唐梅玲，王 浩

2021 年《中共中央、国务院关于优化生育政策促进人口长期均衡发展的决定》（以下简称“《决定》”）提出“实施一对夫妻可以生育三个子女政策”（以下简称“三孩政策”）。《人口与计划生育法(2021)》强调，国家采取系列综合措施，做好优生优育服务。实践中，我国已在生育补贴、产假奖励、税收减免、住房和教育优惠等领域实施了生育激励措施。学理上，国内学者探讨了鼓励生育的措施，比如，个人所得税的正向激励、新增育儿假、奖励扶助等等；国外学者研究了鼓励生育优惠措施，比如，法国的生育经济激励，挪威的托育现金津贴、产假津贴和日托服务，德国的公共托幼服务，俄罗斯的生育津贴等等。可见，为提高居民生育意愿，构建适当向生育女性倾斜的激励型生育保障模式，是生育保障方式革新的主要举措。

所谓激励型生育保障措施，是指生育保障主体通过与政府、市场、社会主体合作，借助积极、灵活的生育保障方式，促使生育保障机构与市场、社会主体形成鼓励生育的合意，引导生育养育服务主体自愿做出消极或积极的行为，实现激励生育的目标。激励型生育保障措施法治化则是运用法律手段促进激励型生育保障措施发挥实效的关键。本文试图以激励型生育保障措施为研究对象，研究激励型生育保障措施的前提条件及运行逻辑，从而建立相关法律保障体系，为激励型生育保障提供法律方案。

一、三孩政策下激励型生育保障措施亟须法治化

虽然当前我国从中央到地方都出台了鼓励生育的政策法规并且开展了一系列鼓励生育实践，但要实现生育法制全面转型至激励型，仍需规范化、制度化和长效化。

（一）激励型生育保障措施法治化是生育模式转型之需要

梳理我国生育保障措施的发展脉络可知，1979—2011 年为严格计划生育阶段，实行抑制型生育保障措施。此阶段“独生子女政策严格限制家庭的生育选择权，严厉惩罚超生，这是一种行政管控的政策”。抑制型生育保障措施是指，在管控生育政策下，行政机关采取传统生育保险等保障措施，来约束生育主体生育的保障方式。通常情况下，此模式由单一政府作为保障措施主体，赋予保障措施机构制定、执行生育规则的职能，对生育管控具有一定的威慑力，在发挥生育管控职能方面具有一定优势。虽然这一措施对于人口的干预治理在一定时期内依然重要，但其效力趋于弱化。然而，在提高生育率、促进人口长期均衡发展等目标下，其局限性明显：第一，传统抑制型生育保障对象较窄。我国生育保障政策法规中含有职工家庭享有的生育保险待遇，对非职工生育家庭并不适用。大量非职工家庭的孕、产妇不能获得同等的产假、哺乳假和生育津贴保障。妇女生育被看作个人和家庭的私事，社会补偿不足。此外，未将应承担照料责任的男性合理纳入生育保障措施范畴，父亲角色在法律和政策中大都“隐身”。第二，传统抑制型生育保障方式单一。传统抑制型生育保障措施采取的强制性措施中生育保障措施较少，比如，独生子女的父母奖励。保障措施主体工作被动，社会组织和生育家庭对医疗保障机构了解不足，导致信息不对称，生育保障措施效率低下。在促进人口均衡发展背景下，传统抑制型生育保障措施已无法适应现代优生优育要求。第三，传统抑制型生育保障内容不足。传统生育保障法律制度对于“生产”关注较多，通过法定的产假、哺乳假期、生育津贴等提供相应保障。但在养育方面，国家责任在婴幼儿抚育领域规定不足，尤其对隔代养育的情况未进行综合考虑。

