张艳丽

（天津师范大学 政治与行政学院，天津 300387）

保护农民权益一直是党和国家工作的重心，也是理论界和实务界研究的热点。党的十九届五中全会和“十四五”规划更是将“三农”问题上升为未来工作的重中之重。习近平总书记强调：“新时代推进农村土地制度改革，要坚持把依法维护农民权益作为出发点和落脚点。”农民权益是农民依法享有的受法律保护的权利和利益。依法保护农民权益的前提，是政治决策者对农民民生需求进行全面识别；依法保护农民权益的途径，是政治、法律和行政对农民民生需求进行准确表达。在乡村振兴背景下，对农民民生需求进行精准识别和准确表达，是优化农民权益保护路径的应有之义，更是理论界和实务界的现实课题。

一、需求识别：依法保护农民权益的精准锚定

“坚持在发展中保障和改善民生”，是新时代坚持和发展中国特色社会主义的基本方略之一。不管居住在地球的哪一个角落，人类追求美好幸福生活的初心是始终如一的，这是民生的内核所在，也是“最大的人权”［1］。党的十九大报告指出，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，并强调“为了不断满足人民群众对美好生活的需要，我们就要不断制定新的阶段性目标，一步一个脚印沿着正确的道路往前走”。“不断制定新的阶段性目标”，首先要识别不同阶段农民对美好生活的需求，以便通过政治、法律和行政手段准确表达农民需求，从而实现农民权益保障目标。

（一）农民的民生需求

民生，即人民的生计［2］。民生需求是社会成员从事实践活动的内在动因，即用生产活动来得到生活所需的资料。民生需求不仅反映衣、食、住、行等基本生活状态，更指向成员社会地位的确立、基本权益的实现、发展机会的均等方面，是社会成员为保障基本生活、提高生活质量和拥有发展机会，从政府、市场和社会中获得的各种资源的支撑［3］。

常用的需求分析理论工具是美国学者亚伯拉罕·马斯洛（Abraham Maslow）的需求层次理论和克雷顿·奥尔德弗（Clayton．Alderfer）的ERG理论模型。ERG理论模型将人的需求划分为生存（Existence）需求、相互关系（Relatedness）需求和成长发展（Growth）需求三个层次。相较于马斯洛的“需求层次理论”，ERG理论除了关注三种需求在纵向维度上的实现顺序外，更加关注它们在横向维度上的关联度，贴近需求本身的客观状态，因为即使仅从需求端来看，民生需求也会在时代性、系统性等特征的综合作用和影响下，呈现出复杂的样态。事实上，对每一个社会个体而言，其身上的多种需求往往共同发挥激励效用，并不一定是马斯洛所界定的“刚性的阶梯式上升结构”，即较低层次的需要必须在较高层次的需要满足之前得到充分满足。相反，生存需求、关系需求和成长发展需求的实现可能是错综交织的。实证研究用数据证明，从需求偏好来看，相较于医疗、养老等生存需求，当前农民的关系需求和发展需求反而更加突出［4］。在社会国家这一大背景下，农民民生需求本来就不具备自我实现性，而是通过国家制度供给逐步确认和实现。因此，用ERG理论模型，从供给和需求两端，清晰地呈现乡村振兴背景下，农民的民生需求和供给，更趋近其本来样貌。

（二）ERG理论模型中的制度供给与农民需求

乡村振兴战略明确了推动乡村发展的历史进程，也指明了未来三十年中国农民需求的供给重点。满足农民需求、保护农民权益是乡村振兴的核心要义，是国家通过产业振兴、文化振兴、组织振兴、生态振兴和人才振兴，实现农业、农村全面现代化的价值归宿。乡村振兴战略的实施过程，就是供给主体识别和确认农民需求，并使之逐步细化和实现的过程，具体表现为执政党通过政策主张，人大通过立法，政府通过行政活动，识别、表达和实现农民生存（Existence）需求、关系（Relat⁃edness）需求和发展（Growth）需求。满足农民生存需求，是供给主体通过政策、法律和行政过程，满足农民群体在衣、食、住、行等生存保障方面的基础需求；明确农民关系需求，是供给主体在满足农民生存需求的基础上，明确农民在家庭关系、集体经济组织关系以及其他社会关系等方面的权利和义务；实现农民发展需求，则是在满足前两个层次需求的基础上，进一步提升和创新，从而充分发挥农民的潜力和才能，实现个体和群体的完善与发展（见表1）。

