谢伊云

一、问题的提出

社会和谐是国家有序发展的重要保障。中国正处于发展关键期、改革攻坚期与社会矛盾凸显期，进入新时代，党和国家更加重视基层矛盾治理体系与治理能力的建设。党的十八大提出完善“人民调解、行政调解、司法调解联动的工作体系”；党的十八届三中全会提出“建立调处化解矛盾纠纷综合机制”；党的十八届四中全会则指出要健全“依法维权和化解纠纷机制”，包括社会矛盾预警机制、社会矛盾纠纷预防化解机制与社会治安综合治理的领导责任制；党的十九大提出要“加强预防和化解社会矛盾机制建设，正确处理人民内部矛盾”；党的十九届四中全会进一步明确要“完善社会矛盾纠纷多元预防调处化解综合机制，努力将矛盾化解在基层”。这些均从顶层设计的层面为基层完善矛盾治理体系指明了方向。

化解社会矛盾、维护社会秩序既是基层政权建设的基础，又是属地管理的责任底线。如何将基层矛盾“大事化小、小事化了”，体现了地方治理的能力与智慧。实践中，一些地方力图将矛盾“在社区第一线化解”“在城市最末端解决”，形成了“小事不出小区，大事协调解决”的社区治理格局，以此缓解基层政府压力。然而，基层矛盾治理中仍然存在“大闹大解决、小闹小解决、不闹不解决”的行动逻辑，将矛盾闹大成为矛盾主体博取关注、争取自身利益诉求的“法宝”。反之，一些琐碎矛盾则得不到及时处理。它们或者被基层矛盾治理主体“踢皮球”、不了了之，或者被拖大为风险更大的社会冲突。

琐碎矛盾是社会问题在日常生活中的分散性表达，社会多元化发展必然会带来琐碎矛盾的增加。一般而言，琐碎矛盾具有两个特征：一是“非组织化”，琐碎矛盾大多发生在私人领域，利益结构简单，对社会整体秩序的影响力小；二是“非政治化”，琐碎矛盾大多关乎个人尊严、面子、权利，通常不会涉及政治诉求。因此，相对于一些大型的维权、闹大等社会问题，琐碎矛盾的调解复杂性和社会影响力都相对更低。但是，小矛盾一旦处理不当，就可能在失管状态下升级、爆发；“当这种攻击性终于迸发出来时，是不受理性控制的，盲目的、破坏性的，而且是没有游戏规则的，是斗死方休”，最终造成不必要的社会损失与治理成本，甚至演变为影响公共安全与政府公信力的社会风险。

及时地化解琐碎矛盾，是低成本保障基层社会秩序的应有之义，对于构建可持续的社会和谐有基础性意义。琐碎矛盾为何难化解？“小事拖大”背后隐含了怎样的基层矛盾治理逻辑？为回答这个问题，本文将对基层治理体系进行一个结构性的反思。本文认为，关注琐碎矛盾的治理困境不仅是对既有基层矛盾治理研究视角的补充，亦是对我国基层矛盾治理实践的基础问题溯源。

二、文献综述与研究框架

本部分将在回顾既有研究的基础上，引入本文的研究框架及其分析思路。

（一）文献回顾

基层矛盾治理是基层治理研究领域中的一个热门议题。其中，闹大、维权、信访、群体性社会矛盾的防治应对引发了学界的广泛关注。既有研究分析了基层矛盾治理失败或失灵的原因，其结论大致可以分为以下三类：

其一，治理机制的发育不足导致矛盾治理失灵。基层矛盾治理存在体系、意识与能力建设不同步的问题，往往治理体系已经搭建好，但是，调解资源难以集中下沉、各类调解组织很难协同配合。并且，地方治理理念滞后、治理手段单一、预警机制不健全、矛盾化解机制未系统化，导致基层矛盾治理的程序性、法治性不足，矛盾治理体系碎片化。在这种不健全的矛盾治理体制中，地方政府为“讲政治”而强调某些重大节点的绝对安定，刚性追求“维稳”，社会陷入“治标不治本、越维稳越不稳”的恶性循环。矛盾主体一旦得不到合理保护和正当支持，就会通过舆论表达、身体表达与暴力表达等暴力性或破坏性的策略手段，来反规则、反秩序，从而改变矛盾的表现形式、途径与规模，形成吸引党和政府注意力的“外压”机制，获得自身的利益诉求。

