张轶妹

（西北大学公共管理学院，陕西 西安 710127）

社会保障基金的安全、保值和增值，直接关系着人民美好生活需要的满足，乃至国家与社会的稳定。社会保障基金绩效审计是破解社会保障基金征收和管理现实困境的关键，对助力健全多层次社会保障体系、促进提升社会保障治理效能具有深远意义。我国当前社会保障基金可持续性有待增强，社会保障基金绩效审计的制度保证缺失、审计方式落后、人才力量不足、监督效率较低。伴随着数字中国建设和社会保障事业高质量发展新阶段的新要求，大数据审计以其新思维、新技术和新方法为新时代社会保障基金绩效审计带来新思路。现有关于社会保障基金审计研究，多数集中于单一的大数据审计或绩效审计视角，关注其制度困境、路径优化及指标体系构建，但在大数据技术和绩效审计方式的结合运用上，有待进一步研究。鉴于此，本文将大数据审计理念引入社会保障基金绩效审计，并提出相应的实现路径，切实提高社会保障审计能力、质量和效率。

一、大数据与社会保障基金绩效审计的基本内涵和时代要求

（一）基本内涵

社会保障基金绩效审计，既是我国社会保障基金审计的重要目标，也是针对社会保障基金的一种审计方式，借助绩效方法和评价标准，重点评估社会保障部门及其下属机构对社会保障项目执行的经济性、效益性和效率性。主要内容涉及社会保障基金征收、内部控制制度及使用管理的绩效审计。大数据审计，是将数据化理念和大数据分析技术等用于国家审计的一种实践，通过数据还原现象、行为和规律，描述问题、分析原因进而开展审计工作，实现审计目标。大数据审计具有速度更快、结果准确、覆盖范围广、及时反馈等特点。大数据审计以其规范化的数据统计方式和专业化的数据挖掘、存储、处理和分析技术等优势，为社会保障基金绩效的审计工作，提供质量和效率支撑。社会保障基金绩效审计的迅速发展也亟需大数据审计模式的助力，二者的有效结合，将有利于更好地发挥审计在党和国家监督体系中的重要作用，共同促进社会保障审计全覆盖。

（二）时代要求

新发展阶段的治理需求为大数据审计发展提供新机遇，随着步入全面建设社会主义现代化国家新征程，“十四五”规划提出，“加快建设数字政府”“以数字化转型整体驱动……治理方式变革”“优化做强社会保障战略储备基金”。《‘十四五’国家信息化规划》确立了建设数字中国的总目标，明确了“建立健全规范有序的数字化发展治理体系”等，均为大数据审计的迅速发展提供机遇，为推进国家治理体系和治理能力现代化贡献力量。新时代审计和社会保障工作的要求赋予大数据审计新使命。中央审计委员会第一次会议提出，“努力构建集中统一、全面覆盖、权威高效的审计监督体系”“要坚持科技强审，加强审计信息化建设”。《‘十四五’国家审计工作发展规划》要求，“不断提升审计管理的制度化、规范化、信息化水平”。审计署关于提升社会保障审计监督效能的指导意见进一步指出，“系统构建社会保障大数据审计工作模式”的目标。《人力资源和社会保障事业发展“十四五”规划》强调，“加强社会保险基金监管”“探索开展智慧监督，提升风险识别、监测、防控能力”。新时代审计和社会保障的一系列新要求，为社保保障绩效审计工作向大数据审计模式的转变指明方向。“十四五”时期，新一轮科技革命深入发展，经济转向高质量发展阶段，社会主要矛盾转化，随着全球经济一体化的深入，人员流动日益频繁，共享经济发展成果成为社会保障制度面临的重要挑战。加之，全民参保计划的深入实施和人员利益诉求的多元化，使得社会保障审计的范围扩大、审计难度增加，改革社会保障审计方式尤为重要，推动社会保障基金审计质量和效率的提升。在“金审工程”的不断深化下，大数据、互联网、物联网等技术在社会保障基金审计领域的深度应用，使得社会保障审计的监督效能不断提升，因此，社会保障基金审计亟需向绩效审计与大数据审计转变。

二、大数据视角下社会保障基金绩效审计发展现状

社会保障基金绩效审计的具体内容包括社会保障基金的足额征缴、足额发放、收支平衡、开源节流、保值增值等以及相关社会保障基金政策执行机构的政策落实、控制制度、流程标准、协调状况、工作效率等进行检查和监督。2016年随着全民参保登记工作的全面实施，各级社会保险经办机构将参保登记工作作为重点，参保人数增长较快，基金收入相应提高较快。2020年全国基本养老、失业、工伤三项社会保险基金总收入50 666亿元，较之2018和2019年有所下降。其中，城镇职工基本养老保险基金收入44 376亿元，城乡居民基本养老保险基金收入4 853亿元，失业保险基金收入951.5亿元，工伤保险基金收入486.3亿元。城镇职工基本医疗保险、居民基本医疗保险基金收入分别为15 731.6亿元、9 114.5亿元。除享受工伤待遇人数外，其余各险种参保人数均较之2019年有所增加。