（二）激励型生育保障措施法治化是生育权实现之需要

生育权涉及公民的切身利益。随着生育观念的转变，公民是否生育并非完全取决于生育政策，而更取决于公民的生育权是否得到切实保障。2004 年人权入宪，而生育权是一项典型的人权，因此，生育权也获得了更高的宪法地位。《妇女权益保障法（2018）》第51条规定，妇女有“生育子女的权利”。《人口与计划生育法（2021）》第17 条也规定“公民有生育的权利”，并且相应条款进一步强调国家采取“财政、税收、保险、教育、住房、就业”系列综合措施，做好生育、养育、教育工作。至于其他法律法规中有关激励生育保障的条款则较为分散，尚未形成一套完整的生育权法律保障体系。如《人口与计划生育法（2021）》第18 条的授权条款十分模糊，导致各地规定不统一。因此，公民生育权的实现，需要通过激励措施予以保障，使生育家庭感受到国家和政府的关怀，同时通过法律规范明确规定适用的具体标准、条件、程序等内容，将其长效化和制度化，从而建立积极生育支持法律政策体系，激发生育主体生育动力，推动实现适度生育水平。

（三）激励型生育保障措施法治化是人口治理之有效举措

人口治理是国家与社会治理的重要主题。《宪法》第25条规定，国家推行计划生育使人口的增长同经济和社会发展计划相适应。根据《决定》第6条第3个原则，要求“深化改革，破除影响人口长期均衡发展的思想观念、政策法规、体制机制等制约因素，提高人口治理能力和水平”。基于抑制型生育政策带来的人口惯性和生育观念的改变难以在短时间内得到扭转，计划生育事业的法治化能否顺利推进，很大程度上影响着计划生育事业的未来发展。新时代，在人口发展战略和治理路径中进一步强调平等与均衡，需要通过法治方式建立制度化的激励生育机制，增强家庭抵御生育风险能力，降低家庭生育、养育、教育成本，激发公民生育意愿，促进人口长期均衡发展。

二、三孩政策下激励型生育保障措施的法律基础与挑战

激励型生育保障措施需在政府主导下，采取包容、灵活、积极赋予权利或减免义务等方式，借助市场、社会、生育家庭等主体协同完成生育保障任务，但同样面临挑战。

（一）激励型生育保障措施的法律基础

2013年至今，我国实行激励型生育保障措施阶段，即放松计划生育阶段：从“单独二孩”到“全面二孩”再到放开“三孩”，通过利益导向的激励政策，确保生育措施更加人性化、科学化。为此，国家逐步调整了生育法律与政策。我国激励性生育保障措施的文本梳理如表1、表2。

表1 激励型生育保障法律规范一览表

表2 激励型生育保障政策一览表

为了促进三孩政策目标实现，在中央层面，国家修订的《人口与计划生育法（2021）》有专门的条款保障生育权利，取消了社会抚养费，实施产假、哺乳假、住房支持、生育保险、税收减免、多元化的婴幼儿服务等一系列综合措施。在地方层面，截至2022年6月1日，吉林、四川、上海、重庆、湖北、广东等26省（自治区、直辖市）分别修订了“人口与计划生育条例”，同时市、县相关部门分别出台了人口长期均衡发展的实施方案与配套措施。

从激励型生育保障措施的内容来看，上述法律政策文件主要包括的激励措施有三类。在物质层面包括：生育保险、医疗费用、生育津贴、育儿补贴金、分娩补贴、报销辅助生殖技术治疗费用、取消社会抚养费、税收减免、购房惠民补贴、配置母婴设施、提供场地、优先优惠供地、减免租金、降低水电气收费标准等；在精神层面包括：独生子女家庭帮扶关怀的精神慰藉等；在服务层面包括：婴幼儿照护、幼儿园入园、倾斜分配公租房、乘车优惠、普惠托育服务、预防接种、疾病防控服务、就业服务、健康指导等。

从激励型生育保障措施的体例结构来看，一部具体的法律涉及激励内容的条款经历了从少到多，从仅有个别法条到专门章节的演变，并且出台了专门的配套政策。特别是地方计划生育条例鼓励生育的内容稳定在“计划生育服务”“奖励与社会保障”两个板块，并且增加一个专章用于激励。由此，我国初步搭建了生育保障组织架构，形成了一套从中央到地方多层次的激励生育法制体系，这体现出国家对生育保障措施的积极支持和推动，意味着我国激励型生育保障措施雏形初显。

