熊 烨

（南京信息工程大学环境与健康研究院，江苏 南京 210044）

改革开放四十多年，中国实现了全面建成小康社会的奋斗目标，脱贫攻坚战取得了全面胜利，创造了国家治理奇迹。这一国家治理奇迹既是中国制度优势的产物，也与中国独特的政策过程机制分不开。在国家治理现代化的目标导引下，中国各级政府开展了形式多样的政策创新，在中央政府“吸纳-辐射”、上级政府“倡导-响应”、其他地区政府“学习-跟进”等多种机制作用下，政策创新跨越层级、区域转移现象不断增多。作为当今中国政策供给的一种基本方式，政策转移显现出不同于理性决策的过程逻辑。一方面，转移过程的循证性和调试性为政策制定提供了经验、知识的注入机制，增加了治理系统对复杂环境的适应能力；另一方面，政策转移过程中的政策建构空间也为利益渗透、非理性因素介入提供了可能性，隐含着政策失败的风险。由此可见，政策转移过程中的政策建构成为新时代国家适应能力的重要影响变量，深入探讨我国政策创新转移中的建构机制对于推进中国国家治理现代化具有重要的理论与实践意义。条块关系是中国行政组织体系中基本的结构性关系，它在不同的层面和领域影响和制约着整个政府的行政管理［1］。近年来，随着中国跨域、跨部门公共事务治理的不断增多，“条”“块”之间的互动成为应对复杂跨域事务挑战的必然选择，而这也推动了条块互嵌型政策的增多。所谓条块互嵌型政策指的是在某项政策的制定、实施、评估过程中同时涉及到条和块主体，通常表现为政策发文对象同时涵盖了下级政府和其他职能部门。尽管存在“牵头”“配合”的角色分工，但实质上不同于局限于单独的条块系统的政策类型，比较典型的政策包括流域治理中的河长制政策，北京市基层治理中的“吹哨报到”政策、江苏省不见面审批标准化指引政策等。条块互嵌型政策创新转移较之单一部门内的政策转移更为复杂，除了知识学习、竞争模仿、行政指令、社会建构等政策转移机制外，还存在条块之间的权力博弈、邀功避责等复杂互动机制，那么中国特色的“条”“块”主体之间的互动会对政策创新转移过程产生何种建构效应，这为理解新时代中国特色政策过程逻辑提供了新视角。

1 文献回顾

政策转移研究起源于美国的比较公共政策分析，最早进入学术界是“政策扩散”（Policy Diffusion）概念。早期研究致力于发现政策扩散的时空趋势及结果相似性［2］，其对扩散过程多样性的忽视受到学者批判。在批判中诞生了教训吸取（Lesson‑drawing）和政策学习（Policy Learn‑ing）概念，政策扩散被视为有效理性约束下的政策学习过程［3］，然而，其内含的自愿和理性假设同样受到批判［4］。基于概念整合与内涵拓展需要，于1996年提出政策转移，意指某地区的政策知识被其他地区应用于实践的过程［5］，强制型、混合型政策转移也由此被纳入到研究中。近年来，随着政策转移研究中建构主义思潮的兴起，政策创新在移入地区所经历的建构受到关注，由此产生了政策转译（Policy Translation）［6］政策流动（Policy Mobilities）［7］政策组合（Policy Assemblage）［8］等概念。政策转移作为一个学术概念于2006 年被引入中国［9］，早期研究中还有政策扩散［10］、政策移植［11］等相关概念。发展至今，政策扩散与政策转移逐渐成为国内政策创新研究的两大主流概念，并开始出现两种研究途径的分野，即扩散研究致力于模式发现而转移研究致力于过程追踪［12］。

