资源约束下西北旱区保障粮食安全的路径研究*

2022-09-21钟钰甘林针

中州学刊 2022年8期

钟钰甘林针

2022年中央一号文件提出，“主产区、主销区、产销平衡区都要保面积、保产量”，特别是提出“切实稳定和提高主销区粮食自给率，确保产销平衡区粮食基本自给”，这是全国粮食一盘棋战略布局的必然要求，是促进经济社会协调发展的内在基础，也是主销区、平衡区粮食生产长久可持续发展的外在条件。西北旱区土地资源丰富，光热充足，是我国粮食生产的战略后备区，但是干旱缺水等原因制约着其粮食生产。分析西北旱区粮食生产的特征，总结其保障粮食安全的典型做法与经验，并提出进一步的发展路径，对于保障我国粮食安全意义重大。

一、问题的提出

西北旱区包括陕西、甘肃、宁夏、青海、新疆、山西6省(区)和内蒙古中西部地区，都是粮食平衡区，但近年来其粮食自给率越来越低，一些学者曾担心恶劣条件下的中国干旱区不能承担“我国耕地后备资源基地”“我国新粮仓”的重任，干旱区还需要进一步巩固和提高粮食生产供给能力，保障粮食安全。同时，西北旱区地域辽阔、运输距离长，从产区调运粮食成本高。因此，西北旱区立足粮食基本自给意义重大，这是实现全国粮食长期稳定发展的重大举措。值得注意的是，立足基本自给并非以粮为纲，更不是限制结构调整或不利用市场机制的调剂力量。一方面，从有备无患、未雨绸缪角度看，要坚持底线思维，通过保持基本自给实现自我保护，确保在最极端情况下能够在短时间内稳住最基本的粮食供应；另一方面，通过守住区域粮食安全底线，腾出粮食市场运行空间，确保市场机制正常发挥作用，在自给底线之上，依然依靠市场机制来配置资源。

针对西北旱区存在的典型问题和挑战，一些省份进行了有益探索，取得了良好成效。本文结合课题组调研成果，以甘肃省和陕西省为主要分析对象，分析其保障粮食安全的典型做法、面临挑战等。甘肃省是典型的干旱半干旱地区，水资源匮乏，人均水资源占有量仅占全国平均水平的50%，超过75%的耕地无法灌溉，发展粮食生产的先天条件不足，稳定粮食生产的任务艰巨。依靠科技大力发展旱作农业，不懈探索粮食稳定发展的模式和办法，对稳定粮食生产、提升粮食质量具有明显作用。2020年甘肃省粮食种植面积3957万亩，比2003年增加208万亩；粮食产量1202万吨，比2003年增加413万吨；人均占有粮食480公斤，比2003年提高58%，高于全国474公斤的平均水平。2020年陕西省粮食种植面积4501.5万亩，粮食产量1275万吨，尽管种植面积比2003年略减4%，但是由于单产提高，粮食总产增加32%，创历史新高，人均占有粮食达到329公斤，比2003年提高25%。近年来，陕西省和甘肃省的粮食自给率分别稳定在80%和60%左右(2020年全国粮食自给率为83%，全国产销平衡区粮食自给率为65%)。特别是甘肃省定西市创造了旱区粮食生产的奇迹，这里曾以“苦瘠甲于天下”而闻名，被联合国认定“不具备人类生存的基本条件”，其如今已巨变为“甘肃粮仓”。

根据第三次全国国土调查数据，西北旱区耕地面积3.71亿亩，占全国的比重为19.34%，未来粮食增产的潜力巨大。如能总结推广陕西、甘肃等省份的典型经验，充分利用气候变化带来的光热雨等资源，加大政策、财政、金融、投资支持，对引导西北旱区粮食可持续发展，挖掘该区域粮食发展潜力，稳定产销平衡区粮食生产，有效保障区域粮食安全具有重要的借鉴价值。

二、西北旱区粮食生产现状

当前，西北旱区粮食生产总量持续增长，在粮食生产结构上以耐旱品种玉米和马铃薯为主，粮食与水土资源的适配性越来越强。虽然西北旱区保障粮食安全的势头较好，但资源约束依旧存在，生产条件不佳的问题还需解决。

