◎李 青 汪家焰

全全过程人民民主是对中国特色社会主义民主的最新概括， 也是中国特色人民民主在国家治理中的生动体现。2019 年11 月2 日， 习近平总书记在上海虹桥街道考察并首次提出“全过程民主”时强调： “我们走的是一条中国特色社会主义政治发展道路，人民民主是一种全过程的民主，所有的重大立法决策都是依照程序、经过民主酝酿，通过科学决策、民主决策产生的。”可见，全过程人民民主是与中国特色的公共决策实践活动紧密关联的。回顾全过程人民民主的理论演进，从公共决策的视角理解把握全过程人民民主的内涵，有助于加深对全过程人民民主的理论与实践认知，为发展全过程人民民主提供可资借鉴的实践方案。

全过程人民民主的公共决策逻辑

实际上，所有的政治过程，核心都是围绕着公共政策制定与实施展开的，而“人民群众参与公共政策过程是人民民主的基本要求和应有之义”。从公共决策过程的角度出发，或许可以为理解全过程人民民主的内涵提供新的空间。将全过程人民民主嵌入公共决策过程，促使民主政治发展与公共决策过程优化相融合，是实现全过程人民民主的一条有效路径。具体而言，这一过程可以从以下三个方面依次展开：

1.基于“人民需要”的政策议程设置民主化

就逻辑而言，有什么样的问题，就会有什么样的问题解决方案。然而，政策问题的建构是一个主观认定的过程，如果政府决策过程不能够有效地向人民全面敞开，尤其是在政策问题建构和议程设置环节缺乏人民的民主参与，决策者便无法从广泛存在于人民当中的利益诉求出发去客观界定和识别真正的公共问题所在，从而准确地将人民急难愁盼的问题纳入政策议程。 “人民需要”就是公共决策过程的逻辑起点，也是政策议程设置需要积极回应的核心任务。因为，政策议程设置作为公共政策过程的起始环节，不仅关系到什么样的问题能够被界定为政策问题，还关系到什么样的政策方案能够被决策者采纳吸收。总之，政策议程设置是连接人民利益诉求“输入”与科学民主的政策“输出”两者之间的关键纽带，只有着力推进政策议程设置民主化，才能使全过程人民民主在公共决策活动的各个环节有效贯通。

2.基于“人民参与”的政策制定与执行民主化

现代民主运行中，人民参与公共决策过程是政府决策民主化的核心内涵，也是推进国家治理体系和治理能力现代化的现实要求。而在不同体制下，人民参与政府决策过程的形式有所不同，但总的来说，真正的决策民主应当是保障人民能够实质性地参与到政府决策各个环节中去。正如约翰·克莱顿·托马斯所指出的， “在政策制定之后，管理者才与公众进行讨论并不构成真正的公民参与，公众只是被告知情况而不是参与了决策制定过程。仅仅让公众知晓一项决策可能是完全适当的，但是如果把它作为一种公民参与的形式来表明其影响力，那就是不恰当的。”也就是说，人民真正地实质性参与政府决策，要求政府的政策制定与执行均要向人民开放。唯有如此，才能够确保人民的利益诉求和真实声音能够进入政府决策过程中。

3.基于“人民满意”的政策评估民主化

“人民满意”是公共政策民主化效果的根本评价标准。 “人民满意”要求将“人民”作为政府决策行为的判断主体，以“满意”作为政府决策行为的判断标准。作为公共政策的受益者，人民是一项公共政策好坏与否最为重要的评价主体，这就要求在政策执行以后的政策评估阶段建立起以“人民满意”为导向的评价体系和问责体系。因而，政府决策者应当树立自身的责任意识和责任目标，以“群众利益无小事”的决策理念，以负责任的工作态度深入到广大人民群众中去，面对人民群众表达的任何利益诉求和政策建议，尤其是人民群众提出的反对声音，都必须一视同仁地予以认真对待。同时，在强调道德责任的基础上，还需要辅之以恰当的反馈机制和纠错机制来对政府决策者不负责任的行为予以矫治，即要求政府决策者承担起向人民群众解释说明意见吸纳情况的责任，包括吸纳了哪些意见，哪些没有吸纳及其理由是什么，以正当的理由说服人民群众，以获得人民群众的理解和支持。

全过程人民民主的公共决策发展路径

发展全过程人民民主与公共决策民主化具有天然的相融性，同时，在公共决策实践中促进发展全过程人民民主还面临诸多约束性条件。首先，制度性约束。在具体情境下，完备的制度体系是发展全过程人民民主的根本条件，制度优势能否转化为治理效能，是以公共决策过程优化促进全过程人民民主发展的首要约束条件。其次，程序性约束。有了完善的制度，合理的程序设计是实现全过程人民民主的关键。公共决策的各个环节都要有完善的程序性机制，才能使全过程人民民主真正嵌入到公共决策实践活动中。最后，效率性约束。效率问题关乎到全过程人民民主的效能转化。公共决策过程是一个复杂的信息交互过程，只有通过高效的信息收集与处理，才能高效地输出民主的公共政策方案。