然而，仍以“计划生育”为重心的生育保障规范的章节构成及相关内容安排趋于相似，尤其是生育保险制度较之其他社会保险制度条款较少，而且只涉及职工及其家属，存在制度设计公平性不足等问题，激励型生育保障制度亟待优化。

（二）激励型生育保障措施法治化面临的困境

由于激励型生育保障规则不完备、内外部条件尚未完全成熟，当前生育法律制度难以满足激励型生育保障需要，仍需不断健全政府、市场、社会等外部条件，激发生育主体生育意愿的内在制度构造。

1.激励型生育保障的依据困境

目前我国生育相关立法对激励型生育保障起到了一定的积极作用，但尚未形成一套完整的法律保障体系，给规则和标准的认定、适用带来挑战。

第一，激励型生育保障的法律规范体系不完整。目前我国尚未制定单独、统一的“生育保障法”或“生育保险法”，激励生育立法层次较低。从公法角度看，宪法中没有激励公民生育的条款。《人口与计划生育法》虽然涉及了生育权利主体及义务主体的责任划分等内容，但仍以“计划生育”为主，激励生育的条款明显不足。虽然《妇女权益保障法》《基本医疗卫生与健康促进法》《母婴保健法》保障措施涉及女性孕前、孕期以及产后恢复的整个环节，但对法律责任的规定过于简略，可操作性不强。从保障生育主体私人权益角度来看，我国《民法典总则》缺乏对生育权相关概念、性质、内容等理论的统一、明确规定，缺少对平等主体间生育权侵权行为的规定（仍以侵犯公民生命健康权进行追责），并且《民法典婚姻家庭编》也未对夫妻间的生育权问题做出详细的界定。

第二，激励型生育保障的法律规范内容不足。其一，激励型生育保障的对象有限。虽然《社会保险法（2018）》以及《关于全面推进生育保险和职工基本医疗保险合并实施的意见》将参保范围扩大到全部在职职工（包括男性职工未就业的配偶），但是单身女性和未达法定结婚年龄而生育的女性、残疾人员、无业人员等其他社会群体的生育权益依旧得不到有效保障。此外，当前只有卫生部出台的《人类辅助生殖技术管理办法》等部门规章为高龄和身体健康原因需要生育人群提供法律依据，缺乏法律层面的相关规定。其二，城乡之间缺乏无差别的激励生育保障措施。农村妇女享有的生育医疗和公共资源远低于城镇，生育保险在短期内无法做到全民覆盖，如何缩小城乡生育保险待遇的差距，是完善激励型生育保障制度的重要工作。

第三，激励型生育保障的法律规范操作性不强。其一，激励型生育保障的法律规范的标准、分类不统一。不仅医疗报销的目录、比例与孕、产妇实际需要不匹配，而且很多常规检查费用不在报销目录之列。其二，生育保障的部分条款为倡导性条款，比较笼统，适用性不强。比如，《内蒙古自治区人口与计划生育条例》第31条规定：“旗县级以上人民政府应当按照国家有关规定，采取财政、税收、保险、教育、住房、就业等支持措施……”《湖北省人口与计划生育条例》第25条、《四川省人口与计划生育条例》第23条、《广东省人口与计划生育条例》第32条、《江苏省人口与计划生育条例》第26条等也采用类似规定，操作性不强。又如，国务院《中国儿童发展纲要（2021—2030年）》鼓励用人单位创办托儿托管服务设施，但企业办园受土地性质、场地规模等因素影响较大、投入成本较高，实际操作经济压力太大。