表1 基于ERG理论模型的需求端与供给端

ERG模型作为理论分析工具，其价值与其说是在需求端对人的需求进行层次化界定，不如说是服务于供给端，解决供给端有效回应人的需求问题。“需求端”是农民的民生需求在特定时代背景下的客观状态。“供给端”是供给主体根据政治、经济和社会发展情况，在宏观战略层面、政策和法律层面以及具体制度层面对农民民生需求进行的阶段性解读、确认和实现。连接二者的是政治、法律和行政三个表达维度。在乡村振兴背景下，需求与供给始终处于动态博弈过程中。在理想状态下，需求和供给能够完美契合；在现实状态下，需求和供给的互动非常复杂，这不仅取决于国家对“需求决定供给，还是供给影响需求”的认知，更取决于政治、法律和行政的理性选择及技术操作。例如，因为存在“需求并存”“需求降级”和“受挫回归”等可能性，所以在制度供给时，不能只关注需求在纵向维度上的实现顺序，即先满足人低层次的需求，再实现人高层次的需求，而必须同时考虑该群体较高层次需求的满足。因此，研究农民权益保障，虽然是以农民需求为锚定，但实际却要分析连接需求和供给的三个表达维度。

二、精准表达：农民民生需求的三维表达及特征

农民的民生需求具有主观与客观相统一的属性。一方面，农民民生需求反映农民群体在特定历史时期对生存和发展状态的期待，具有主观性；另一方面，农民民生需求又具有客观属性，表现为党和国家通过政治、立法和行政活动，对农民民生需求进行的现实表达和回应。连接需求端和供给端的客观载体是民生需求的三个表达维度。如表1所示，乡村振兴战略虽然描绘出需求端和供给端匹配的理想状态，可事实上农民的生存需求、关系需求、发展需求及其实现顺序、程度和效果，都受政治表达、法律表达和行政表达的直接影响，它们决定了供给端的供给内容、供给形式、供给顺序和供给效率等。

农民民生需求的现实表达是党、人大和政府回应农民民生需求的动态过程，这一过程既是政治过程，也是立法和行政过程。在法治国家框架中，政治表达推崇的价值观是“政治回应”“代表性”和“责任”［5］。党和国家对农民民生需求的政治关注，外化为党的路线、方针和政策之后，通过人大层面的立法表达，转化为国家和社会普遍遵守和执行的规范，最终借助依法行政过程，完成对农民民生需求的具体回应。政治表达是农民民生需求现实表达的先导，立法表达是农民民生需求现实表达的重要载体，行政表达是农民民生需求的具体实现过程，三者共同构成农民需求的动态识别与保障系统（如图1所示）。

图1 农民民生需求的识别与保障

在这一系统中，政治、立法及行政共同完成对农民需求的三维表达，其动态运转能够实现对农民需求的持续关注和全面保障。然而我们必须承认，作为人类行为起点和动力，需求具有鲜明的层次性，且在每一层次中，不同群体的需求受各种因素的影响并不一致。需求与社会发展水平呈正相关，而且个体需求、群体需求和公共需求在社会发展的不同历史时期并不完全一致。因此，这一保障系统也具有局限性，它只能以特定时空中特定社会成员的群体需求或者公共需求来诠释农民的民生需求，使农民民生需求在供给端呈现出相对一致性。这也让国家“依法保护农民权益”的效果，在应然状态和实然状态下存在一定张力。要摆脱张力，必须分析三个表达维度自身的特征，有针对性地优化农民权益保障路径。