其二，治理主体的行动限制导致基层矛盾治理失灵。有学者认为，基层矛盾治理失灵是治理者与民众在互为诉求和指向的互动结构中形成的特定治理景观。矛盾治理主体出现行动受限或异变等问题，导致矛盾纠纷得不到有效处理。例如，有的政府领导为获得更大的政绩，在面临社会矛盾时会策略性地不作为，牺牲局部利益和眼前利益，通过矛盾的爆发赢得社会治理的改革机会；有的研究关注维权性社会矛盾，发现业委会作为业主维权的组织载体，受组织结构缺陷、业主公共意识不足、政策制度限制以及市场力量制约等“四重抑制”，加之，地方政府受经济利益的驱动，偏向于维护房地产开发商或物业公司的利益，最终导致维权行动失败。

其三，地方政治社会文化导致基层矛盾治理失灵。有的地方缺乏协商的社会基础，并且存在一些“不讲道理”的群体；有的地方公共部门的公信力低、基层政府官员能力弱，难以有效介入矛盾调解中；有的地方存在简约主义的治理逻辑，矛盾的表达渠道不畅、治理公平性不足，提高了地方矛盾治理的难度。此外，地方自媒体、网络平台的发达程度也影响基层矛盾治理的复杂性，它们降低了矛盾升级的成本、增加了矛盾发酵的不可控性，使其脱离传统的矛盾治理秩序，甚至有时倒逼公共部门不得不陷入“舆论办案”的陷阱，导致基层矛盾治理的失序。

（二）研究缺口与本文研究思路

既有研究为我们理解基层矛盾治理失灵提供了依据，但是对于解释基层琐碎矛盾“被拖大”的问题，既有研究存在两个方面的不足：从研究主体上，学者们大多聚焦于冲突性较强矛盾纠纷领域，却未能关注到社会琐碎矛盾的特殊性。事实上，地方应对重大矛盾冲突与应对琐碎矛盾的行动逻辑是不同的，小事拖大与基层矛盾治理体系不断完善的事实相悖，尽管学者们剖析了基层矛盾治理为何失灵，其机理却无法解释琐碎矛盾治理失灵的原因。从研究视角来看，基层矛盾治理是对矛盾进行吸纳并回复，覆盖了矛盾的“输入—转换—输出”三个环节，既有研究大多聚集在矛盾治理的“转换”与“输出”环节，主要着眼于基层矛盾治理的某类主体、场域或机制，或者重点关注矛盾治理经验或创新，缺乏对当前基层矛盾治理系统的整体审视与全景式的基础认识，也就缺乏从结构与“输入”过程的角度解释琐碎矛盾治理失败的原因。

本文把基层矛盾治理研究的镜头拉回至结构层面，着眼于城市生活中琐碎矛盾与基层矛盾治理的输入环节。从结构上来看，基层矛盾的治理权责从上至下、层层压实，呈现为以社区为中心，辅之以行政、司法、媒体等多主体共同参与的治理系统。如果将基层视为一个有机的生命体，那么它不仅要有抵御重大风险的能力，也要能及时化解频繁且琐碎的矛盾冲突，以此维持生命体可持续地均衡发展。依据行为决策理论的观点，治理的主体是人，不同场域的治理价值、现实和工具构成了治理主体行为决策的信念基础。因此，根据一个行为体所处位置的特征以及该位置所涉及的优先事项，分析者可非常可靠地预测该行为体在博弈中将采取的立场。这为本研究分析基层矛盾“小事拖大”的原因提供了一个思路，即回归基层矛盾治理体系的不同场域，探寻不同治理结构中的决策主体不回应琐碎矛盾的原因。

需要阐明的是：一方面，应当承认，琐碎矛盾的升级爆发有时具有主观的不可控性，但是，本文重点关注基层矛盾治理如何导致琐碎矛盾被客观“拖大”的事实，因而，将主观因素纳入本文探讨的意义不大。另一方面，为更好地从结构性层面挖掘琐碎矛盾治理失效的原因，本文的讨论有意忽略了不同地区基层矛盾治理模式的具体差异以及矛盾治理中复杂的非正式互动关系。