西北旱区粮食总产量增速高于全国平均增速，持续为国家粮食安全保障作出贡献。2020年西北旱区7省(区)粮食总产量9637万吨，较2011年增长了21.92%，高于全国13.76%的增速；年均增速2.00%，高于全国1.30%的年均增速；占全国粮食总产量的比重由2011年的13.43%提高到14.39%。分品种来看，西北旱区玉米产量增速快，对粮食增产的贡献突出。2020年西北旱区玉米总产量6152万吨，占全国玉米总产量的比重由2011年的22.22%增至23.60%，占西北旱区粮食总产量的比重从48.73%提高到63.84%。2020年西北旱区玉米总产量较2011年增长了31.00%，年均增速2.74%，分别高于全国23.35%的增速和2.12%的年均增速。特色作物马铃薯的产量占比紧随玉米之后，2020年马铃薯产量573万吨，占全国马铃薯总产量的比重为31.87%，占西北旱区粮食总产量的比重为5.95%。相较于其他作物，马铃薯适应性非常强，尤其适合在高寒、干旱、贫瘠的西北旱区种植，其与西北旱区水土资源的适配性较强，展现出巨大优势。

2011年以来，西北旱区7省(区)粮食单产一直低于全国平均水平，但与其差距不断缩小，单产差由2011年的117斤/亩降至2020年的81斤/亩，这主要是种植结构调整和技术创新的结果。7省(区)平均单产由2011年的577斤/亩提高到2020年的683斤/亩，提高了18.43%，年均增速1.71%，高于全国10.07%的增速和0.96%的年均增速。显然，近年来为克服资源约束，西北旱区优化选种，提高生产技术等措施取得良好成效。尤其是在玉米生产上，大力推广西北耐密高产抗旱品种，广泛推广全膜双垄沟播技术，使得玉米单产在全国遥遥领先。2011年以来，7省(区)玉米单产水平一直高于全国，且高出越来越多，2011年每亩玉米产量比全国高80斤，2020年高225斤。这也为前文所述玉米在干旱区粮食增产中作出重要贡献提供了基础。

西北旱区取得了保障区域粮食安全的巨大进步，但粮食生产的资源约束依旧存在。一是耕地不平整程度大，西北旱区15度以上坡度的耕地面积占该区全部耕地面积的比重为11.95%(全国这一指标为9.35%)，其中甘肃省、陕西省和山西省这一指标分别高达36.75%、29.46%和21.17%，宁夏回族自治区67%的耕地分布在中部干旱带和南部山区。二是耕地条田化程度高，粮食生产严重依赖人工，机械作业受限，阻碍了粮食生产效率的提升。三是西北水资源紧缺制约粮食生产。西北旱地占比较高，占耕地总面积的48.37%，远高于全国3.36%的旱地占比，其中甘肃省和陕西省这一比重甚至超过70%。旱地粮食生产对水的需求较高，但西北降水量偏低，位于年降水量400mm以下地区的耕地面积占该区全部耕地面积的比重为46.53%，远高于全国15.80%的比重，其中新疆维吾尔自治区高达96.47%，青海省为78.38%、宁夏回族自治区为74.46%。西北旱区破解资源约束，实现粮食持续稳定生产依旧挑战重重。

表1 西北旱区7省(区)耕地条件

三、西北旱区粮食安全保障的主要特征

在特殊资源环境下西北旱区的粮食安全保障具有明显特征，在粮食品种选择上，青睐玉米、马铃薯等耐旱品种；在生产技术上，注重节水技术创新，提高水资源利用率；在产业化发展上，注重种养结合。

资源环境和生态条件决定了西北旱区发展旱作农业的战略性、特殊性和极端重要性，玉米、马铃薯、谷子、大麦、高粱、绿豆、小红豆7大耐旱作物构成了该区域的粮食产量主体。从表2可以看出，内蒙古自治区上述耐旱作物占本省粮食总产量的比重为84.65%，山西省、甘肃省分别占79.09%、70.57%，宁夏回族自治区和新疆维吾尔自治区这一占比也都超过了50%。与其他6省(区)相比，青海省耐旱粮食作物有其特殊性，青稞常年种植面积稳定在110万亩以上，占粮食作物播种面积的1/4，居全国第二位；青稞总产量接近20万吨，占全国涉藏省(区)青稞总产量的20%以上，占本省粮食总产量的20%。若将青稞产量加总在内，青海省旱作作物占粮食总产量的比重也超过了66%。从全国区域比较来看，西北旱区以玉米、马铃薯、豆类、谷子等为代表的耐旱、耐贫瘠、优质、稳产作物生产在全国占有重要地位。2018年，7省(区)谷子产量占全国谷子产量的53.86%，绿豆产量占43.88%，高粱产量占31.74%，马铃薯产量占31.27%，红小豆产量占26.27%，玉米产量占23.06%，大麦产量占22.93%。旱作作物品种的发展，有效解决了现有作物品种与西北紧缺水资源匹配度低的问题。西北旱作农业作用于粮食安全的潜力得到充分挖掘，成功打造了我国粮食生产新的增长极，丰富了我国的粮食供给渠道。