（一）政治表达的先导与宏观

农民民生需求的现实表达首先是一个政治过程，这一过程具有先导性，同时也具有较强的宏观性，需要通过立法和行政逐层解读和细化。习近平提出“从人民的实践创造和发展要求中完善政策主张”［6］，表明了党的政策主张应当表达农民的民生需求；他要求“把乡村振兴战略作为新时代‘三农’工作总抓手”、“各级党委和党组织必须加强领导，为实施乡村振兴战略提供坚强政治保证”、“增强群众获得感”［7］，指明了各级党委和党组织应当在保障农民民生需求中发挥重要作用。由于农民民生需求在政治和经济上的重要性，党和国家始终高度重视农民的生存需求，保障农民的关系需求，关注农民的发展需求。然而，政治对农民需求的宏观叙事表达受到各种因素影响，短时间内无法传导和直接影响供给端，容易让供给端在特定时间段内出现“自由生长”的状况。

（二）立法表达的分散与滞后

农民民生需求的现实表达也是立法和行政过程。立法表达的是农民群体的普遍需求。从农民普遍需求的形成到立法机关的精准识别和准确表达，往往需要较长的过程，因此立法表达时常处于滞后状态。在社会发展过程中，农民的民生需求在需求层次和被满足程度上不断变化和分化，使得大多数需求表现出柔性的一面，即使是那些已经从农民个体需求上升为群体需求的需求，短时期也可能无法得到立法的回应。立法受政治、经济和文化等多种因素影响，具有稳定性和相对滞后性，不会轻易变动，这就容易造成农民需求的现实表达与社会发展之间出现短期的不适应。在新型城镇化过程中，对于选择“进城”的农民，国家允许他们依法自愿有偿退出宅基地，并鼓励农村集体经济组织及其成员盘活利用闲置宅基地和闲置住宅。但是农民在退出宅基地时，对补偿形式的选择权只有一次，因为《土地管理法》明确规定，农村村民出卖、出租、赠与住宅后，再申请宅基地的，不予批准。可见，农村居民有偿退出宅基地之后，无论是申请经济补偿，还是申请宅基地置换，都是一次性的［8］。《土地管理法》在立法过程中显然更多考虑了公平原则，而非宅基地的保障属性。相比经济属性，宅基地对农民的保障属性更为突出。一旦“进城”农民不适应城市高房价，而各地保障性住房的申请条件和具体要求又不能覆盖农民群体时，就容易导致这部分农民居住利益悬空，处于既不能在城市落脚，又无法退回农村的窘境［9］。可见，囿于立法表达的局限，应当通过行政表达实现对农民在新时代户籍、住宅等需求的持续关注、充分研判和及时回应。

（三）行政表达的执行、创新与裁量

从立法与行政的关系来看，行政表达是对立法表达的细化、补充和实现，具有很强的执行性。从行政自身的使命来看，行政承载的是集合、维护和分配公共利益的历史使命，这就决定了行政具有一定的创新性。这种创新性不仅表现在创制性行政立法上，也表现在具体的行政决策过程中，即行政基于自身对“公共利益需要”的认知，可以在立法滞后的情况下，通过行政活动对民生需求做创新性、前瞻性的表达，这本身又是一种基于立法和现实情况的裁量。因此，行政既可以表达农民群体的普遍需求，也可以表达群体需求甚至个体需求。在国家产业振兴、文化振兴、组织振兴、生态振兴和人才振兴的具体实施过程中，各地政府根据自身实际情况进行的解读和先行先试，本身就体现了行政的创新和裁量。例如，济宁市推广的“按揭农业”和“按揭畜牧业”，就是基于农业生产需求，为了发挥产业带动效应，进行大胆裁量和创新，不仅改革了传统的农民专业合作模式，还建立了家庭农场等新型农业经营主体形式。