早期国外研究将政策转移视为因变量，致力于发掘影响政策转移的诸多因素［13］，形成了多层次的分析框架［14］。随着政策转移研究迈入深化拓展阶段，逐渐形成了两种研究路径：其一，过程研究。相继诞生了阶段论［15］、学习论［16］和前瞻性评估论［17］等代表性理论，还有学者聚焦于知识［18］和信息［19］等政策元素探讨政策转移过程，而在建构主义思潮中，政策转移则被视为建构转化的过程［20］。其二，行动者研究。政府系统内行动者是早期政策转移研究关注的重点，研究的主题包括决策主体的动机［21］、策略［22］和学习［23］等。近年来非政府行动主体也受到学者关注，并由此发展出政策转移网络［24］概念，并呈现出核心行动者向行动者网络转向的研究趋势［25］。

中国国内的政策转移研究大体可以分为两大类：一类是国外研究成果的介绍和应用。相当大比例的文献致力于相关概念辨析［26］和西方研究成果介绍［27］。还有一些学者运用国外的理论框架分析中国的政策转移现象［28］等。另一类则是本土化探索。涵盖了强制型和自愿型两种政策转移类型。从政策创新来源来看，强制型政策转移既包括“设计试验—层级推广”模式［29］，也包括“地方创新—中央吸纳推广”［30］模式，其核心机制主要有央地互动［31］和指令控制［32］。自愿型政策转移则指的是不存在隶属关系的地方政府等之间的转移，其核心机制包括政策学习［33］、主官交流［34］、区域竞争［35］、社会建构［36］和风险回应［37］等。此外，政策转移动因［38-39］、政策转移过程［40］、政策转移中的政策变异［41］、政策转移适用性［42］和政策转移失灵［43］等议题也受到关注。

综上，国外政策转移研究已经逐渐摒弃“政策创新的线性传播”假设，政策转移过程的复杂性和建构性受到关注，这一趋势也启发作者关注到中国政策转移过程的独特性和情境建构性。近年来中国学者也开始探索中国独特的政策转移模式和机制，而对于政策创新转移中政策建构问题，当前研究主要从组织间学习［44］、情境约束［45］和社会建构［46］等角度进行讨论，而对中国政府系统内部“条”“块”互动的政策建构效应依然有待于进一步深入研究。

2 政策创新转移中的条块互动与政策建构

随着地理学、社会学、人类学等多学科学者加入到政策转移研究，政策科学的研究途径受到批判，政治科学研究途径倾向于忽视基本的社会实践，人际关系，制度嵌入，流动过程［47］，由此推动了建构主义研究途径的兴起。正统的政策转移研究倾向于关注不同地区政策实践中进行最佳的理性选择，而建构主义研究途径则更加关注的是政策制定活动的社会空间环境建构，以及政策在转移过程中的混合与转变［48］。政策转移被视为复杂动力驱动的流动过程，既包括流动、动员、解域，但同时也包括停滞、稳定、领域扩张，政策创新在转移过程中也经历着解释和重新塑造［49］，转移什么、如何转移这些问题并不完全是政策主体基于利益的考虑，还受到社会物质环境的影响和塑造。政策转移被视为一个具有历史根源的政策现象，并且受到广阔环境的塑造，倡导将历史和环境置于研究的中心［50］。政策转移中建构主义研究途径本质上是植根于政治科学的理性形式主义传统向跨社会科学学科的社会建构视角的延伸［51］。各种形式的政策转移和政策学习是嵌入在话语范式、思想观念、制度框架和权力结构之中，将政策转移中的建构纳入研究视野为传统的政策转移研究提供了新的增长点。不同的社会空间环境塑造了行动者的结构与行动逻辑，在中国的政治环境下，条块关系作为中国行政组织体系中基本的结构性关系，“条”“块”构成中国政策创新转移中核心行动主体，尤其是在条块互嵌型政策创新的转移中，“条”与“块”之间的互动成为政策创新转移中的主导性建构力量。

