李利民， 戴 媛， 张 晶, 郝晓芳

(1. 中电科电科院科技有限公司， 北京 100041; 2. 中国电子科技集团有限公司， 北京 100036;3. 中国航天系统科学与工程研究院, 北京 100037)

0 引 言

随着政府管理理论与实践的不断发展，现代政府管理强调依职能划分政府部门，以规则为管理主体形成管理方式和组织体系，通过部门间的精细分工，使各部门按照权责范围对上级部门负责，进一步形成自上而下的树状架构，从而驱动社会管理分权治理、单一目标组织以及专业化部门不断演进，促使政府部门日益精细化的条块分工能够确保各部门权责范围内单一领域业务的高效运转，但同时使得各部门间日益形成了自己的“边界”。在全球化、多元化、信息化和网络化时代，大量跨越传统政府部门职能的社会管理业务不断显现，典型包括环境保护问题、船舶管理问题、反走私问题等。

跨部门协同主要指两个或多个政府部门间的横向、纵向协同，打破各政府部门间的行政壁垒，实现信息高度共享以及资源的综合配置。针对跨部门协同的现实需求，1999年3月，英国布莱尔政府发布《政府现代化白皮书》，首次提出了“协同政府”的概念。文中指出，碎片化的社会管理问题不能通过彼此独立运行的政府部门实现，更不适合设立新的“超级部门”，可行的解决方案是现有部门设置的基础上，围绕特定的政策目标，更高效地开展跨部门协同。“协同政府”理念对各国政府跨部门协同的管理演进产生了深远影响。

得益于数字基础设施的飞速发展，以及云计算、人工智能、大数据等代表性技术的成熟，信息技术逐步发展成为政府管理不可或缺的技术保障。以信息化平台为抓手，将分散在各政府部门的数据进行资源整合，在此基础上建立信息技术支持下的跨部门协同平台，能够为各相关部门协同应对各类常态化及突发的社会管理业务提供能力支撑，为解决跨部门协同问题提供了新的思路和方法，是提升政府管理能力的有效途径。为此，国内外均进行了一定探索实践，总体来看国内发展领先于国外。

国外方面，针对跨部门协同业务需求，美国开发了名为“虚拟机构”的共享网络，用于整合相关政府部门的数组资源，希望通过信息资源重组来改善面向公众的政务服务质量，并在应急灾害处置等跨部门协同社会管理业务方面开展了一定探索[1]。文献[2]认为，价值、公民力量、经济、成本、技术是驱动政府开展协同电子政务行为的主要动力，并强调了政府部门复杂的制度环境对数字化转型的重要影响。文献[3]研究了制度安排、组织框架、组织信任等要素在推动政府部门间信息共享过程中的作用，研究发现，组织信任是推进信息共享最重要的要素。文献[4]基于复杂性理论构建了应急协同管理网络，并研究了用于城市应急管理的可行性。文献[5]围绕美国大都市区警察执法委员会的业务工作开展了深入研究，进一步分析了跨部门协同的工作机制、数据共享网络等方面的问题。

国内方面，在国家治理体系及治理能力现代化的时代背景下，学术领域及各省市地区开展了大量研究与实践。文献[6]对政府跨部门协同效能产生的主要因素进行了分析，在此基础上对这些因素间的相互作用开展了系统研究，进一步为提升协同效能提出了相关建议。文献[7]分析认为政府的数字化转型是解决目前改革中协同问题的主要手段，提出了业务模块化办理和使用跨部门协同操作手册的实际应用建议，并提出实现跨部门协同的重点在于技术手段与制度的融合。文献[8]结合三个国家的案例分析，提出政府在危机应对中应当从顶层设计和宏观战略出发，完善跨部门协同应对机制框架体系与尺度结构，同时应当用好技术平台，加强危机感知能力、风险研判能力和动态监测能力，探索智慧治理新方案。文献[9]提出，为了对违法事件开展常态化治理，应完善政府跨部门协同的工作机制，打造信用信息共享平台，进一步加强政府跨部门协同能力建设。文献[10]提出，应从数据质量、机制建设等方面着手，释放数据潜能，打破部门壁垒，推进流程再造，进一步助力政府跨部门行政协同。在实践案例方面，杭州、广州、上海、深圳、海南等省市均进行了不同程度的探索[11-15]。