三、反思实践：需求、表达与依法保护农民权益的现实困境

依法保护农民权益的前提是党、人大和政府等部门对农民民生需求进行全面识别，依法保护农民权益的载体是政治、法律和行政对农民民生需求的准确表达。如上所述，在特定的历史时期里，在政治表达的引导下，立法和行政表达能够准确诠释农民的群体需求或者公共需求，是农民权益保障的关键。从理论上说，立法和行政过程作为国家对公民普遍性需求的回应和表达，虽然能够提供特定群体的规范性生活，但其自身的特点也直接影响了农民权益法律保护效果。

（一）需求持续外溢与政治表达的宏观让农民权益保护陷入保守化困境

政治表达具有前瞻性，更多地发挥方向性和引导性作用。在系统内部，政治表达更多是影响立法表达，即党的政策主张通过立法过程得以贯彻落实。在这种框架下，政治表达和立法表达之间可能长期存在一定的时空罅隙。政治表达虽然给立法表达留出了充足的裁量空间，却也无法帮助其克服法律规范固有的滞后性和保守性顽疾。因而，一些农民群体的“外溢需求”或者说“期待的需求”因为不确定是否能够最终获得表达和实现，与立法机关和行政机关长期处于隐性或显性的博弈中。加之在制度供给时，法治国家更多强调“依法”，这就让决策者们在面对这些“外溢需求”时，容易在农民权益保护目的和手段之间纠结，造成政策阶段性摇摆，促使投机行为产生。

在城市化进程中，土地经济价值催生的小产权房、私自交易宅基地等违法行为，引发了诸多社会问题。小产权房等现象的长期存在，根本原因是国家城市发展战略的提出，城市扩展速度的加快，村改居等具体配套措施的逐渐落地，让农民群体对宅基地有了除“居住需求”之外的“经济需求”。这些需求被农民们认为“符合政治表达的趋势”，“迟早会通过立法表达予以回应”，而事实上又一直没能被立法表达和行政表达予以回应，就成为“外溢”的需求。

因为中国农村宅基地使用权制度的立法旨在满足农民基于宅基地的基本居住需求，而非实现宅基地的经济价值，因此在立法表达上一贯坚持身份性、强制性等基本导向，将宅基地的经济价值与公共价值捆绑在一起，弱化了宅基地使用权的财产权属性，未考虑城镇化背景下农民对土地的多样化需求。2019年修订的《土地管理法》虽然鼓励进城买房的村民自由流转宅基地，但宅基地仍然只能在本集体经济组织内的成员间流转。①《土地管理法》第62条规定，国家允许进城落户的农村村民依法自愿有偿退出宅基地，鼓励农村集体经济组织及其成员盘活利用闲置宅基地和闲置住宅。《物权法》和最高人民法院指导意见②宅基地使用权不得单独转让，有下列转让情况之一，应认定无效：（1）城镇居民购买；（2）法人或其他组织购买；（3）转让人未经集体组织批准；（4）向集体组织成员以外的人转让；（5）受让人已有住房，不符合宅基地分配条件。中也明确规定宅基地使用权禁止向集体经济组织外转让。可是，国家在城市发展战略中不断提及“积极稳妥地推进城镇化进程”“因地制宜将城中村改造为城市社区”等内容，又让农民群体抱着“清理只是暂时的”“法不责众”等侥幸心理［10］，与政府之间形成隐形博弈。宅基地隐形的经济价值间接催生了宅基地流转“隐性市场”，这种情况在沿海经济发达地区和城乡结合部更为严峻。土地违法现象给立法和政策制定带来不小的挑战，一方面是各类限制宅基地私下交易的法规和政策不断颁行，另一方面又是地下交易市场不断规模化的现实。这些违法行为扰乱了正常的土地和房地产交易市场秩序，使现有土地权益保障陷入困境，让国家和政府在治理小产权房等违法行为时，不断地在“合法性”“公共利益”“土地资源使用效率”之间反复权衡。