条块结构是一种中国特色的政府组织架构，“条条”指的是从中央到地方各级政府业务内容性质相同的职能部门，“块块”指的是由不同职能部门组合而成的各层级政府［52］。受双重从属制［53］、职责同构［54］和超大规模集权系统的内部紊乱［55］等因素影响，条块之间矛盾一直是中国政府治理中的显性存在，表现为条块之间的推诿不配合、权力的碎片化［56］。事实上，中国的条块关系既存在矛盾对立的一面也存在互动合作的一面，有学者研究了扶贫中的县乡条块共同体［57］、项目制下的条块共谋［58］和城市基层治理条块协调机制［59］。尽管有学者已经关注到“条条”主导的政策创新扩散和“块块”主导的政策创新扩散的模式差异［60］，政府间关系对政策创新扩散的影响［61］，而对于条块互动在政策转移中的建构性作用依然有待于深入发掘。

吸收建构主义研究途径的观点，政策转移并非一个简单的线性传播过程，政策在转移过程中经历着解释和建构。由于政策建构的抽象性，很难做出直观的呈现，但政策移入地区的政策内容与具体实践则是建构的产物。因此，对政策内容与具体实践的分析成为研究政策创新转移中政策建构的重要途径。为了全面把握政策创新在整个过程中所经历的建构，需要把研究的视野从传播环节拓展到创新生成、传播、应用的全过程。如图1所示，条块互嵌型政策转移存在于中国特有的条块体制下，作为政策转移核心行动者的条块主体构成政策转移中的建构性力量。条块互嵌型政策存在于条块主体构成的核心行动者网络之中，在转移的各个环节受到条块互动机制的作用。随着政策情境的动态发展演进，条块核心行动者网络也将随之发生变化，推动着政策创新转移过程中的三重建构，呈现出复杂的动态更迭建构图景。

图1 条块互嵌型政策创新转移中的三重建构框架

3 案例分析：江苏省河长制转移

3.1 案例概述

河长制是中国河湖水域管理保护的制度创新，即由当地党政主要负责人兼任河长，负责辖区内河流的水污染治理和水质保护，试图通过河长这一制度设计落实地方主体责任，协调整合各方力量，推动形成责任明确、协调有序的河湖管理保护机制。由此可见，尽管河长制是以地方党政领导担任河长为标志，但这一政策的实施实质上涵盖地方党政领导、“条”“块”核心主体，属于本研究所界定的条块互嵌型政策。2007年，无锡市政府为应对“太湖蓝藻”创立河长制，2008年中共无锡市委、无锡市人民政府发布的《关于全面建立“河（湖、库、荡、氿）长制”全面加强河（湖、库、荡、氿）综合整治和管理的决定》标志着无锡市河长制的诞生。河长制在江苏省的转移扩散大体上经历了四个阶段：第一阶段：“有限吸纳—局部推广”阶段（2007—2008）。2008年，江苏省政府在总结无锡市河长制经验基础上，将河长制扩大到省内太湖流域，太湖15条主要入湖河流实行了由省级领导和市级领导共同担任河长的“双河长制”。第二阶段：自主学习转移阶段（2008—2012）。江苏省政府尚未出台全省推行河长制的政策文件，只是在工作会议等场合肯定倡导河长制实践，宿迁、淮安、盐城和泰州四个地级市已经自行开展无锡市河长制的政策学习，推动河长制的转移。第三阶段：省政府强制性推广阶段（2012—2017）。2012年江苏省政府办公厅发布《关于加强全省河道管理“河长制”工作的意见》，在全省范围内推行以保障河道防洪安全、供水安全和生态安全为目标的河长制，通过强化规划引领、综合治理、控源截污以及巡查考核等举措，全省骨干河道的河长基本落实到位，其中由各级行政首长担任河长的占70%，河长制办公室基本建立。第四阶段：中央指示下的全面升级阶段（2017年至今）。2016年中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于全面推行河长制的意见》，标志着河长制由地方制度创新上升为全国性水环境治理方略，在此背景下，2017年江苏省政府办公厅发布《关于在全省全面推行河长制的实施意见》，推动江苏省河长制工作全面升级。2017年12月27日江苏省召开新闻发布会宣布：河长制组织体系全部建立，11位省委、省政府领导担任省级河长，全省落实省、市、县、乡、村五级河长共66 037人，管理着15.86万个在册河道、湖泊、水库和村级小微水体，实现了全省水体全覆盖［62］。

