信用管理

统筹行业监管与市场调节作用，加快建立面向公路养护施工企业的信用评价指标体系，完善普通国省道养护信用评价标准，探索将养护勘察设计、监理、试验检测等主体纳入信用管理，建立养护单位和从业人员信用档案，健全信用记录、信用评价、信用披露、信用惩戒“四位一体”的行业信用管理体系。综合投标行为的合法规范性、技术专业化水平、施工质量情况、工程进度管理、遵纪守法、安全施工、社会信用等方面进行数字化动态评价管理，建立“红黑名单”，加强信用评价与资质管理、招投标管理等工作的有效衔接，强化失信联合惩戒，提升行业诚信守约意识，规范市场发展。

建立智慧管养和决策新体系

智慧管养一体化决策辅助平台

利用5G、物联网、云计算、人工智能等新技术，建设具备感知、互联、分析、预测、决策、控制等功能的智慧养护一体化平台，实现设施状态数字化采集、养护数据结构化和云端系统可视化管理。建立路、桥、隧技术评定标准库，探索基于全寿命周期管理的养护辅助决策功能，形成标准一体、高效集成、智慧决策的现代公路养护管理和决策体系。以公路养护全过程智慧监管为应用场景，推进监管流程线上重塑，将日常小修保养“一次一上报、一周一核查”动态监管机制纳入智慧平台管理，构建链路完整、反应迅速、执行高效的“日常巡查-路情反馈-任务指派-路况处置”的公路养护智慧管理闭环体系。面向养护大中修工程施工等日常化监管，拓展App刷脸考勤、线上施工日记、现场监控等功能，逐步推动养护管理模式从线下粗放管理向线上精准管理全面转型。

探索综合养护总承包新模式

树立预防性养护先导理念，以“全养护项目总承包”取代传统的单一承包模式，委托具有综合承养能力的第三方整体负责项目所属区域内的综合养护任务，从检测评估、养护规划、养护设计、养护施工（日常、小修、大中修），以及课题研究和成果应用等方面提供满足公路养护绩效考评标准的一整套综合养护总承包服务。创新基于全寿命周期成本和质量管理的养护工作机制，实现从简单决策的“量”向精修细养的“质”的根本转变，提高养护资金使用效益和社会效益。在不新增地方政府隐性债务的前提下，积极探索将普通国省道“建养一体化”模式、公路建设质量贯穿到养护全过程进行综合管理，实现市场换资本、时间换空间、规模换效益，缓解政府财政压力，平滑财政支出，提升养护资金配置效率。

公路养护体制机制改革当前已经进入深水区，本文侧重从地方事权视角研究提出了普通国省道养护体制机制改革思路和工作建议，可聚焦日常小修保养市场化、全寿命周期养护、特桥（特隧）特养、养护全过程智慧监管等应用场景，坚持实践探路，以点及面，逐步推动新型管养机制的标准化建设。同时，要从全国立法的角度，进一步完善养护市场准入和退出机制，促进养护市场从业单位数量和质量与市场需求合理匹配。