1.依托社会主义协商民主的优势，为发展全过程人民民主奠定制度根基

社会主义协商民主是全过程人民民主的集中体现，它能做到决策前、决策中与决策后的每个决策环节都向人民开放，让人民参与到公共决策过程之中，从而为发展全过程人民民主奠定坚实的制度基础。其中，关键之举是发展协商式政策议程设置。所谓“协商式政策议程设置模式”，是指政府决策者基于公共利益的政策价值取向，秉承协商民主的价值理念，在与人民利益主体主动协商的过程中发现、识别社会中存在的公共问题，并依靠自身的决策能力对大量社会公共问题进行排序，有效建构政策议题，然后根据相应的制度化程序将这些政策议题纳入决策议程，最终解决人民群众普遍关心的问题。从公共决策过程来看，人民通过广泛参与政策议程设置阶段的协商、讨论，使各自的政策诉求得以充分表达，并在理性协商的过程中实现偏好转换，就大家普遍关心的政策议题达成共识，成为影响后续政策过程的一个关键变量。

2.规范协商议事规则和程序设计，为全过程人民民主运行提供实践载体

一套好的制度还需要有相应的程序设计，才能够得以有效运行。程序规范可以有效约束决策权力的滥用，提高依法决策的水平。全过程人民民主在公共决策过程中的运行也需要规范化的程序性机制，征求社会问题、吸取人民意见。根据组织协商的过程，应依次按照以下程序进行规范设计：第一，提出协商动议。一项具体的政府决策民主协商活动的首要环节是提出协商动议，把拟协商的重要主题和主要事项提出来，并发起协商意向。第二，邀请参与协商人员，确定发言人选；在政府决策的民主协商实践中， “由谁来协商”是一个需要思考的实践难题。为了确保政府决策民主协商的质量，应根据民主的方式确定协商发言人选，就具体协商决策事项进行集中发言，将民意集中表达出来，以利于决策者吸纳；第三，明确发言流程和发言时间。在具体协商过程中，为了保证机会公平和形式民主，应严格按照既定的发言流程和发言时间进行；第四，开展协商互动。由于利益诉求的多元复杂性，决策协商的过程中必然会产生利益分歧和不同的政策偏好，这就需要通过充分的讨论、互动交流来相互说服，相互理解，达成共识；第五，协商结果运用与反馈。从决策民主协商对于政府最终决策产生的影响来说，民主协商的结束并不意味着整个协商过程的结束，还需要对协商结果的运用情况向人民作出反馈。总之，政府决策前的民主协商过程应是一个充满程序正义的过程，只有严格遵循既定的合理程序开展与人民群众的充分协商，才能够把那些真实民意汇聚起来，并适时纳入政府决策过程，保障公共决策的民主性与合法性。

3.借力信息技术嵌入，为发展全过程人民民主注入新动能

随着互联网、大数据、人工智能、区块链等信息技术的发展，民主的实现方式和途径也发生了革命性的变化。全过程人民民主体现在公共决策实践中，实际上就是人民意志表达与实现的过程，亦即政府决策民主化的过程。而信息技术的进步无疑为发展全过程人民民主注入了新动能，它为政府决策民主化提供了更加便利高效的利益表达渠道，因而也成为了公共政策制定中了解民意、吸纳民意的一种重要渠道。通过开展政府决策的网络民主协商实践，可以“打破传统公共决策流程的封闭边界，促使社会问题向政策议题演变，并促成问题流、政策流和政治流的耦合，推动着公众议程、媒体议程和政策议程的相互转化，深刻地影响着公共决策的议程设置、决策过程和决策结果”。因此，政府决策者应充分利用信息技术资源，创新拓展一系列网络协商利益表达机制，诸如网络意见征集平台、互联网在线办公平台、网络民意调查机制等，为人民意志表达提供信息化渠道，快速高效地传入公共决策系统，并得到决策者的关注。当然，为了避免信息技术可能带来的匿名表达无序化、激进化和碎片化问题，在创新拓展网络协商利益表达机制的同时，也应当规范网络意见表达的秩序规范，使信息科学技术能够依法有效地为政府决策民主化服务。可以说，信息技术的飞速发展为全过程人民民主的实践推进带来了新的契机，使全过程人民民主的高效运行成为可能。