三、基层矛盾治理的基本结构与“小事拖大”困境

在党和国家的宏观规划与指导下，基层矛盾治理体系呈现“多渠道、多层次、多主体、多程序”的特征。随着投入力度与治理经验的增加，近年来，基层矛盾治理成果斐然，促进了基层社会秩序的稳定。但是，部分琐碎矛盾仍然难以避免地被这套体系忽视。本部分将在解构基层治理体系的基础上，引出由于输入程序不畅而引发的小事拖大现象。

（一）基层矛盾治理体系的结构

根据调解场域的不同，本部分将基层矛盾治理体系划分为四个子结构（表1）。

表1 基层矛盾治理的四个场域及其特征

其一，社区是矛盾调解的第一单元。在“枫桥经验”的启发下，党和国家鼓励各地“依靠群众就地化解矛盾”，将“矛盾在社区第一线化解”。2018年，司法部发布《坚持发展“枫桥经验”实现矛盾不上交三年行动方案》，各地的社区矛盾化解模式百花齐放，有的社区聘请居民中的道德模范成立调解工作室或调解自组织；有的通过社区党组织收集议题，组织居民定期开展议事协商大会，化解邻里矛盾。总的来说，协商式矛盾调解机制是社区矛盾治理的通用准则，主要由居民自治组织与人民调解委员会发挥作用。一方面，社区两委依托网格化管理模式，及时掌握辖区内的矛盾纠纷；同时，在党建引领社区治理的背景下，居民党组织、居民自治组织广泛建立，共同参与协调社区居民的矛盾纠纷。另一方面，中国特色的人民调解制度附着于社区一级发挥作用，由人民调解委员会主持，以国家的法律、法规、规章、政策和社会公德为依据，对社区矛盾纠纷进行说服教育、规劝疏导，在倡导互谅互让、平等协商的基础上消除纷争。目前，社区已实现人民调解委员会的全覆盖，受《中华人民共和国人民调解法》保护，调解结果对双方当事人有约束力。

其二，基层行政机关是基层矛盾的权威调解主体。行政调解是国家行政机关对经济活动和社会生活执行管理和监督的一种方式。在行政机关调解中，公安机关介入最常被使用，“有事找警察”“道歉有用、要警察干什么”等语词反映了社会事务与公安执法的紧密关系。2007 年，公安部印发《公安机关治安调解工作规范》，明确规定“对于因民间纠纷引起的殴打他人、故意伤害、侮辱、诽谤、诬告陷害、故意损毁财物、干扰他人正常生活、侵犯隐私等违反治安管理行为，情节较轻的，经双方当事人同意，公安机关可以治安调解”。一般情况下，公安机关要在受理案件的三个工作日内介入调解。并且，由于权力机关的威慑力，调解效率相对更高。尤其是，近年来公共服务可达性不断优化，政府部门的回应性不断提高，兼之，技术治理手段的引入，覆盖城乡的实体、网络、热线三位一体的公共服务体系已成为各地的基本保障，这些都拓宽了矛盾主体寻求行政调解的渠道。

其三，法院调解是一种通过“形式正义保障实质正义”的矛盾调解工具。通常，法院调解的启动需要通过当事人依法向法院提起民事诉讼，诉讼一方按照《诉讼费用交纳办法》缴纳相应的费用，由司法机关介入解决纠纷。法院调解和司法审判不同，前者主要采取诉前调解与立案调解，可作为后者的前置阶段，如调解不成，可直接转入诉讼程序。实际上，司法调解是公权力主导下对私权利的一种处分和让与。随着人们的法律意识与维权意识的提升，越来越多的矛盾事件通过司法途径解决。仅2019 年，最高人民法院受理案件38498 件，同比上升10.7%；地方各级法院受理案件3156.7万件，同比上升12.7%。此外，司法调解的形式也在多元化发展，2020 年，人民法院一站式多元解纷和诉讼服务体系基本建成，全国3501家法院全部上线中国移动微法院小程序，3.29万个调解组织、16.5万名调解员入驻线上人民法院调解平台，跨域立案服务四级法院应用率达100%；此外，全国法院也实现了线下多元解纷区、在线调解室、自动繁简分流的100%全覆盖。