2.激励型生育保障主体协同困境

激励型生育保障尚未形成多主体有效协同模式，主要体现在生育保障机构内部，以及生育保障机构与相关企业、社会组织之间的关系尚未理顺。

一方面，生育保障机构内部未有效协同。鉴于医疗保障、卫生健康、发展与改革、财政、民政、市场监督管理、人力资源和社会保障、教育等部门之间的职能存在交叉，权责划分仍不够明确，部门间协同合作还存在一些障碍，导致生育保障效率不高，激励生育政策无法有效落实。另一方面，生育保障机构与其他主体间未有效协同。一是生育保障机构与企业之间协同不够。虽然法律政策等鼓励企业积极为生育服务，但是实践中企业在生育服务领域的规范、标准的制定中参与不足，鼓励企业参与生育保障的政策法规大都较笼统。比如，《决定》第16条规定，鼓励国有企业等主体参与普惠托育服务体系建设，但是，对企业获得政府政策性补贴的标准、企业负责完成相关服务的具体责任，以及受到处罚后的救济方式等等鲜有涉及。二是生育保障机构与生育家庭、一线医护人员、社会组织间的合作制度失之阙如。医疗保障部门、人力资源和社会保障部门在制定生育保险药品目录和相关标准过程中，尚未有效吸收一线医护人员、生育家庭、计划生育协会中技术服务人员的意见，导致生育和医疗报销的目录与治疗目的或家庭需求不匹配。

3.激励型生育保障运行机制困境

第一，激励型生育保障方式尚未协调。法律要实现其激励目标必然采用具体的激励方式。通过考察激励生育的法律文本和实践可知，激励型生育保障措施需要行政奖励、行政补贴、税收减免等方式共同发挥作用。然而，目前我国鼓励生育三孩的优惠政策、行政补贴、行政奖励等激励性方式衔接不足，尚未遵循以需求为本位的逻辑径路，也未合理配置各类法律激励方式，存在重复交叉或保障“真空区”，不能达到生育、养育和教育资源配置的最优化。通过前述文本梳理不难看出，当前生育激励措施多集中于物质层面，有的地区多达几十种，实践中部分地区产假、陪产假的天数和补贴金额等比国家规定标准更高，在生育和养育服务层面的激励措施也在不断拓展，但在精神层面的措施仅限于独生子女家庭精神慰藉等，缺少孕、产妇精神服务（产后抑郁等）方面的保障措施。

第二，激励型生育保障程序不规范。激励型生育保障措施自身程序设置不合理，缺乏程序的规范引导，信息公开与协商程序不完善。政策的制定过程缺乏公众参与，尚未充分吸纳一线医务人员、专家、生育家庭参与生育保险决策和生育保险目录制定，参与咨询论证的专家主体受限以及专家论证咨询的程序不健全等。同时，相关部门对激励生育政策的解释和说明不足，也无法满足生育保障措施的民主性和科学化需要。

第三，激励型生育保障监督不到位。目前部分地区尚未将激励生育保障措施的实施纳入监督，已经纳入监督机制的，对监督的内容、标准、程序和责任等事项的规定也比较笼统抽象，缺乏具体的量化指标，可操作性不强，使监督结果的客观公正性受到影响。比如，实践中各地对生育保险基金支付和提取的条件、方式等有不同的规定，生育保险基金的监督和管理不规范，并出现负责人随意挪用基金的情形，审计等部门的监督也尚未得到有效发挥。

三、法律激励理论为激励型生育保障提供法理基础

法律激励理论，是指运用法律的激励性、社会成员的认同性、形式上的契约性等功能，实现对行为主体自我激励功能的理论。这里的“法律”为广义的法律。法律制度的激励功能具有两面性：一方面具有刚性特征，存在对个人自由过度控制风险；另一方面遵循“以人为本”的柔性特征，保障个人自由空间。鉴于法律制度激励功能的理想形态最终表现为对行为主体自我激励的激励功能，因此，理想的生育法律制度激励功能即“生育主体自我激励”的实现，需要合理运用生育激励法律制度的规范性，确保激励生育法律制度设立目的与个人生育需求的契合与统一。在三孩政策背景下，应重新认识法律激励理论对生育保障措施法治化的意义。

（一）强调激励规则的有效衔接

在所有类型的法律中，激励法的双向运行是阻力最小、见效最易而可行性最大的。因此，在激励型生育保障的依据上，主要体现为法律规范的协调衔接，呈现激励型生育保障法律规范可综合运用的状态。从法律文本来看，激励型生育保障措施的实施，需要将《人口与计划生育法》《基本医疗卫生与健康促进法》《社会保险法》《妇女权益保障法》等中关于激励生育内容进行衔接，并配套通过具体行政法规、地方性法规和规章进行细化，确保激励型生育保障法律规范之间的规范统一。