3.2 案例分析

3.2.1 政策创新生成（第一重建构）：有限政策空间下的条块力量整合

2007 年5 月底，太湖暴发大面积的蓝藻“水华”，数百万居民陷入了严重的水危机，引起了社会各界的高度关注，无锡市政府快速做出政策回应，秉着治湖先治河的理念，任命市主要领导担任13条入太湖主要河道的河长，全面提升重点河湖水环境整治力度，由此拉开了河长制的探索帷幕。无锡市成立河长制管理工作领导小组，由市党政主要负责人任组长，市委宣传部、市委农村工作领导小组办公室、市发展与改革委员会、市经济贸易委员会、市监察局、市财政局、市住房与城乡建设（规划）局、市交通运输局、市农林局、市水利局、市环境保护局、城市综合行政执法局等部门主要负责人为成员（注：2007年是环境保护局），下设综合办公室和检查考核小组，推动河道综合整治的总体指导、统筹协调和考核验收。综合办公室设在市水利局，由市政府分管副市长兼任办公室主任，市水利局、市环境保护局、交通运输局等部门主要负责人任办公室副主任。检查考核小组设在市监察局，由市纪委书记、市政府常务副市长任正副组长，市纪律检查委员会、市委组织部、市委督查室、市监察局等部门负责同志为小组成员，负责对市和市（县）区两个层面的河长制工作落实情况进行督促检查和考核问责，同时，要求各市（县）区和各镇、街道、园区相应成立工作领导小组，对辖区实施河长制管理。

太湖蓝藻爆发是“中国纵向垂直分级、横向多头管理”流域治理体制危机的体现。《中华人民共和国水法》规定：国家对水资源实行流域管理与行政区域管理相结合的管理体制；国务院有关部门按照职责分工，负责水资源开发、利用、节约和保护的有关工作。县级以上地方人民政府有关部门按照职责分工，负责本行政区域内水资源开发、利用、节约和保护的有关工作。中国的流域治理存在条块交织的复杂行动者网络之中，流域治理的跨域性使科层组织的职能分工体系陷入了协同困境。在蓝藻危机下，上级问责、民众需求、社会评价都给太湖治理主体带来巨大的外在压力，高压环境极大地压缩了政策回应的空间，利用党政领导的权威推动分散力量的整合成为一项应急的政策选择。如图2所示，让地方党政领导担任河长，不仅有助于利用块的资源，还有助于整合条的力量，河长办由各职能部门负责人兼任组成，成为联络职能部门的中枢纽带，借助河长制这一制度框架，初步地整合了系统内力量，形成流域治理中的核心行动者网络。随着河长制实践的深入，逐渐形成了考核问责、目标分解、“一河一策”、责任清单、区域联合行动、技术赋能以及社会参与等运行机制，河长制深刻地改变了无锡市的流域治理状况，通过责任“发包—分包”机制建构起应对复杂水问题的责任链条，通过“一河一策”推动流域治理的精准化，以重点任务划定了流域生态环境攻坚战坐标，以常态化的联席会议链接了分散的治理主体，以民间河长引入社会力量……初步形成了一种具有中国特色的流域治理模式，在无锡市产生了显著的成效，实施一年后，无锡市79 条河流考核断面达标率从53.2%提高到71.1%［63］。综上，河长制作为地方政府应对危机的政策创新，为解决中国复杂水问题提供了新的解题思路。通过对河长的任命和问责考核，推动地方党政领导的注意力集聚和资源调度，开发出一系列整合体制内外力量的配套制度和运行机制，重构了复杂水问题治理中的职责体系，强化了流域治理中政策执行力和制度刚性约束，一定程度上优化了中国条块分割的流域治理体制。然而，无锡市河长制受到危机应对和强考核问责双重驱动，危机场域下形成的责任共同体奠定了流域治理的协作基础。这一危机下的政策创新能否在常规情境下继续书写中国流域治理的奇迹？