其四，传媒调解成为矛盾纠纷调解的新潮流。随着流量时代的到来，各类社会矛盾调解类电视节目、自媒体栏目等在基层矛盾纠纷调解中崭露头角。据CSM数据显示，仅2011年上半年，中国71个城市频道中共有38个频道播出了调解节目，整体收视率高于同频道同节目均值，媒体调解的风格和内容因地域而呈现强烈差异。传媒工具介入为矛盾主体提供了解决问题、舆论引导、道德劝解和争取权益的“第四种调节范式”。这种新媒体时代下的新型调解工具对于社会规范的确认，发泄疏导当事人的心理压力和冲突情绪具有一定的积极意义。据上海高院统计，自调解节目《新老娘舅》开播以来，2008 年上海法院的民事案件诉讼量减少了1/3。一位参与了该节目调解的人大代表认为：“打不起官司、请不起律师，又不了解社区司法调解网络的人，以前遇到矛盾就打110，或者往区、市信访办跑；有了‘老娘舅’以后，很多人改找电视台节目组了。”可见，媒体调解方式也有利于社会弱势群体低成本发声。

（二）基层矛盾治理的成效与“小事拖大”现象

上述四个调解场域为社会矛盾提供了不同的调解方案，不同场域的作用机制存在差异。如表1所示，在社区与媒体场域，矛盾的协调化解主要依靠自治精神、社会规则或公共道德发挥作用。矛盾当事人秉承自愿原则，在治理主体介入下开展平等对话，第三方介入将矛盾双方的二元对立关系转化为多元协商关系，柔性地将冲突状态平衡到正常状态，促成当事双方达成谅解。在行政与司法场域，公共权力部门依据相关调解程序与法律规定介入矛盾，此时，矛盾治理主体扮演“公正的裁判”，代表法理权威提出矛盾化解方案，具有一定威慑力与强制力。从矛盾当事人承担的成本来看，社区调解与行政调解的成本最低；法院调解会产生相应的诉讼费用，并且，法律程序的严格规范增加了矛盾处理的时间成本；媒体调解则会将私人矛盾放置于公众视野，当事人需要承担“被曝光”的代价，毕竟，矛盾通过媒体传播转化为公共舆论，一旦发酵，其负面效果就难以控制。

随着社会治理的发展与创新，各地不断探索如何将各类调解结构的优势互补、有机结合。一方面，在“矛盾不上交”的大环境下，大多地方均侧重于探索将矛盾调解的主要力量集中到基层社区，力图“用百姓的方法、解决百姓的事情”。例如，有的地方由社区党委联合辖区的派出所、法庭、律师事务所等共建单位，在社区联合办公；有的社区引入专业司法调解力量，在地提供法律支持，甚至成立社区法庭等。另一方面，近年来，媒体调解的专业性与规范性不断提高，除了利用舆论工具、道德工具外，有的调解节目能集结一支有专业素养的调解嘉宾队伍，并且，他们能使用舆论的力量，作为第三方督促社区调解、行政调解或法院调解等有效执行，提高矛盾调解的效率和公正性。

此外，在属地管理的原则下，社会矛盾纠纷排查机制应运而生。定期排查矛盾纠纷的责任被层层落实到地方各部门、各单位，乃至个人。2016年，最高人民法院出台《关于人民法院进一步深化多元化纠纷解决机制改革的意见》，其中规定“人民法院可以依托社会治安综合治理平台，建立矛盾纠纷排查化解对接机制”，为社会矛盾纠纷排查工作提供司法保障，也使得矛盾预防、矛盾提前介入成为可能。随着基层矛盾调解治理机制的建构与完善，社会治安的稳定性不断提高。根据国家统计年鉴数据，在调解类、司法诉讼类案例数量均增加的情况下，公安机关受理与查处的治安案件大幅降低（表2、表3），这表明，基层矛盾治理体系的不断完善使得社会公共秩序得到了有效调控。

表2 2009年与2019年调解民间纠纷情况

表3 2009年与2019年公安机关受理和查处治安案件数

但是，在实际运转过程中，基层矛盾治理系统并非随时保持敏感与活跃。“小事拖大”“小事难化了”的现实困境反映了一个事实：当琐碎矛盾无法自行化解时，矛盾当事人主动寻求调解，却无法正常启动调解程序，直至小矛盾被拖大为严重的社会性事件，继而耗费更高的调解成本来化解。本文将这种琐碎矛盾输入调解程序失败的现象概括为基层矛盾治理体系的“系统不响应”故障（图1），它是社区调解不介入、行政调解不受理、司法调解不启动、媒体调解不采纳的并集（但凡其中任一子结构的运转，都可能实现矛盾化解）。在这个过程中，基层矛盾调解机制对琐碎矛盾的放任与忽视，可能会助长矛盾不断升级，矛盾当事人一旦无法通过合法正当的程序讨回公道，可能会陷入“以恶治恶”境地，引发“老实人”悲剧，甚至会直接威胁社会公共安全与和谐稳定。