（二）需求的整体性与立法表达的分散性让农民权益的法律保护陷入碎片化困境

“完整性”是从数据安全领域衍生而来，指的是数据输入时的精确性和可靠性。沿用到社会科学领域中，“需求的完整性”用以阐明需求的系统性、全面性和精准性状态。“法的碎片化”是对法律规范零散而不成体系的状态的描述［11］。对于农民群体而言，传统的民生需求是以土地为载体，以居住、就业、养老等简单需求为表现形式的完整体系。鉴于土地权益的丰富内涵，即使法律规范存在疏漏，农民群体也可以通过对土地的占有、使用和收益权，直接或间接满足各种需求。在乡村振兴背景下，农民群体的需求则更加细化和分化。作为乡村振兴的主体，农民需要适应国家土地改革的大趋势，在三权分置、智慧农业、乡村治理中发挥主体性作用。因此，经济、政治、教育、文化、身份认同等需求日益凸显，形成了以经济需求为主导、多元需求并存的民生需求体系［12］。但由于中国目前尚未形成层次分明、结构严谨和协调统一的现代农业法律规范体系，因此立法对农民上述需求的回应仍然是碎片化的。

2012年修改的《农业法》虽然增加了“农民权益保护”专章，规定了农民在生产、交换环节上的自主决策权利，保障了农民的市场主体权益，但对于如何保障农民其他需求，则没有过多回应。《民法总则》对进城落户农民宅基地权益纠纷的诉讼主体资格和性质规定不明确。《民法典》颁行后，确立了农村集体经济组织和基层群众性自治组织特别法人的地位，也明确了农户有从本集体经济组织承包土地和分配宅基地的资格，以及享有占有和使用宅基地的权利，但是并未赋予宅基地使用权人对宅基地享有收益的权利［13］。在当前农村土地“三权分置”改革中，虽然《农村土地承包法》《民法典》等都对土地所有权、承包权和经营权进行了界分，但并没有明确土地经营权的性质。一旦资本大量涌入农村，为了谋求自身利益最大化，资本拥有者必然会想办法提高土地收益，从而形成和农民之间的博弈。地权保障立法的不健全、土地流转经验不足等势必成为影响农民需求实现的重要因素。

（三）需求的差异性与行政表达的裁量性让农民权益的法律保障陷入非均衡化困境

行政表达是不同层级的行政管理主体根据法律规定和社会发展需要，对社会资源进行集合、维护和分配的过程。在法治框架下，行政表达兼具有裁量性，既包括为了配合立法表达，对那些颇具执行属性的事务进行的细化，也包括为了应对立法表达滞后，而对社会现实需求的及时回应，即行政创新。因此，在制定和修改农业立法前，通过行政表达“先行先试”是常见做法。试点过程以及相关经验的总结往往历时数载，此时发挥调整作用的行政表达，其表达效果很难如立法表达一样实现均衡化。因为它不仅容易受到试点地区的代表性和特殊性等客观因素制约，更容易受行政主体的决策能力、偏好等主观因素影响。2015年以来，国务院为了探索增加农民财产性收入的渠道，先后在一些地区进行了宅基地使用权与宅基地上房屋抵押试点。义乌的“农民住房财产权抵押模式”、重庆的“地票交易”模式、广东的农村用地“再集体化”模式、天津的农村宅基地“置换住宅”模式等，都具有很大的裁量性和创新空间，虽然在一定程度上突破了传统宅基地使用限制，激活了农村宅基地这一“沉睡资产”，为增加农民财产性收入提供了新思路，但事实上并未都在后续的立法表达中予以确认。