图2 河长制政策创新生成逻辑图

3.2.2 政策创新传播（第二重建构）：“条”“块”双重驱动下政策品牌化

河长制并非学术研究成果的应用，而是中国地方政府实践探索的产物。在河长制问世后一段时期，学术界在河长制上依然存在一些疑虑。如有学者认为因事设岗增设河长存在制度逻辑错乱［64］，还有学者指出河长制面临着能力困境、组织逻辑困境和责任困境［65］，甚至有学者将河长制定位为“一个有效而非长效的阶段性制度设置”［66］。与学术界的一分为二谨慎评价态度不同，媒体对河长制则更多地呈现积极倡导态度。在河长制被中央吸纳之前，新华每日电讯、光明日报、中国环境报、中国改革报、中国水利报、人民长江报和无锡日报等官方报纸都对其做了宣传报道。新华每日电讯2009年9月17日报道了无锡市河长制的制度优越性和治理成效［67］。光明日报2009年8月14日报道了太湖、松花江、淮河和辽河开展河长制取得的成效［68］。中国环境报2009年2月刊文报道了无锡市河长制实施一年取得的巨大成绩，指出“河长制抓住了治水牛鼻子”［69］。中国改革报2009 年7 月报道了江苏的双河长制在太湖水质改善上取得的成效［70］。

河长制之所以能够得到广泛传播得益于其品牌效应，河长制的品牌化同时受到“条”“块”的驱动。随着我国进入为创新而竞争的时期［71］，对于具有全国推广潜力的政策创新在政府考核指标中占据着越来越重要的位置，地方政府具有推广属地政策创新品牌的内在驱动力。流域治理是困扰人类社会发展的世界性难题，对我国流域治理碎片化问题的反思由来已久，但如何破解“九龙治水”困局一直是学术界未完成的使命。作为实践部门探索产物的河长制在无锡市产生了真实的治理绩效，这为归属地江苏省提供了打造全国性治水政策创新品牌的可能性。2008 年6 月江苏省办公厅出台政策在太湖主要入湖河流实施双河长制，已经体现了江苏省政府对河长制的认同态度。在2007至2014年期间，江苏13个地级市都相继出台了加强河道管理河长制工作意见，其中，由市政府办公室发文的地级市有10 个，由市委办公室发文的地级市有1个，还有一个地级市是由市委办公室和市政府办公室联合发文。由此可见，作为“块”的地级市政府是河长制的积极倡导者。

除了作为块的地方政府的认同和倡导，作为条的职能部门也在河长制的传播扩散中发挥着重要作用，代表性的有水利部门、环保部门和财务部门。作为水行政主管部门的水利部门在河长制的传播扩散中发挥着重要作用。泰州市最早于2011 年开展河长制探索，其发起部门是泰州市水利局，出台了泰州市关于建立河长制的实施意见，直到2013 年才由市政府出台相关政策文件。调研中发现，由于水利部门在地方治理权力结构中的相对弱势地位，水利部门试图借河长制之势强化部门的履职能力，提升部门政绩。

“水利部门作为水行政主管单位承担着河道管护的日常职能，河流治得好不好，问责起来水利部门逃不掉。河道的问题很多还是出在岸上，很多影响到河道管理的事情又不是全靠水利部门就能解决。由于水利部门在职能部门里相对弱势，如果能够借助地方党政领导的权威来开展一些工作能够更加顺利一些，也能取得更好的成绩”（访谈记录：泰州市河长办公室z 副主任，201706012）。

2014 年水利部印发《关于加强河湖管理工作的指导意见》中提出“鼓励各地推行政府行政首长负责的河长制，对河湖的生命健康负总责。”江苏省于2012 年在水利厅设置了河道管理河长制办公室。2012 年11 月，江苏省水利厅和江苏省财政厅联合发布关于印发江苏省骨干河道考核办法的通知，明确指出由河长制办公室负责骨干河道考核的具体组织工作。