我国社会保障基金的受托管理资金由全国社会保障基金、个人账户中央补助资金、个别省份委托管理的部分企业职工基本养老保险资金、基本养老保险基金以及划转的部分国有资本组成。2016年《全国社会保障基金条例》出台，明确市场化、多元化的社会保障基金投资，实现了社会保障基金保值增值。由表1分析得出，近年来，面对国内外错综复杂的形势和加剧震荡的资本市场，2016-2020年，我国社会保障基金资产总额由20 423.28亿元增至29 226.61亿元，数额持续增加；社会保障基金权益总额由19 488.07亿元增至26 788.13亿元，虽在2018年有所下降，但总体依然呈现上升趋势；社会保障基金投资收益额由319.4亿元增至3 786.6亿元，投资收益率由1.73%增至15.84%，尽管在2018年投资收益额和投资收益率均为负值，但是总体表现出上升态势；2016-2020年，自社会保障基金成立以来的年均投资收益率在8%上下浮动。可以看出，社会保障政策的落实、基金的运营状况虽然取得一定成绩，但社会保障基金的可持续增值保值仍然有待提高。提高基金投资运营能力、积极推进全流程风险管控、加强投资业务的合规监管等，均要求以社会保障基金绩效审计推动社会保障事业的高质量、可持续发展。

表1 2016-2020年全国社会保障基金投资运营状况表

事实上，随着信息化进入加快数字化发展、建设数字中国的新阶段，为深入贯彻科技强审，各地在实践中已经将大数据运用于社会保障基金审计，并取得良好成效。如，有些部门通过相关单位外围数据采集，对政策执行、基金安全、业务经办、运营管理等方面进行内外部数据的关联分析，发现疑点，揭露违规行为。在对社会保险基金预算执行审计过程中，通过社保的缴费基数与住房公积金的缴费基数的数据对比，公安部门服刑人员数据、民政部门死亡人员数据与社保部门待遇发放数据的比对，发现部分企业缴费基数不实、服刑及死亡人员仍享受待遇发放等现象，实现了良好的基金监督。有的采取“业务+数据”模式，通过组建数据团队、建立数据模型、成立数据纠错小组、共享数据资源四项措施，提高审计效率。

三、大数据视角下社会保障基金审计存在问题

（一）顶层制度缺位

近年来，我国经济增长发生根本性转变，人口老龄化带来审计需求压力，城镇化进程增加社保审计需求，加之，社会保障管理体制的复杂混乱等，为基金审计带来极大挑战。当前的社会保障基金绩效审计工作开展，一是缺乏统一的评价标准与行动指南。社会保障的社会服务本身难以通过成本效益的简单分析予以评判，不同的审计人员可能对绩效衡量给出不同的判断，绩效评价指标体系和评价流程方法是基础。二是监督体系、审计程序等相关法律法规尚不完善，社会保障基金绩效审计处于摸索阶段，被审计单位资料的真实性、完整性、准确性等增加审计取证过程中的风险，建立健全相关法律法规是最有力的保障。

（二）信息沟通不畅

当前我国社会保险统筹层次尚待提高，统收统支的社保资金制度尚待完善，多数地方政府对资金收支过程完全把控，信息较为封闭，部分地区信息化建设滞后，未形成统一的社会保障信息系统，存在重复建设和资源浪费等现象，且不同管理部门的数据口径不一，审计部门与社会保障基金管理部门也未能实现有效的信息沟通，进而增加数据对比分析难度。

（三）审计方式滞后

良好的技术支持能有效破解逐渐增加的社会保障基金信息量带来的困境。尽管金审项目逐步完成，然而在当前的社会保障基金绩效审计操作中，人员数据归纳工作仍然占据主导，与信息化发展需求存在差距。

（四）人才力量欠缺

我国社会保障基金的资金庞大、受众广泛、管理周期长。社会保障基金审计不仅需要会计资料查证，更需要其他统计资料或者二手资料的查询与分析，需要大量且具有专业素养的人员。然而，我国审计资源有限，人员配备不足，并且，审计人员的知识结构较为单一，学历层次也不够全面，审计人员综合素质与专业能力有待提升。