然而，跨部门协同社会管理信息化建设进程中，遇到了一系列共性问题，主要包括数据共享难，业务流程碎片化以及监督激励机制难以建立。针对上述问题，本文提出了基于监测预警、研判决策、指挥处置、效能评估( Observation, Decision, Action, Evaluation, ODAE)的跨部门协同社会管理的架构模型，主要包括总体架构、用户架构以及业务架构，以期为相关业务开展提供通用性参考。

1 ODAE环基础模型

在军事领域，美国空军上校John Boyd提出了著名的观察-判断-决策-行动(Observation Orientation Action Evaluation,OODA)决策环理论，又称包以德循环。该理论的基本观点是，军事作战可以看做是敌我双方互相较量完成“观察—判断—决策—行动”的迭代循环。多年以来，美国成功将OODA决策环理论应用于海湾战争，信息化作战指挥系统以及各类尖端武器的研发。在军事应用之外，OODA决策环也被广泛应用于商业管理、策略规划以及软件开发设计中。OODA 决策环的基本原理是，首先观察获取情报，依据获取的情报进行分析与研判，在此基础上给出解决策略，最终做出行动，至此完成一次OODA 过程。此后，通过OODA过程引发的新情报分析判断已执行决策的成效，反馈指导下一步行动，进一步完成后续迭代过程。OODA决策环的核心理念是，通过闭环迭代积累处理事件的优势经验，不断提高决策能力，从而实现对决策和执行效率的持续优化。

跨部门协同社会管理以案事件为中心，主要目标是相关部门在协同的基础上实现案事件的发现、研判、处置与评估，该过程与OODA有相似之处但又不尽相同。当前，跨部门协同社会管理缺少通用的业务架构作为理论支撑，因此本文在深入剖析社会管理内在规律的基础上，在OODA环的基础上，将“观察”、“判断”合并为“监测预警”，并补充“效能评估”，将跨部门协同社会管理的业务逻辑提炼为事件的监测预警、研判决策、指挥处置、效能评估四个行动环节，并随着业务的开展不断循环优化，基础模型如图1所示。其中，每一次业务流程执行完毕后，由效能评估环节对前序环节进行评估反馈。

图1 ODAE基础模型

在ODAE跨部门协同社会管理模型中，监测预警是案事件的触发环节，信息来源包括物联终端主动感知以及人为报送信息，业务场景涉及公共安全事件、气象环保、网络舆情、涉海案事件等，通过社会管理相关部门联合监测预警，为ODAE后续环节提供输入。研判决策根据监测预警的信息输入，对案事件类型、阶段、起因、过程、潜在影响、涉及政府部门等关键要素进行跨部门协同综合研判分析，在此基础上决策案事件的相关属性，进一步将研判报告推送至下一环节。指挥处置环节基于研判报告，与相应预案完成匹配，如有必要，开展协同处置，明确处置部门、人员、技术装备、保障设施等，完成处置指令分发，进一步开展协同指挥处置。最后依托效能评估环节，对案事件处置全流程任务进度进行跟踪，对处置效率、协同效率、流程效率等方面进行评估，在此基础上对前序环节进行迭代完善。

2 基于ODAE环的跨部门协同社会管理信息化平台架构模型

2.1 总体架构

以总体平台为核心构建跨部门协同社会管理信息化平台的总体架构，其中总体平台承担数据汇聚和协同ODAE的核心功能，运行在省级社会管理指挥中心，如图2所示。图中架构旨在构建“上下融接、横向贯通”的网络信息体系，上接国家部委、下接市县，横向贯通委办厅局，通过整合社会管理相关信息资源，为社会管理提供信息化支撑，在体系赋能下发现风险、管控风险。图中体现了数据、信息、指令逻辑关系及用户权限关系。其中，数据、信息、指令分别表示原始数据、数据加工处理后的信息、指挥控制信令。在用户方面，省级或市县级政府部门可以根据权限使用同级总体平台的相关功能。前端感知系统针对社会管理要素配置，构建人流、物流、资金流、信息流等社会管理多维感知体系，实现各类业务系统的前端感知管控数据生成，提供底层数据支撑。总体平台的用户是社会管理专班，用户席位设置在总体平台指挥中心，业务分平台及专业子系统根据业务属性分别设置在相关政府部门。根据省级、市/县(区)、街道(乡镇)三级架构构建用户体系，主要包括省/市县社管指挥中心、省/市县政府部门、基层力量等业务用户。