（二）提倡多元激励主体参与

三孩政策背景下，在激励型生育保障法律关系中，生育保障法律关系主体有两个：生育保障主体和生育被保障主体。生育保障主体包括政府、市场、社会；被保障主体，即激励性生育被保障对象只能是生育家庭。激励机制既激励行政主体积极行政、为公众谋求更多的公益，又激励相对方积极实践法定权利、参与行政，以实现私益的递增。在生育保障领域，行政机关履行积极生育保障的政策支撑、信息指导、购买公共服务等职责，引导社会组织和企业等共同参与整个服务过程。单位（企业）积极履行社会责任，为职工缴纳生育保险、医疗保险等，部分企业可直接负责母婴产品和服务的开发。同时，鼓励村（居）民委员会、妇幼保健机构、行业协会等参与提供生育、养育等信息服务和专业技术支持。此外，鼓励家庭在履行家庭职责的基础上，积极参与生育政策的制定，以便行政主体提供契合行政相对人需要的生育、养育激励措施等等。

（三）从抑制型向激励型生育保障方式转型

传统抑制型生育保障措施主要通过硬性的指令性计划进行管理，采用“罚款、办学习班、对他人人身或财产进行强制”等严格的管制措施。从生育保障的类型上看，激励型生育保障是与传统抑制型生育保障相对的、一种非强制性的保障模式，通过赋权、经济激励的方式来促进、激发生育主体支持生育。例如，三孩政策对生育家庭或女性给予陪产假、产假、育儿假、生育津贴、生育补贴、税收减免、住房优惠等，就是典型的激励型生育保障方式，这种既有物质补贴，又有精神救助和育儿服务等形式多样、内容丰富的刺激生育的方式，拓展和丰富了生育保障内容。

四、三孩政策下激励型生育保障措施的法治化路径

三孩政策下，生育补贴、育儿假奖励等多种激励方式值得肯定，但仍需遵循法律激励理论，在依法激励和有效激励导向下，实现生育规范文本及实际运作之转变。

（一）前提基础：提供契合激励型生育保障的规范依据

法律治理的最高境界是实现非强制性的法律激励。因此，可通过优化法律激励模式，确保激励型生育立法动态适应保障措施法规制度的新需求。

一是立：制定基本法，为激励型生育保障立法明确方向。基于公民权利大部分的创新都是通过立法来实现的，保障生育主体的生育权、就业权等权利实现，需要“确立鼓励生育的法律和政策导向”。因此，就生育激励立法目的而言，激励型生育保障措施应作为新的方式在基本法中予以明确，将鼓励适度生育写入立法目的，为政府实施激励型保障措施提供法律依据。就生育激励范围而言，通过立法拓展激励型生育方式的种类、额度等加强对孕前体检、孕期产检、生产费用、产后修复等环节的规范；确保城乡医疗保险目录、比例与孕、产妇实际需求相匹配；根据生育家庭需求，对假期奖励、补贴和津贴等多种方式进行差异化的调整；对于生育养育服务机构、产品给予金融扶持、投资倾斜、定价优惠等正面激励方式。

二是改：修改单行法、地方性法规，推动激励型生育保障措施的转型。其一，总结已经出台的生育激励型政策经验，将成熟的激励型生育保障措施行为类型化，并且在各单行法中予以体现。例如，根据《国家医疗保障局办公室关于做好支持三孩政策生育保险工作的通知》规定，将三孩生育费纳入生育险支付，但其只是规范性文件，效力级别较低，建议待实践成熟后将其同生育保险制度一起纳入单行法中。其二，推动省（区、市）人口与计划生育条例修改，完善专门的生育保障法规，为地方生育保障激励措施提供指引。

三是废：废除传统抑制生育的系列法律规范。随着人口的发展变化，建议适当整合各地计划生育条例中“奖励与社会保障”一章中涉及的《独生子女父母光荣证》奖励条款内容，加大其他生育激励措施的条款内容，确保差异、多样的激励措施的实施。《决定》第9条，取消了社会抚养费等制约措施，废止了相关处罚规定，将入户、入学、入职等与个人生育情况全面脱钩。因此，建议将这些不利于鼓励家庭生育的相关规定一并废除。