图1 基层矛盾调解体系应对琐碎矛盾的运作与失灵

四、基层矛盾治理“系统不响应”的原因分析

琐碎矛盾是“星星之火”，一旦不能及时扑灭，就足以有燎原之势。基层如果放松对琐碎矛盾的及时警惕，那么社会的和谐稳定是不具备韧性的。本部分将对琐碎矛盾无法触发基层治理系统响应的问题进行结构性分析。

（一）社区调解不介入：调解动力不足与治理体量过载的双重挤压

作为属地管理的最小单元，社区调解系统发挥着关键的矛盾过滤作用。琐碎矛盾的调解重点在于对矛盾当事人的疏导、劝解，社区调解介入的手段最柔和，将琐碎矛盾化解在社区场域内是社区自治的应有之义。然而，社区调解结构往往缺乏介入琐碎矛盾的动力与精力。

首先，社区居民缺乏调解邻里矛盾的动力。基于熟人社会的非正式关系是调解琐碎矛盾的重要社会工具，社区中有威望的中间人充当矛盾双方的“和事老”，在约定俗成的社会道德束缚下，激活中国传统文化中“卖面子”“讲人情”的关系机制，以柔和的方式化解矛盾，甚至起到“不打不相识”的社会关系调和效果。然而，当前大多社区处于传统社群结构瓦解、向共建共治格局过渡的阶段。居民自治组织蹒跚起步，社区内部的非正式关系十分薄弱。尤其是，城市普遍的商品房小区原子化居住模式弱化了邻里互动交往，网络社交平台弱化了社会道德观念和行为准则的约束力，居民之间的黏合度低，公共价值、道德规则以及受人信服的居民领袖均难以树立。一些社区尽管建立了居民组织以及居民公约，但它们大多在实践中“软件硬化”，成为社区建设的“陈列品”，缺乏居民认同与执行力度。同时，物业、业委会以及居民党支部虽然被要求积极处理邻里矛盾纠纷，但其介入既“没名没分”，也不存在问责机制，其行动动力大多依靠个体的公益情怀，容易受到诸多非理性因素的干扰，难以持续发挥作用。琐碎矛盾大多发生在私人领域，虽然利益关系简单，但是在缺乏社会自治基础的背景下，居民为避免引祸上身，大多保持一种“事不关己”的态度，不愿介入其中，甚至有的“看热闹不嫌事大”。

其次，社区矛盾调解机制的覆盖面有限。一方面，社区面临的矛盾纠纷体量庞大。随着现代社会中“不适应感、不公平感、困惑感、矛盾感、浮躁焦虑、急功近利等非理性因素日益突出，人们情绪化现象相当普遍”，人与人之间充满紧张和敌视，缺乏宽容、理性和平和，到处充满了浮躁、焦虑和戾气，社会心态严重失衡；加之，人们的权利意识不断提升，个人边界感增强，这使得人际摩擦冲突增多，在社区内，除了经济利益冲突，诸如名誉权、人身权、专利权、隐私权受损所引发的矛盾摩擦屡见不鲜。再严密的基层网格，也很难将所有矛盾一“网”打尽，一些琐碎矛盾只能被掩盖在更激烈的矛盾纷争背后。另一方面，社区治理减负与去行政化不到位，社区两委精力有限。近年来，党和国家对社区发展治理、社区党建的要求不断提高。此外，行政工作下沉社区的局面在短期内难以改变，这使得社区工作饱和度极高。社区两委的注意力是有限的，因而，当邻里矛盾未达到扰乱社区整体稳定的程度时，其很难将精力转移至琐碎事务处理中。而且，现实中不难发现居民自治体系建设越落后的小区，社区两委的矛盾介入能力也更薄弱，这也与社区两委的精力有限性有直接关系。此外，现代居民的社区归属感很低，一些居民甚至“只识小区、不识社区”，尤其是，在一些治理转型相对落后、党建引领工作浮于形式的社区，社区两委与居民的融合度不高，也就缺乏介入到居民私人领域的通道。