图2 总体架构

2.2 用户架构

根据政府行政职能体系，构建信息化平台的三级用户体系，从而形成省、市县、基层三级纵向到底的用户架构，实现数据流、信息流、指令流的纵向贯通。一级用户主要包括省级社管指挥中心、省级政府部门，二级用户主要包括市县级社管指挥中心、市县级政府部门，三级用户主要是基层执法力量，如图3所示。

图3 用户架构

2.2.1一级用户省级社管指挥中心：常态下，省级社管指挥中心用户对模型预警、主动上报、业务分平台流转等预警信息进行协同监测和协同研判，对各类线索进行业务属性判定后分拨至相关政府部门进行归口处置，同时各归口单位将处置结果反馈至指挥中心，由指挥中心对全流程业务进行评估督导；应急态下，省级社管指挥中心用户在获取相应权限后，根据相应应急预案直接调度基层力量进行扁平化处置。

省级政府部门：常态下，相关政府单位一是接收省级社管指挥中心推送的各类线索处置、协查等闭环任务，二是上报相关业务领域需要协同联动的情报线索以及协助处理相关联的协同联动任务。应急态下，根据一级指挥中心指示，按照相关预案开展应急行动。

2.2.2二级用户

市县级社管指挥中心：常态下，市县社管指挥中心对来自省级指挥中心的流转线索任务进行业务属性判定，并分拨至相关市县委办局归口处置，同时各归口单位将处置结果反馈至市县指挥中心，由指挥中心对全流程业务进行评估督导；应急态下，市县社管指挥中心用户获取相应授权后，根据相应应急预案直接调度基层力量进行扁平化处置。

市县级政府部门：职能职责可参考省级政府部门用户。

2.2.3三级用户

基层力量：主要范围为业务分平台，如公安、综治、消防、边检、海关等业务单位对应的基层力量，包括基层民警、协警、网格员、缉私、边检、消防员等。常态下，接收总体平台通过业务分平台流转的各类线索采集、核查、协查等闭环任务，并可随时上报各类线索；应急态下，直接接收省/市县指挥中心任务指令。

2.3 业务架构

业务架构如图4所示，总体平台通过服务解耦、要素协同，支撑日常社会管理、重大事件处置两大社会管理应用场景，提供联合感知、联合研判、联合指挥、联合评估等社会管理功能，对人流、物流、资金流、信息流等社会管理要素提供管控能力支撑，赋能平台运行专班、政府部门、基层执法力量等各类用户。

图4 业务架构

在跨部门协同社会管理业务处理过程中，总体平台作为社管平台的枢纽平台，主要实现数据共享与业务协同，业务分平台与专业子系统在总体平台统一赋能下承担各自业务领域的社会管理工作以及其他分平台所需的协同工作，确保各司其职、高效协同。在日常社会管理方面，总体平台主要依托模型预警、线索上报、线索流转、关联分析、查询预案、核查线索、分发处置指令、进度跟踪以及效率评分等功能，支持线索态势、线索任务、线索研判、线索处置、任务闭环评估的业务环节；在重大案事件处置方面，主要依靠现场态势、线索查询、布控预警、线索专题研判、分平台专业研判、查询预案、指令分发、进度跟踪、效率评分等功能，支撑重大事件跨部门协同态势跟踪、协同研判、协同处置等业务需求。

3 结 语

在国家治理体系和治理能力现代化的发展趋势下，信息化赋能政府治理的成效日益显著。针对跨部门协同的社会管理业务问题，本文研究了基于ODAE环的信息化平台架构模型，以期为相关领域信息化顶层设计提供参考。基于文中所述架构模型已在海南开展了相关信息化项目建设，取得了初步成效，为后续研究探索工作提供了实践经验。