（二）体制保障：建立多元、平等激励型生育保障协作主体架构

明确生育对象的主体地位，保障生育对象生育权、生命健康权、劳动就业等权利的实现，政府生育保障机构与社会组织、企业等协同完成优生优育目标。

第一，促进政府内部各生育保障部门积极协作。由于需要提供更全面和深入的生育政策支撑、服务保障及物资给付的“积极行政”，因此，政府生育保障机构的职能应从管理转向积极的服务和引导，这就需要多部门协同履行生育保障职权：医疗保障部门拟订生育保险政策，做好生育保险参保人员待遇保障工作；卫生健康主管部门负责实施生育方案，指导医疗、保健机构开展妇幼保健服务，开展生育、生殖保健宣传和技术服务等；发展与改革部门会同卫生健康主管部门拟订人口发展规划，监督检查执行情况，安排生育基本建设项目和资金计划；财政部门负责指导、监督、检查生育经费的管理和使用；民政部门负责对生育家庭的社会救助、社会福利，负责非营利性婴幼儿照护服务机构的注册登记；市场监督管理部门负责营利性婴幼儿照护服务机构登记，监管食药安全；人力资源和社会保障部门负责制定有利于生育的劳动就业及社会保障政策；教育等部门指导学校开展生理卫生教育、青春期教育和性健康教育，组织有条件的大专院校进行生育科研活动，培养专门人才等等。此外，在明确各生育保障主体职责之后，可通过建立生育保障有关部门间的信息共享制度，以及大数据构建信息共享平台，处理好生育保障机构间的关系，建立健全各生育保障机构协作制度。

第二，充分发挥企业承担生育保障产品和服务提供者的作用。对一般企业来说，鼓励提供母婴产品和服务的企业提供专业技术、市场信息；同时鼓励保险企业提供适合孕、产妇需要的商业保险，作为职工保险的补充险。对生育家庭所在企业来说，应履行对企业内部职工的生育津贴、营养费、休假和配置母婴设施等义务。

第三，在生育保障政策制定过程中，充分发挥社会力量的作用。根据《人口与计划生育法（2021）》第7条、第12条和《决定》第26条规定，政府和社会协同治理，充分发挥工会、共青团、妇联等群团组织、计划生育协会作用，一线医护人员、居（村）民等实质参与作用，通过公众参与的方式表达对生育公共物品的选择、偏好和需求。同时，有必要邀请专家论证，举行听证会等，确保生育政策制定的民主性和科学性。

第四，发挥居（村）民委员会、社会组织、妇幼保健机构等生育宣传服务、基金筹集和监督作用。法律规范授权社会组织筹集生育保障资金、技术和服务等。因此，可通过村（居）民自治组织、妇联、计划生育协会、工会等组织对生育保障措施资金等进行筹集、管理和监督。发挥妇幼保健机构业务指导监督作用，参照《决定》第12条思路，“推进各级妇幼保健机构标准化建设和规范化管理”，启动实施母婴安全行动提升计划，增加妇产、儿科优质医疗资源供给等，在省、市、县设置标准化的妇幼保健机构进行专业的指导和监督。

（三）激励手段：促进各激励型生育保障措施协调

激励型生育保障需建立激励型保障行为体系，主要以生育主体需求为基础，通过传递激励生育信息的行政指导，兑现肯定性法律后果的行政奖励、行政补贴和税收减免，提供实施方案的行政给付，提高保障效率的行政合同等，以激发生育主体热情。

第一，以行政指导传递激励型生育保障信息。通过发布信息、出台文件、发布通告等方式，指导、建议及劝告企业、生育主体、社会组织等参与生育保障。具体包括公开激励生育信息、生育女性产前产后卫生健康咨询指导、孕期产检和婴幼儿护理、产后情绪疏导等服务，鼓励生育决策的公众参与，加强新生儿疾病筛查、出生缺陷患儿基本医疗和康复指导，以及妇幼保健机构负责的基本医学常识培训，鼓励生育政策法规释义、说明理由等。