2014 年10 月江苏省河道管理河长制办公室印发《江苏省骨干河道日常巡查管理办法》，强化河长在河道日常管理中的作用。此外，环保部门也在河长制转移中发挥着推动作用。早在2009 年6 月25 日，时任环境保护部部长在无锡视察时指出“河长制是新形势下治水、治河、治污以及治湖的新经验，是确保让江河湖海休养生息最重要的组织保证，要在全国的江河湖海治理中推广这一经验”［72］。综上，河长制在江苏省的转移主要受到“条”“块”主体的双重推动。江苏省政府在太湖主要入湖河流实施双河长制释放了认同肯定的信号，为地级市政府指明了风向标，在属地创新政策政绩化的推动下，作为块的地方政府成为河长制转移扩散的主导行动者。作为水行政主管部门的水利部门则试图借河长制的“东风”获得更多的资源和上级关注，以强化部门的履职能力，提升部门的绩效，成为条里面最为积极的核心行动者，而环保部门、财务部门等部门则主要发挥着参与者、协助者的角色。在条块主体的推动下，河长制实现了最佳实践的政策品牌化建构。

3.2.3 政策创新移入（第三重建构）：情境转换下的“条”“块”职能让渡与政策再生产

当河长制这一危机情境下的制度设计被打造成流域治理创新品牌之后，迅速在江苏省全境获得推广扩散。然而，政策转移意味着政策情境的切换，河长制从水危机情境下脱嵌，继而重新嵌入常态流域治理的情境中，这一政策情境转换使得河长制的运行面临着新的问题。其一，常态化考核悖论。不同于发源地的危机情境驱动，常态情境下的河长制依赖于考核评估的驱动。然而，危机具有突发性和不确定性，在量化考核上存在诸多困难。以徐州市河长制考核工作为例，其考核的内容集中在河道管理情况，河长制办公室工作情况两方面，可以看到河长制的考核已经朝着日常管护方向发展，危机情境下的跨域跨部门联动内涵已经逐渐弱化。事实上，在河长制考核上，政策主体也存在认知上分歧，从课题组2017 年11 月15 日对第四期河长制专题研讨班学员的问卷调研来看（课题组利用2017年11月15日水利部人力资源研究院和河海大学河长制研究与培训中心共同举办第四期河长制专题研讨班的机会，对来自北京、重庆、广东、河南、山东、山西等15个省份的参会学员代表进行问卷调查，共发放问卷250份，回收200份，剔除无效问卷14份，最终形成186份有效问卷），在考核对象上，52.2%的受访者认为河长制考核应该考核各涉水部门，38.8%的受访者认为应该重点考核河长。在由谁考核上，高达60.2%的受访者认为应该由各级政府开展河长制考核，18.4%的受访者认为应该由上级河长及河长办开展考核，10.4%的受访者认为应该由第三方开展考核。在考核内容上，28.4%的受访者认为应该重点考核河长履职状况，23.1%受访者认为应该重点考核部门履职状况，还有25.9%受访者认为应该重点考核河湖生态环境。在常规情境下，河长制的开展依赖于考核驱动，然而，常态化考核体系难以有效地涵盖跨域、跨部门治理的要素，这使得河长制陷入了考核依赖—偏差的困境。其二，常规情境下的注意力转移。河长制以地方党政领导担任河长作为标志，地方党政领导的权威和掌握的体制内外资源是其运行的核心要素，然而，地方党政领导在地方发展中承担着多重职责，诸多的治理任务在注意力上存在天然的竞争性。在常规情境下，由于危机的解除和考核的局限性，流域治理在身兼多重角色党政领导的注意力分配排序上陷入了后移的境地，在江苏的调研中依然存在增强领导重视的呼吁。

“河长大多是兼职的，每年能投入在河流治理上的时间和精力有限，2007 年蓝藻事件爆发后，领导重视，所以2008 年到2010 年执行较严，效果较好。2011 年以后领导不够重视，执行效果就越来越弱。当前河长制在人员编制、经费上都面临着困难，希望领导能够加大对河长制的重视，没有领导的支持很多工作都无法开展”（访谈记录：无锡市惠山区河长办W科长，20180627）。