表2 2018年7省(区)耐旱作物产量占粮食总产量的比重

西北旱区在粮食生产上把节水作为主攻方向，蓄水、保水、节水措施齐抓并进。先是以地膜覆盖、集雨窖节灌补水为重点，蓄住“天上水”；接着以保护性耕作、垄沟种植、科学施肥和抗旱剂应用为重点，保住“地中墒”；最后以调整结构、适水种植为重点，用好“土中水”，破解旱作区农业发展与水资源短缺的矛盾。这些措施极大地提高了农业灌溉用水效率，不少省份都正在接近甚至高于全国平均数值。2019年，全国农业高效节水灌溉面积仅占有效灌溉面积的30%，而同年甘肃省这一指标为40%，2018年宁夏回族自治区这一指标就已达到40%，均高于全国平均水平。2019年，全国农田灌溉用水有效利用系数为0.559，甘肃省为0.565，内蒙古自治区为0.543，2020年宁夏回族自治区为0.551。西北旱区正从“大水漫灌”向以滴灌、喷灌为主的高效节水“精准灌溉”全面推进。山西省全膜微垄沟播技术与其他旱作技术配合下的粮食生产技术，提高了农作物水分利用率，使每毫米降水的粮食产量增加1公斤，谷子亩产提高50%以上；甘肃省玉米全膜双垄沟播技术将水资源利用率提高到80%。水资源利用效率的提高，积极推进了粮食生产工作，稳定了地方粮食安全。

四、甘肃和陕西两省保障粮食安全的典型做法

甘肃和陕西两省是西北旱区的重要粮食生产省份，粮食安全保障程度较高。总体看，两省稳定粮食生产、促进粮食产销平衡有如下做法。详见图1。

高标准农田建设在降低土地碎片化程度、替代劳动要素、缓解水土流失、扩大粮食种植规模、提高生产效率等方面具有重要作用，这在甘肃、陕西两省粮食安全发展道路上得到了充分体现。截至2020年年底，甘肃省共建成高标准农田331.12万亩，超额完成国家下达的建设任务；截至2021年8月底，陕西省共建成高标准农田605万亩，新增高效节水灌溉面积195万亩，有效缓解了自然灾害带来的产量周期性波动。不断改善的农田生产条件加快了农业机械化进程，2020年甘肃省农机总动力达到2289.5万千瓦，较2010年增长15.8%；2021年主要农作物耕种收综合机械化率达62%以上。2020年陕西省主要农作物耕种收综合机械化率超过70%，迈入了以机械化为主导的新阶段。农业机械化为2021年甘肃省粮食生产再次突破1200万吨、陕西省粮食“十八连丰”提供了坚实支撑。

甘肃和陕西两省高标准农田建设形成了两大突出的西北旱区特色：一是着力推动高标准梯田建设。甘肃省坡耕地面积大，全省耕地中有70%是坡耕旱地，75%是中低产田。陕西省榆林市和安康市也有大面积梯田分布。两省抢抓高标准农田建设的重大历史机遇，全面改造提升中低产梯田，修建的宽幅梯田彻底改变了耕种条件，提高了机械耕种水平。二是坚持高标准农田建设与撂荒地复耕复垦相结合。两省均属于撂荒较为严重的地区，将符合高标准农田建设区域条件的撂荒地纳入年度建设计划，以增加耕地面积和粮食产能。其中，截至2020年年底，甘肃省累计复耕复垦撂荒地160万亩，复耕复垦新增耕地主要由新型经营主体进行流转，优先种植粮食作物。

图1 甘肃和陕西两省保障粮食安全的典型做法示意图

干旱缺水是困扰西北旱区农业转型发展和乡村振兴的主要障碍之一，旱地农业科技创新与技术突破成为该区农业发展的长期任务。在我国粮食持续增产增收的过程中，技术进步发挥了重要作用，不仅直接提高了单位面积产量，还在劳动力和土地成本上升过程中发挥替代作用进而提高生产效率，可以说技术从多方面正向作用于粮食生产。在此过程中，中国旱作农业强势崛起，旱作农业技术对旱区实现粮食供需平衡有里程碑意义。