2017年财政部、环境保护部、住房城乡建设部、国家能源局等部门印发的《北方地区冬季清洁取暖规划（2017—2021年）》指出，要“通过清洁供暖来替代散烧煤供暖”。这一现实表达是希望通过改变北方地区冬季供暖方式，降低空气污染，满足北方地区城乡居民普遍的发展性需求——环境保护。但这一现实表达忽略了一个基本逻辑，即北方各地经济发展不均衡，农民个体对清洁取暖设备的消费能力不均衡，如果农民无力承担清洁取暖的费用，就会陷入为了实现高层级的“发展需求”而忽视基础层级的“生存需求”这一尴尬境地。事实证明，由于地方政府采取“一刀切”的做法，对村民燃烧散煤予以普遍禁止，在经济欠发达地区，清洁取暖设备安装进度滞后，农民对取暖费用的承担能力也不强，最终导致部分农民家中出现了冬季无法取暖的情况［14］。《人民日报》评论道：“‘煤改气’不能一哄而上，要立足本地资源禀赋，尊重农民群众需求，统筹利用各类清洁能源。”［14］这就是对行政表达途径非均衡性的回应。

四、发展趋向：依法保护农民权益的策略选择

从农民权益法律保护的困境可以看出，在乡村振兴大背景下，表达农民需求，保护农民权利，应当处理好以下三方面问题。

（一）拓展权利范围：以实现农民“美好生活需求”为目标

依法保护农民权益是一个系统工程。系统保护是社会学领域比较成熟的概念，旨在对某一具体事物进行多维度、全方面的保护。虽然我们力图运用ERG理论，从供给端和需求端去分析农民需求，但还是难以做到全面、详尽。因此，实现农民“美好生活需求”不仅是新时代三农问题的出发点和归宿，更是突破农民权益保护的保守性、碎片化和非均衡化困境的关键点。因为上述困境是由政治、法律和行政三个表达维度自身特性造成的，所以作为目标，实现农民“美好生活需求”为系统保护指明了方向，也提供了操作理念和裁量基准，能够有效应对政治表达维度的先导与宏观，法律表达维度的分散与滞后，行政表达维度的执行、创新与裁量特性。在乡村振兴战略下，通过政治、法律与行政三个维度，系统解读和精准识别农民美好生活需求，有利于通过制度连接农民需求和供给两端，提升农民群体的资源占有和获取能力。

（二）激发主体性：以确立农民作为乡村振兴主体的法律地位为载体

乡村振兴的主体是农民。依法保护农民权益的过程是党和国家多主体、多维度识别和表达农民需求、实现农民权益的过程。农民主体地位的确立、农民主体性的激发是乡村振兴的内在动力。2018年中央一号文件提出“坚持农民主体地位”这一政治主张，并指出要“充分尊重农民意愿，切实发挥农民在乡村振兴中的主体作用，调动亿万农民的积极性、主动性、创造性，把维护农民群众根本利益、促进农民共同富裕作为出发点和落脚点，促进农民持续增收，不断提升农民的获得感、幸福感、安全感”［15］。而在乡村振兴中“坚持农民主体地位”和“发挥农民主体作用”，首先要在制度层面明确农民相关权利。当前农民在政治生活中的主体意识不强，农民权利的法律保障也不充分。例如，农村土地实行“三权分置”之后，农民在经济建设中的主体地位不清晰。集体经济组织因为要代替农民行使土地所有权，因此其主体性明显被激发出来，《中华人民共和国民法典》也明确了村集体经济组织的法人地位。但实际情况是，“村民”并不等于“集体经济组织成员”。因为从各地的实践情况看，集体经济组织发展得越好，其原有成员越抗拒自身利益被“稀释”，自然会抵制其他农民进入集体经济组织［16］。集体经济组织成员的相对固化，使“增人不增股”成为农村集体经济发展的现实，部分农民的经济权益无法获得实现。为进一步满足农民的民生需求，促进农村健康有序发展，必须把农民主体地位的确立和合法权益的保护作为中国法治建设的重要内容，建立具有针对性的法律保护机制。