此外，江苏省多数地区河长制办公室由各职能部门抽调组成，兼职属性也限制了河长办公室工作人员的时间精力投入。

当河长制移入到常规河湖治理中，在常态考核悖论和领导注意力转换等影响下，作为核心行动主体的“条”“块”的协同网络受到冲击，“块”职能让渡到“核心条”，“参与条”动力衰减，水利部门作为河长办公室的挂靠部门，成为承担河长制常态化运作职能的主要主体，危机情境下的地方党政领导权力介入的强中心网络演变为常规情境下牵头部门主导的弱中心网络。

“目前市里各级河长都是兼职，虽然市里也有相应的考核办法，但其效用较小，相应的奖惩措施和办法也没有办法落实到位。除非出现重大水利事故，否则所谓的考核也只是走过场。河长办公室设在水利部门，水利部门的责任不断强化，而环保、城管等其他部门则参与不足，很多工作都是水利部门在推行。以前水利部门的一些责任可以推诿，现在有河长盯着，职责无法推诿，水利部门的工作压力非常大”（访谈记录：徐州市河长办公室C 副主任，201800712）。

作为牵头的水利部门被锁定为职责的主要承担者，“河长制工作成了水利部门的工作”（访谈记录：徐州市河长办公室C 副主任，201800712）。由于流域治理复杂的成本—效益分配关系，环保、交通、农水等“参与条”部门的投入难以在河长制的考核中体现，这也导致“参与条”部门参与动力的下降。“乡镇河长电视会议，参会人员中10 个有8 个是水利站负责人员”（访谈记录：徐州市铜山区水利局L科长，20180713）。然而，水利部门并不具备地方党政领导的权威地位，危机情境下的强中心网络异化为牵头部门负责的弱中心网络。

“河长制的实施必须有行政单位，需要协调各个部门，一个水利部门去协调那么多部门怎么可能。水利部门本就是弱势部门，在执法过程中，由于水政执法的力度较弱，没有经费，没有相应的执法机制，因此，仍然需要依靠公安、城管等部门对涉水违法行为进行出发管理，目前并没横向的协调制度，主要就是依靠水利部门工作人员的私人关系来进行联合执法……河长制不是水利部门的办公室，河长制办公室必须要由河长的行政办公室主任来管”（访谈记录：苏州市水利局C副局长，20180613）。

随着常规情境下河长制条块核心行动者网络的变化，河长制在应用落地环节被注入新的内涵，主要体现在两方面。一方面，常规性任务的嵌入。通过对2008 年发源地无锡市河长制政策文本与2016 年中共中央《关于全面推行河长制的意见》的文本比较分析，初始文件中十一项具体举措被压缩和简化，中央政策增加了加强水资源保护、加强河湖水域岸线管理保护、加强水污染防治、加强水环境治理、加强水生态修复以及加强执法监管六项主要任务，主要任务的植入使得河长制实现了与常规性流域治理的结合。对标江苏省编办对各部门职责的规定，六项核心任务中均涉及到“核心条”水利部门。江苏省积极推动河长制与生态河湖行动结合起来，《江苏省生态河湖行动计划（2017—2020 年）》中8 项核心任务分解的31 项子任务中，水利部门作为牵头部门的子任务达21项，作为配合单位的子任务达7 次。“核心条”职责在河长制任务中的体现也是河长制常规情境下建构的产物。另一方面，地方性经验和知识的结合。河长制明确了地方党政领导治水的责任，但在党政领导如何治水上存在较大的探索空间，在转移的过程中，地方主体在考核压力下也开始了一些有益探索，为河长制注入了地方性经验知识。例如，南京市设立河湖“社会河长”“企业河长”和“巾帼河长”等民间河长，河长办带领民间河长们学习怎样做好河道宣传员、巡视员以及反馈员，义务参与全面推行河长制的河湖管理，履行查、评、议、宣等职责，全面配合和支持官方河长开展水环境治理工作，推动形成政府和社会治水合力。地方性知识的注入并没有根本上改变常规情境下河长制形成的职责体系，更多的是从技术层面补充完善常规河湖治理。