最后，人民调解机制受理琐碎矛盾的积极性不足。党和国家给予人民调解机制建设高度的重视。党的十八届四中全会明确提出加强行业性、专业性人民调解组织建设；2018 年，中共中央政法委等六部门联合发布《关于加强人民调解员队伍建设的意见》，进一步为健全基层人民调解机制提供法律保障，明确要求为人民调解员开展工作提供场所、设施等办公条件和必要的工作经费。截至2020年年底，全国共有人民调解委员会70.8 万个，人民调解员320.9 万名。但是，人民调解工作者大多由社区两委兼任，根据2018 年的统计数据，全国兼职人民调解员占总数的86.5%，专职人民调解员仅占总数的13.5%。这样的人员配置无益于社区调解工作的开展，反而弱化了人民调解工作的活跃性。同时，人民调解委员会调解民间纠纷，不收取任何费用，仅有微薄的工作补贴，例如，贵阳市专职人民调解员固定补贴每人每月仅160 元，办案补贴根据案件性质每件有50～500 元。作为一种有偿的社会工作机制，低廉的调解回报影响了人民调解员介入琐碎矛盾的积极性。

（二）行政调解不受理：组织环境与绩效导向下的注意力分配受限

为深入了解基层治理中公安机关的治安维稳情况，笔者在查阅相关资料的同时，于2022 年2 月28 日实地调研某中部地区县级市N 市公安局，就“为何琐碎矛盾难以争得权力机关的关注”这一主题与相关民警开展了非结构性访谈。

首先，人少事多是行政调解难以覆盖琐碎矛盾的客观现实。美国学者沃克认为每1万人中至少应有25位警察，否则警察队伍可能会面临有心无力的情况，社会治安会无法保证。在中国，根据2015 年的统计数据，每一万人仅拥有13.7 名警察。地方接警的负担则更重，上海市常住人口近2500万，该市公安局平均每天接线的报警电话高达2.7 万余起；本文调研的N 市人口约126 万，市110指挥中心日均话务量达1000 以上，其中，有50%以上的接处警是劳资、消费、经济纠纷等明显不在警务范围内的事情，有效警情约占五分之一，被分派到以街道为界的派出所。以N市城区派出所Y所为例，据访谈民警介绍：“2021年Y所管辖街道人口13.7 万，该所警力53 人，其中从事基础工作的社区民警仅18 人。派出所平均每天接处警达40 多起，还需要耗费精力处理应急处突、安全保卫、各种安全检查等临时性、阶段性的工作。”（N 市公安局民警A，2022-2-28）民警整日疲于奔命，很多工作都难以正常开展，落实到位。此外，尽管一些地方为了强化社区治安体系，在社区设立了一位专职的社区民警。但是，面对人口数量庞大的社区，社区民警的作用也是有限的。正如一位110接线员说：“我们每天要处理大大小小的社会矛盾，如果各种琐碎的小矛盾我们也受理介入的话，我们的工作是做不完的。”（N市公安局110接线员A，2022-2-28）

其次，考核压力下行政调解对琐碎矛盾难以有的放矢。一方面，琐碎矛盾大多是打破社会公德而造成的人际关系失序，从调解依据的角度来说，矛盾反而是“事情越小越难分对错”。尽管有《治安管理处罚法》作为调解依据，但是对于琐碎矛盾而言，行政裁量尺度很难把握，一旦把握不当，可能将私人矛盾转移为公私矛盾。并且，在每日面对大小案件的民警看来，解决琐碎矛盾的紧迫性、严重性就更低了。除非在一些特殊时期，上级要求基层压制与打击一切无序混乱行为，保障社会绝对安定，那么在“层层加码”的科层运作下，一些琐碎矛盾就可能被行政执法部门及时处理，甚至“杀鸡儆猴”树立为反面典型。另一方面，当前，行政执法部门的考核压力极大。例如，N市对接处警考核的要求是满意度达90%以上。但是，正如N市一名基层民警总结道：“纠纷警情肯定有一方不满意，报案类警不破不满意，破了损失不追回也不满意，求助警不少根本是无理取闹。”（N 市公安局民警B，2022-2-28）。因此，在高强度的考核机制下，很多基层民警感觉到工作中受到的束缚越来越大，完成工作的难度越来越高，“多做多错、少做少错、不做不出错”的想法在基层民警中一定程度存在。加之，一些基层党政部门一遇矛盾，就习惯性地把派出所、民警推上前，而派出所和民警在疏导过程中又往往对于群众日益突出的利益诉求无能为力，无形中与群众成为事件中对立的双方，影响了警民关系，长此以往会削弱其赖以生存的群众根基。因此，对于不危及社会治安的琐碎矛盾，行政执法部门可能会选择性不受理。