西北旱区水资源短缺，水土资源错位分布，水土资源匹配度低于全国平均水平，通过粮食种植结构调整提高粮食生产与资源的匹配度，也是其提高粮食安全保障能力的宝贵经验之一。西北旱区传统粮食作物主要包括小麦、玉米、马铃薯等，但并不是每一种粮食作物都在当地具备资源比较优势。冬春时节，干旱少雨，小麦出苗不整、起身拔节困难；立夏后降雨增加，条锈病等病害易发多发。“前旱后病”致使小麦单产普遍不高，作物生长周期与自然降水不匹配。而降水主要集中在每年的6—9月，这与玉米的生育期极为吻合。为此，甘肃省逐步进行了粮食结构性调整，适度调减小麦种植面积，扩大全膜玉米、黑膜马铃薯等与自然资源匹配度更高的优势品种种植面积。

图2 甘肃省主要粮食作物播种面积(万亩)

甘肃和陕西两省基本建立了种养结合、粮草兼顾的新型农牧业结构，形成了“玉米种植+牛羊养殖”模式，实现了“种养双赢”。两省以实施“粮改饲”工程为突破口，一方面推进粮食作物种植向饲草料作物种植方向转变；另一方面转变玉米利用方式，将籽粒玉米青贮化利用，为养殖业提供丰富饲料。这种以“玉米种植+牛羊养殖”为主的农牧结合模式，促进了种植和养殖的良性循环，也带动了粮食生产的稳定发展。

一是以养殖业带动种植业，通过“种植—青贮—饲喂”途径，让“粮变肉”“草变乳”，玉米过腹增值，畜牧业收益弥补种植业收益不足，把粮食生产融入现代产业经济体系，提高农户种植信心，稳定粮食种植面积。同时，规模养殖户往往需要外购籽粒玉米或青贮玉米以满足饲料需求，顺势带动了周边地区玉米种植。二是粪污合理还田既环保又可以稳粮提质促增收。畜禽规模化养殖的快速发展给生态环境带来巨大压力。粪污合理还田，不仅解决了环境污染问题，还增加了土壤有机质含量，提高了粮食产出品质，为养殖业提供了更加优质的饲料，部分粮食还可实现优质优价，实现生态治理与经济效益双赢。

与全国的粮食生产形势一致，西北旱区的粮食生产大市、大县承担了“主产区”重任。地方政府围绕项目、资金、科技等建立起完善的政策支持体系，增加了大市、大县的抓粮种粮动力。一是优化资金支持。近年来，甘肃省将中东部旱作农业区培育成全省粮食生产的主产区，形成了以支持旱作农业为亮点的粮食生产资金支持模式，通过以物代资、以奖代补等方式，重点支持玉米、马铃薯等主导产业发展；设立的现代丝路寒旱农业发展专项资金，用于统筹解决种质资源保护、良种繁育体系建设、抓点示范和重大技术攻关等共性问题，其中20%的资金用于省级抓点示范；年度到县的衔接推进乡村振兴补助资金的50%以上重点用于支持优势特色产业发展。二是完善基础设施建设。2020年甘肃省出台的《关于切实加强高标准农田建设提升粮食安全保障能力的实施意见》强调，在粮食生产功能区、产粮大县和玉米制种基地，集中力量建设高标准农田。陕西省提出到2023年，在粮食生产功能区建成高标准农田2265万亩，高标准农田占比达到84%。三是加大农业科技推广力度。在旱作农业区实施以全膜双垄沟播玉米、黑膜马铃薯、一膜两用为主的旱作农业工程，不断提高技术到位率，提高旱作农业区粮食综合生产能力。

甘肃和陕西两省严格落实粮食安全省长责任制，扛稳扛实粮食安全重任，年初将粮食生产目标分解下达各县(市、区)，县与各乡镇再签订责任书，明确主要粮食作物和特色产业种植面积、品种，乡镇再分解目标到村，村落实到具体地块，建立台账，确保可查询、可考核，保证耕地面积、粮食播种面积、粮食产量“三不减”。在强化粮食安全省长责任制考核的基础上，探索将粮食生产目标任务纳入地方党委、政府乡村振兴等目标考核，推动落实粮食安全党政同责，确保粮食安全。

五、西北旱区进一步保障粮食安全的政策建议

黄河流域是中华文明的发源地，具有悠久的农耕历史与科学种养制度，先人探索了以地养地、蓄水保墒等多种生产经验。国家已出台黄河流域生态保护和高质量发展战略，推动黄河流域高质量发展，农业是基础、是亮点，要抓紧制定黄河流域高质量发展战略农业行动方案，突破旱作农业节水难题，加快现代农业建设。做好新时代旱作农业大文章，需要新理念、新装备、新技术。要以实现粮食产需平衡为目标，加快建立西北新型旱作农业耕作制度，以发展节水农业为中心，坚持以水定产为基准，适度调减低产粮食品种的种植面积，扩大玉米、马铃薯、小杂粮等优势品种的种植面积，提高粮食耕作种植与地区降水周期协调度。