（三）优化保护路径：以闭合政治、法律与行政三个表达维度为路径

改革开放以来，城乡格局进入新的历史阶段，农民群体对权利的诉求开始逐渐分化。他们不再局限于通过耕种土地获得收益，而是开始尝试进一步挖掘土地的经济价值，通过各种方式从土地获得更大的收益。以城乡结合地带的小产权房、农家乐、采摘园大棚房等违法建筑和经营行为为例，农民怀着对赌政策的博弈心理，希望国家能为那些“规模化”的违法利益“转正”。直到2016年，住房城乡建设部印发《城市建成区违法建设专项治理工作五年行动方案》，将“全面清查并处理建成区违法建设，坚决遏制新增违法建设”的要求提上日程，不但在城市建成区开展了违法建设专项治理，也推动了农村违法建设拆除工作。但是，农村违法建设的情况比较复杂，其形成不仅有历史原因，也有政策预期模糊、行政慢作为等方面的原因，因此农村违法建筑认定和拆除中所引发的矛盾纠纷非常多，容易引发群体性事件。乡村振兴战略的实施，必须在正视历史遗留问题的前提下，通过政治、法律与行政三个维度系统回应农民的个体或者群体需求，让农民权利法律保护摆脱保守性、碎片化和非均衡化等困境。

就政治途径而言，党和人大不仅要在宏观层面，通过方针和政策关注和回应农民民生需求，构建农民利益表达机制，也要在微观层面畅通农民利益诉求渠道，运用政治解决机制回应农民诉求。首先，尊重农民在农村发展中的主体地位，在涉及农村社会发展的重大问题上保障农民的有效参与。例如，建立农民参与决策的事前表达机制，尊重农民的知情权、参与权、监督权等法律权利，在涉及对农民切身利益等重大问题做决策之前，应当提前告知农民，并且向农民说明决策依据和理由，征求农民的意见和建议，就核心问题与农民进行协商。其次，要保持农民利益诉求渠道的畅通，建立农民维权的“绿色通道”。如信访制度作为中国农民广泛使用的解决纠纷和利益表达的渠道，在农村有着坚实的社会心理基础，因此通过完善信访案件的受理标准、程序和答复期限，建立信访“首问负责制”等来提高信访部门的工作效率。

就法律途径而言，不仅要发挥法律的调整作用，抓住国家农业立法的不同时间节点，作为确认和判断相关权利的依据，也要关注立法滞后所引发的“外溢需求”。以农村违法建筑治理为例，1982年《村镇建房用地管理条例》颁布实施，才首次对农民建房用地设定了用地限额，因此凡是在1982年前建房，都不应认定为违法建筑。而1987年《土地管理法》实施之后，首次对农村宅基地的数量和面积做了细化，因此在实践中，《村镇建房用地管理条例》公布以后、《土地管理法》实施之前，建设住房宅基地超面积的，只要由地方政府确权，也不应该认定为违法建筑。2008年《城乡规划法》的实施，才要求农民在自己宅基地上建造房屋，需要取得乡村建设规划许可证。因此，2008年以前农民在自家宅基地上建造的房屋，也不能简单地以没有“规划许可证”“房产证”作为违法建筑的认定依据。当然，在具体问题的处理上，依法保护农民权益也不是单纯的“合法性”判断能解决的，而是需要运用法律原理和原则进行具体的利益衡量。例如，全国各地规模化的农村小产权房问题，至今困扰着地方政府，就是因为地方政府始终在农民的经济需求、成本效益分析、政府监管缺位等复杂因素中反复纠结。

就行政途径而言，不仅要严格贯彻落实政策和法律规定，依法保护农民权益，而且要充分发挥行政能动性，关注社会发展与农民需求的时代属性和个性化特点，提升农民权益的保障效能。政府作为权力机关的执行机关，是农民利益具体实现的主体。基层政府只有在政治引导下，在法律框架下，即时回应农民需求，方能弥补政治表达的宏观和立法表达的有限，保证农民权益获得实现。为此，要着力优化基层政府的决策过程和管理方式，通过完善现有的干部绩效考核机制，把组织考核和群众评议结合起来，让农民真切地感受政府工作效果，增强农民的信心。同时，要运用外部监督和内部监督等方式来控制和引导基层政府的行为，避免对农民需求回应的不均衡。