最后，从绩效的角度来说，琐碎矛盾对于权力机关的外部激励不足。对于公安机关而言，刑事发案始终在高位运行，打击破案的压力也有增无减。对重大案件的投入使得基础防范工作的时间被严重挤占，管理防范等基础工作往往容易成为“兼职”。并且，在实际工作中，行政调解需要一定的行政成本，基于“成本—收益”逻辑，行政部门则会更偏向于用既定的成本换取更高的行动收益。琐碎矛盾不仅处理成本低，而且其绩效回报也很小，行政调解主体可能更关心那些可短期内反映其个人成绩的工作，毕竟，“破一个案件轰轰烈烈，记功嘉奖，而做基础工作默默无闻，无人问津”。因此，琐碎矛盾就很难调动行政执法部门介入的积极性。

（三）司法调解不启动：司法资源有限与司法流程复杂的双向限制

司法调解是一条高成本的维权之路，更适用于处理复杂的利益纠纷。琐碎矛盾无法启动司法调解系统，既可能是矛盾主体主观选择的结果，也可能受到司法资源有限的客观限制。

其一，琐碎矛盾的调解收益与司法调解成本不对等。司法调解的原则是“谁主张、谁举证”，受理过程严格遵循立案、起诉、开庭、裁决等程序（图2），需要起诉人承担一定的时间与金钱成本，如需聘请专业律师代理，则费用更高。可以说，司法调解虽然依法、公正，但其增加了琐碎矛盾化解的复杂性。矛盾当事人需要收集证据、获取起诉对象信息、撰写起诉书，由本人向所在地法院提请立案，等待法院受理介入，整个诉讼周期可能长达30～180天。通常，琐碎矛盾的调解结果是赔礼道歉与损失赔偿，这意味着起诉人通过司法调解可获得的收益可能远远低于整个过程耗费的实际成本与沉没成本。尽管诉讼能通过法律强制的方式以及严格执行的程序，将矛盾置于一个公开平等的调解环境下，但对于琐碎矛盾而言，这样一套程序是“小题大做”的；并且，法院诉讼的门槛阻碍了一些文化水平、可负担能力有限的诉求者，因此，即使他们的矛盾没有得到社区或行政调解系统的受理，也最终会放弃启动司法调解程序。

图2 司法调解矛盾纠纷的流程

其二，司法调解对琐碎矛盾的客观回避。人们权利意识与法律意识的增强是社会发展的必然结果，但琐碎矛盾本可以通过社会工具解决，一旦大量向司法领域转移，可能导致两个弊端：一方面，地方司法资源短缺现象普遍，地方司法人员数量不足，难以适应实际工作需要；基层法院案件多、压力大；不少法官白天审案，晚上处理判决书、调解书等，常年昼夜赶班，疲劳作战。因此，琐碎矛盾诉讼激增会使得有限的司法资源不堪重负，挤占法治工具运作空间。正如一位法律工作者所言：“当前国家正在推行矛盾纠纷多元化解机制，一件鸡毛蒜皮的小事去法院起诉会浪费司法资源，地方相关部门应该切实担起矛盾化解责任。”另一方面，强调形式正义的司法诉讼及其判决结果与社会传统道德伦理存在脱节。琐碎矛盾的情理属性高于其可度量属性，而法律条文是刚性的、冰冷的。因此，法院判决可能得不到当事人的理解，一旦触及社会情感的敏感点，其不但不能平息矛盾纠纷，反而会加剧和扩大社会关系的对抗性和紧张性，最终导致法院自身也卷入了道德的漩涡。如此，司法调解在受理诉讼案件时，不得不将一些琐碎矛盾排除在外。