在国家800个产粮大县名单中，产销平衡区有93个，其中甘肃省7个。根据财政部印发的《产粮(油)大县奖励资金管理暂行办法》，常规产粮大县的入围条件是近5年平均粮食产量大于4亿斤，甘肃省已有20个县的粮食产量达到4亿斤。产量超过4亿斤的大县是保障产销平衡区粮食供给的骨干和主体。粮食产销平衡区的产粮大县在稳定粮食区域生产、保障粮食安全上与粮食主产区具有同等地位，甚至对局部区域的作用更大，应享有与粮食主产区同等的待遇。产销平衡区需进一步落实“藏粮于地、藏粮于技”战略，增加资金投入以加大高标准农田建设力度，甚至在条件允许时实施高标准农田再提升工程。同时，建议中央对标产粮大县认定标准，及时剔除不符合标准的县(区)，使产粮大县有出有进，能够动态有序调整，以保证政策支持的精准性。

西北旱区作为水资源最紧缺、生态环境最脆弱、节水需求最迫切的区域之一，要不断引进先进技术装备、创新节水生产方式，围绕蓄住天上水、保住土壤水、用好地表水，深挖节水潜力、提高用水效率。结合旱作节水农业发展和资源环境保护要求，有序推进节水工程实施、农业节水技术推广、农用地膜回收等工作，充分发挥政策的生态、绿色导向。在完善农业用水价格形成机制、发挥水价促进节水杠杆作用基础上，探索建立农业用水补贴和节水奖励，对采取节水措施、调整种植模式的新型农业经营主体实施精准补贴。同时，提高西北生态脆弱地区政策性农业保险的保障程度，完善风险区划和费率调整机制。实行区域差别费率，将生产县域分为高、中、低3个风险等级，设置不同的执行费率。整体下调农业保险起赔线，进一步扩大种粮农民的权益保障范围。

对于年轻人口严重外流的西北旱区而言，新型经营主体是确保粮食安全、解决撂荒地问题的主力军。要加大对新型经营主体在设施、科技、装备等方面的政策支持力度。可采取先建后补、以奖代补、财政贴息等支持方式，鼓励新型经营主体部分筹资投劳，参与高标准农田建设和运营管理。推动国产农机装备企业增加适宜西北地形的农机供给，助力新型经营主体发展适度规模经营。西北旱区大多以草地植被为主，草地面积有23.9亿亩，是全国最大的农牧交错区，可依托自身自然禀赋，发展以旱作农业、草食畜牧业和转移就业为重点的富民产业，实现保障重要农产品有效供给和促进农牧民增收的有效结合。进一步推进粮饲协调发展，开展粮改饲和种养结合模式示范，以青贮玉米为重点推进草畜配套，加快优质饲草料生产基地建设，大力推动建立粮草兼顾的新型农牧业结构。同时，提高组织化程度，加大对种养紧密结合的新型经营主体的支持力度，鼓励开展专业化、集中连片的饲草料种植，推进种养一体化循环农业示范基地建设，促进养殖废弃物资源化利用。

因资金缺乏、贷款困难及补贴缺位等因素，粮食加工企业设备更新慢、新技术研发应用慢、环保压力大，直接影响到原粮增值。建议加大对粮食加工企业的支持力度，积极发挥加工企业的“蓄水池”作用，吸引更多适用技术、社会资本、优秀人才等要素向粮食主产区聚集。在技术支持上，研究实施可持续的企业技术创新升级补贴、生态环保补贴。在政策手段上，通过贷款贴息、专项支持等方式扶持企业技术升级改造；采取低息、无息环保设施贷款，或者由地方政府集中投资建设共享环保设施等方式，解决加工企业面临的环保制约问题。支持粮食就地加工，对于在主产区兴办的粮食加工产业，企业用电按照农业用电计价。

结合地区粮食功能区定位，科学设置粮食安全考核指标，并建立工作落实机制，做到党政齐抓共管，保证粮食安全党政同责负责制顺利运行有依据、有方向。层层压实粮食安全责任，“一级带着一级干，一级做给一级看”。同时，拉紧责任链条，确保粮食相关任务到点、责任到人，确保在粮食生产、收储、市场等各环节有管理保障。强化考核机制，将粮食安全目标纳入地方政府实绩考核和政府督查激励事项，对保障地方粮食安全、维护国家粮食安全贡献突出的地方党委、政府、单位、个人予以适时奖励，对履职不力的、造成地方和国家损失的要追究责任。