四、社会保障基金绩效大数据审计路径及实现

从大数据审计视角分析讨论了我国社会保障基金绩效审计的时代要求、发展现状和存在问题，认为实施社会保障基金绩效大数据审计，符合国家审计的发展理念和社会保障基金审计的发展需求。社会保障基金绩效大数据审计，要以大数据技术为支撑，依托社会保障审计数据运行机制和社会保障审计大数据分析平台，实现社会保障数据的集中分析与结果共享，系统评价、预判风险，其最终目标是提高社会保障基金绩效审计能力、质量和效率。

（一）完善顶层制度设计

社会保障基金绩效大数据审计的实现，需要各级政府相关部门的大力支持，坚持依法审计、客观公正，从顶层制度设计统揽全局，进行总体规划设计，形成制度保障。国家进一步出台社会保障审计相关法律或条例，明晰社会保障绩效审计各相关主体的责任和权限，明确审计目标、程序，为工作开展中各部门的协同高效扫清障碍。在此基础上，审计署应加快出台相关实施方案，如《社会保障基金绩效大数据审计改革实施方案的通知》，各级审计部门出台相应具体实施办法，为重构审计模式提供指引。此外，由于不同社会保障项目的管理隶属不同，业务管理涉及多个环节，人权、事权、财权存在交叉，审计部门需进一步出台相关制度细则及业务流程，为社会保障基金绩效大数据审计工作的开展提供依据。

（二）健全集中统一的管理体制

社会保障基金绩效大数据审计的实现需要加强全国审计工作统筹，坚持党中央对审计工作的集中统一领导，统筹兼顾审计现实和未来业务的发展趋势，重新设计管理体制、监督管理方式等，充分形成社会保障基金审计工作“全国一盘棋”的格局。统筹各级审计力量，实施垂直管理模式，构成多层次、全方位的审计监督体系，为实现审计全覆盖奠定基础。

（三）优化运行机制与工作流程

一是统一审计流程规范与标准，建立常态化数据采集与报送机制，为数据的时效性、完整性提供保障。二是统一社会保障基金审计数据的分析机制，将数据归集于署、省两级，不同地区、不同层级的数据实现集中分析，合理部署数据结果共享机制，全流程提高数据的运用效率。并形成计划、实施、复核、督促整改等各流程相互独立但又相互制约的工作机制，规范化管理社会保障基金绩效审计。

（四）健全绩效评价体系

以保障资金运行“精准、安全、高效”为主线，坚持效益性、效率性、有效性，将增进民生福祉、促进社会公平正义作为目标，进而遵循以下原则进行社会保障基金绩效审计的评价标准。一是着眼大局体现系统化评价，包括经济性指标和公平性指标等，反映经济和社会的和谐发展。二是注重社会保障基金绩效审计特征，结合当前利益与长远利益，从效率性指标、效果性指标和安全性指标，反映资金来源的稳定以及资金的保值增值。三是结合大数据审计特征，定量分析与定性分析相结合，从大数据技术指标考察社会保障基金效率、社会保障基金绩效审计的信息完整及共享程度等，便于反馈社会保障基金运行和审计过程中的不足。

（五）搭建大数据分析平台

充分利用大数据、人工智能等新技术，以信息化为引领，进一步实现信息数据在署级层次的集中。一是各级审计部门自上而下建立统一的信息数据库，承担数据收集、数据分析、数据存储、数据安全等功能，构成全国社会保障基金审计信息化数据网络，各子数据系统高效运转，及时捕捉和挖掘信息，多维深度分析，防范数据风险，提高社会保障基金审计发现疑点和研判趋势能力。二是开发建设社会保障基金审计数据模型库，将技术方法在实践中体系化、具体化，提高智能审计的可操作性，并形成被审计对象的动态化监督系统。三是构建统一的公共服务数据平台，打破信息孤岛，实现审计部门、社保部门、民政部门及其他相关部门之间的数据共享与交流，方便对比分析，查缺补漏，提升社会保障基金审计监督效能。

（六）加强人才队伍建设

培养具备大数据审计能力的社会保障基金绩效审计人才队伍，形成覆盖全国、上下贯通、执行有力的组织体系。一是引进专业人才，不仅局限于审计和财会人员，更要高度重视大数据、云计算等专业领域人才，进行当前审计机关人员队伍知识和能力结构优化。二是培育审计人员大数据分析能力，包括加强关联比对、聚类分类、构建数据分析模型等方法的培训，以及提高对其风险感知能力和趋势研判能力的培养。三是开展审计人员安全教育活动，进行应急演练，培养数据安全意识，防范审计数据使用过程中的安全风险。