（四）媒体调解不采纳：矛盾内容与流量收益的逐利性驱使

媒体调解是准公共物品而非纯公共物品，其行为遵循市场的逐利逻辑。对于媒体而言，重要的是如何在调解矛盾的同时，提高节目的收视率。这意味着，媒体调解隐含了矛盾主体与媒体的互惠关系，即前者通过后者解决问题，后者通过前者的“真人秀”吸引观众。随着调解类节目的普及与内卷化，媒体对于矛盾事件“卖点”“看点”的要求不断提高，琐碎矛盾缺乏冲突性，难以包装成博取公众眼球的社会新闻，制造不了舆论噱头和流量。因而，其不会被媒体采纳，也就无法启动媒体调解程序。

五、结论与讨论

本研究关注了基层治理琐碎矛盾治理的困境。“大事化小”考验基层矛盾治理的应对能力，“小事化了”则体现了基层矛盾治理的韧性。基层矛盾治理机制逐渐完善，地方矛盾应对策略不断成熟，但“小事拖大”仍然是实践中需要破解的难题。

本文认为，“小事拖大”的一个重要原因在于，琐碎矛盾未能成功输入并启动基层矛盾治理系统运作。基层矛盾治理体系可以划分为社区、行政、司法与媒体等四大场域；琐碎矛盾难以输入不同调解场域的原因各异。第一，社区调解面临规模扩张、熟人社会瓦解、居民权利意识转变以及社会道德规范式微等，这些既是琐碎矛盾的导火索，又是居民、社区以及人民调解机制介入矛盾调解的阻碍。第二，行政调解是社会问题的“灭火器”，但基于行政注意力有限、绩效考核以及公共部门权威形象等原因，它倾向于将低绩效的琐碎矛盾向属地社区转移。第三，法院调解程序复杂，需要消耗矛盾调解双方较高的时间成本，琐碎矛盾大量诉讼也挤占了司法资源。第四，媒体调解关注矛盾隐含的“收视率”潜力，在流量竞争时代，鸡毛蒜皮的琐碎矛盾很难满足媒体的利益需求。

本文将琐碎矛盾无法输入基层矛盾治理体系的现象概括为“系统不响应”。类似于计算机具有硬件、软件与程序设定，一经启动，不同系统就会运行处理被输入的算法。但是，正如计算机系统的无响应故障，即外部请求无法启动矛盾调解系统运行，这实质上是基层矛盾治理系统对琐碎矛盾的“拒绝”，而非这套系统缺乏处理琐碎矛盾的能力。这种系统不响应的现象违背了既有研究提出“地方政府倾向于回应低成本、单任务问题”的结论，反映了基层矛盾治理对于风险指数与调解难度更低的琐碎矛盾，存在“低成本回避”的逻辑。这也反映了基层治理不仅执行任务的过程中会有“抓大放小”的逻辑，在公共回应方面也存在这样的逻辑。

当前，中国已步入复杂性时代。毛泽东同志曾指出：“一切群众的实际生活问题，都是我们应当注意的问题。假如我们对这些问题注意了，解决了，满足了群众的需要，我们就真正成了群众生活的组织者，群众就会真正围绕在我们的周围，热烈地拥护我们。”在党和国家强调“群众无小事”的政治环境下，基层治理应该警惕“小事拖大”的现象。琐碎矛盾之所以难以化解，既非基层矛盾治理能力不足所致，又不能简单地归结于基层治理主体渎职懒政；而是一方面，公共治理行为受“利益驱动—资源竞争”双重影响，另一方面，基层矛盾治理体系中各个系统缺乏明晰的责任界定与矛盾调解分工，导致琐碎矛盾可以在每个系统间任意流动，却找不到无可回避的责任主体。2022年3月，国家发改委印发《2022年新型城镇化和城乡融合发展重点任务》，明确提出“建设一站式矛盾纠纷调处平台”，那么，矛盾处理的一站式站点在哪？谁来调处平台？如何保证有效？这均是基层实践需回答的问题。未来的基层矛盾治理建设思路应当转变，既要有挑战难题的决心，也要有关注细枝末节的细心与耐心。基层矛盾治理如果长期偏重于培育大型社会风险的应对能力，而忽略了对琐碎矛盾调解，则会催生更多“小事闹大”的问题，浪费公共治理资源，为未来社会治理与和谐社会的构建埋下更多风险隐患。此外，在社会调解能力还不成熟的背景下，提出适宜琐碎矛盾调解的低成本司法、行政介入手段，可能是短期内可以尝试的改善路径。