4 研究结论与政策建议

随着跨地域、跨部门公共事务的增多，条块互嵌型政策创新也在不断增多，成为新时代国家治理中值得关注的政策现象。在中国条块体制下，条与块构成条块互嵌型政策创新转移中的核心行动者，基于江苏省河长制政策转移的过程追踪，探讨了条块之间的互动对政策创新转移的建构作用，如图3所示，初步得出了以下研究结论：第一，政策创新转移并非一个无差别的政策传播采纳过程，在政策创新的生成、传播、应用全过程经历着多重建构。水危机推动了条块责任共同体的生成，在强场域压力下地方党政领导权威的介入推动了条块协同，由此实现了河长制政策创新的第一重建构，塑造出危机情境下的条块职责体系。在属地创新政绩和部门履职绩效的双重激励下，条块共同推动了河长制“最佳实践”品牌建构，河长制由此实现了去危机情景化，被塑造为可以转移到常规治理情境的政策创新，在江苏省范围内迅速传播扩散。当河长制引入到新的政策情境中，面临着常态化考核悖论、领导注意力转移等困境，河长制常态化运作职能让渡到牵头部门的水利部门，河长制这一危机情境下的制度设计也开始在常规情境下被重新构建，表现为河湖治理常规性任务的嵌入和地方技术型治理知识的注入。第二，政策转移存在于复杂的行动者网络之中，随着政策情境的切换，政策行动者网络呈现动态演进的态势，成为政策建构的核心驱动力。河长制作为地方政府主导的政策创新，存在于“块”“核心条”和“参与条”构成的行动者网络之中，随着危机情境向常规情境的转换，河长制所处的核心行动者网络也从地方党政领导权力介入的强中心网络演变为牵头部门主导的弱中心网络，而这也影响着河长制在新情境下的再生产。第三，政策转移中的建构并不必然带来正向制度变迁与绩效，转移过程中的多重建构为政策创新绩效带来了不确定性因素。河长制为发源地无锡带来了较高的治理绩效，但这一制度创新转移到其他区域时却呈现出较大的差异性，既有地方性知识注入引发的政策再创新，也存在组织退耦现象［73］，这意味着政策转移的绩效生成逻辑更为复杂。

图3 河长制转移中条块关系网络演变与政策建构

政策转移中的建构状况影响着政策创新外溢效应的发挥，构成新时代国家治理效能的影响变量。如何优化中国政策创新转移中的建构机制，最大限度地发挥政策转移在国家治理现代化中的驱动效应，可以从以下几个方面加以推进：①完善政策创新转移中多重互动机制。政策创新的转移扩散经历了生成、传播和应用多个环节，每个环节都需要强化多主体之间的互动，尽管本研究聚焦的是条与块，但从规范意义上而言，还需要强化央地、系统内外、知识与权力、政策目标群体之间等多重互动机制，通过构建良性的互动机制，打破政策转移场域的单中心垄断，将政策的民主化、科学化目标渗入到转移的各个环节。②完善政策创新转移中的情境适应性调试机制。政策转移意味着政策创新所处的情境发生了变化，诞生于危机情境的河长制，其转移不仅地域发生了变化，而且还涉及到危机情境向常规情境的转换，知识的地方性和情境差异性决定了政策创新转移带来的绩效不尽相同。在治理情境高度复杂化的新时代，需要打破政策创新转移等于外溢效应获得的预设，完善政策创新转移中的情境适应性调试机制，增强政策创新对于政策情境的回应力，推动政策创新在转移过程中的再创新。③构建政策创新品牌的评价体系。在为创新而竞争的时代，品牌化的政策创新也是政策主体的政绩，因此，在政策转移过程中，政策创新发起者存在将政策品牌化的动机。政策创新的品牌营销容易过滤掉很多有价值的政策信息，从而影响政策学习方对政策创新绩效生成逻辑的理解。因此，需要构建政策创新品牌的评价体系，改变过去政策创新系统内表彰，系统外传播的品牌构建逻辑，将“最佳政策实践”的评定权交由第三方，强化对政策创新的绩效状况、支撑条件、推广价值和推广形式的综合评价。