第二，以行政补贴提升生育保障的动力。通过行为法规范明确补贴的范围、条件、标准、方式等，对孕前、孕期和生产等环节进行分类补贴，通过社区或单位（企业）公开生育补贴标准、事项和金额等，并建立补贴动态调整机制，补贴的内容从物资、现金向服务、购房、入托等补贴内容拓展，同时遵循“以人为本”理念，适时调整补贴内容、对象、范围和标准。

第三，以行政奖励提高生育保障的积极性。行政奖励已经成为我国鼓励生育的重要手段。一是明确对生育家庭的奖励。目前对生育家庭主要是现金奖励和时间奖励，可进一步细化奖励的条件、对象、范围、方式、程序等内容，比如规定夫妻双方自主灵活安排生育假、育儿假奖励等。因此，建议在各地方条例中设定相关鼓励生育三孩的奖励条件，对生育三孩的家庭进行物质或精神上的奖励。二是明确对母婴服务、托幼服务机构和单位（企业）的奖励等。目前部分地方已经开始对三孩政策实施配套奖励的尝试。例如，湖北省咸宁市开展托育机构示范创建活动，2022—2025 年，每两年在全市评选20个示范托育机构，每个奖补（即奖励和补助）5万元，所需经费列入市财政预算。

第四，以税费减免提高生育政策的支持力。政府不能把生育成本强加给单位（企业），可通过税费减免等方式鼓励单位（企业）履行责任，给予生育员工单位补贴。3岁以下婴幼儿照护费用纳入个人所得税专项附加扣除的方式即是一个很好的尝试。同时，鼓励母婴企业从事相关的照护服务，比如，托儿所、月子中心的健康发展，促进婴幼儿服务产业的发展。

第五，以行政合同提高激励生育保障的效率。政府可与生育服务医院、母婴服务企业等签订生育服务合同，通过购买公共服务的形式，为母婴提供多样化、个性化的生育服务需求。

激励型生育保障措施涉及面较广，但若以生育保障行政主体和保障对象意思表示内容为分类标准，大致概括出以上几类，当然，其他类型，例如根据《决定》第23 条“有条件的地方可探索建立公益金或基金，重点用于帮扶计划生育特殊家庭”，这是生育领域典型的行政给付方式，也应纳入其中。

（四）监督机制：确保激励型生育政策达到实效

由于激励型生育保障措施过程融合了多方主体，单独依靠经济手段无法实现政策目标。因此，需要构建相应的监督机制以保证其实效。

一是加强人大监督。明确人大监督内容、标准、程序和责任，将激励生育优惠政策的实施情况列为日常监督内容，不仅包括对生育保险基金的筹集、运营、支付和使用的监督，还包括对生育保障制度的总体设置、实施和效果的监督和审议的全流程的监督。如，对孕前优生优育健康检查事项监督，对生育行政补贴、行政奖励、行政合同等的执行情况进行监督。

二是优化政府内部监督。“要防止滥用权力，就必须以权力约束权力。”主要包括上级主管部门对下级机构进行监督，政府对其医疗保障部门的财政补贴方面，以及资金筹集，履行对医院、卫生所的行政监督责任，明确医疗保障部门对医院、卫生所的业务监督责任，各地医疗保障和人力资源社会保障部门对定点医疗机构新版药品目录执行情况进行督查。如，根据《母婴保健法》第4条，国务院卫生行政部门对全国母婴保健工作实施监督管理。此外，根据《决定》第17条地方政府对普惠托育服务要承担登记备案、信息公示、评估、动态管理、应急处置等综合监管责任。这些都是政府对生育领域实施监督的有效举措。

三是增强社会监督。人民团体、社会组织与企事业单位、居（村）民委员会以及托育机构家长，要发挥对托育机构服务质量、母婴产品和照顾服务企业等的社会监督作用。其一，明确社会监督的规范依据和监督的方式和程序。例如，根据《国务院办公厅关于全面推进生育保险和职工基本医疗保险合并实施的意见》的规定，要充分利用医保智能监控系统，强化监控和审核，控制生育医疗费用不合理增长。其二，确定社会监督的反馈机制。将反映情况以后的处理结果反馈给监督主体，确保社会监督结果的处理与运用形成长效机制。