董香书，卫园园，肖 翔

（1. 首都经济贸易大学经济学院，北京 100070；2. 中央财经大学社会经济发展研究所，北京 100871）

改革开放以来，中国经济高速发展的同时，环境问题也逐渐引起广泛关注。党的十九大报告强调“创新驱动发展战略”“形成绿色发展方式和生活方式”的重要性［1］，党的十九届五中全会指出“十四五”时期应当“支持绿色技术创新，推进清洁生产”［2］，而绿色创新作为绿色发展与创新驱动的结合点，是中国迈向经济强国与实现绿色中国的有效途径。与其他创新活动相比，绿色创新具有双重外部性［3］：一方面，绿色创新存在知识溢出的正外部性；另一方面，绿色创新可以降低污染带来的负外部性，导致了企业进行绿色创新的收益小于社会收益，企业推动绿色创新的动力不足。而且，绿色创新具有的长期性与不确定性，会进一步加剧绿色创新供给的市场失灵。运用“有形之手”矫正绿色创新供给方面的市场失灵，是许多国家或地区政府采取的措施之一。在中国式财政分权的背景下，中国地方政府在经济发展中扮演着重要角色［4］，那么财政分权背景下的地方政府对绿色创新产生了什么影响？这种影响又是通过什么渠道实现？央地之间以及地方政府之间的互动又如何影响财政分权与绿色创新的关系？这些问题都还有待进一步讨论。

1 文献综述

随着市场经济的发展，要素流动壁垒逐渐消失，财政分权成为许多国家，尤其是大国经济治理的发展趋势［5］。第一代财政分权理论基于“仁慈政府”的假设，认为分权可以提高公共品供给效率［6-7］；第二代分权理论则立足于地方政府的“自利性”假设，讨论财政分权与经济发展的关系［8］。由于环境污染问题与经济发展密切相关，且环境治理具有准公共品性质，因此财政分权与环境治理的相关研究成为经济学的热点话题。

一些研究认为财政分权有利于环境改善［9］，但也有研究认为，中国式分权下地方政府可能更侧重于刺激经济增长而忽略环境治理，最终不利于环境改善［10］。一些学者认为财政分权可能产生环境污染的空间外溢效应［11］，还有学者认为财政分权与环境治理存在非线性的关系［12］。郑洁等［13］强调财政分权对环境治理的影响随着经济发展水平而变化，张平淡［14］则指出如果地方政府坚持环保真作为，财政分权不必然导致环境污染。虽然对于财政分权与环境治理的研究已经较多，但是聚焦于财政分权与绿色创新的相关讨论还有待进一步深入。

虽然对财政分权与绿色创新的相关研究较少，但学界围绕绿色创新已有较多讨论。当前学界对于绿色创新的推动力量归纳为市场拉动、技术推动、企业因素与环境规制四大类［15］。由于环境规制对绿色创新的供求双方都产生作用，其与绿色创新的关系成为学界研究的焦点。依据著名的“弱波特假说”，环境规制将促进企业创新［16］。但也有研究认为环境规制将提高企业成本，不利于创新［17］。从国内研究来看，对于“弱波特假说”的讨论也存在争议。一些研究支持了“波特弱假说”［18］；也有一些研究认为环境规制不利于创新［19］。还有研究证明环境规制对绿色创新的影响呈现“U”型［20］。而环境规制又可以分为市场型与命令型，不同类型规制对绿色创新的影响也有不同。许多研究认为市场型环境规制，例如绿色信贷［21］、排污权交易试点［22］、排污收费［23］等对绿色创新的影响较为显著。郭进［24］认为市场型环境规制更有利于推动绿色技术创新。但也有学者认为绿色信贷政策对绿色创新的提升并不显著［25］。还有一些学者强调命令型环境规制的有效性［26］。陶锋等［27］认为环保目标责任制促进了绿色专利申请数量的扩张，但降低了创新活动质量。

一些学者基于省级数据对政府行为与绿色创新的关系进行讨论。李香菊等［28］认为处于一定区间内的地区竞争有利于企业绿色技术创新，但过度竞争则不利。陈斌等［29］认为财政分权与环境规制促进了企业绿色技术创新。还有一些学者讨论了财政分权对环境规制与技术引进［30］、工业创新［31］的调节作用。张意翔等［32］认为私人投资比政府投资更能提升绿色创新的适应程度。

随着污染治理重要性的日益加强，以环境分权为代表的环境联邦主义相关研究逐渐兴起，丰富了学界关于地方政府绿色绩效的认识。根据第一代财政分权理论［6，33］，地方政府在公共品提供方面具有独特优势，中央给予地方政府在环境治理中更多权力也将更好调动地方政府在环境治理中的积极性。一些研究表明，环境分权更好地发挥了地方政府的信息优势［34］，有利于地方环境监管网络的形成［35］，降低环境监督成本［36］，从而推动实现绿色治理绩效。但也有一些学者认为，在“GDP 崇拜症”下环境分权可能使地方政府降低环境标准，形成“逐底竞争”［37］；提高了地方政府权力寻租空间［38］、形成政企合谋［39］、压缩环境开支［40］，以及增加政府间的委托代理成本［41］，最终不利于环境绩效的提升。还有一些学者对环境分权与绿色创新的关系进行了讨论。Manello［42］基于意大利和德国的样本指出，环境分权将提高地方政府环境治理的积极性，增加对企业绿色技术创新的财政支持。Hottenrott等［43］则强调环境分权明确了地方政府环境治理责任，有利于加强环境监管，倒逼企业进行绿色技术创新。张凡等［44］不仅强调了环境分权有利于创新，同时还认为当政府资金使用自由度较大时，环境分权对绿色创新的激励作用进一步被强化。马越越等［45］则讨论了环境分权对绿色创新的“本地-邻地”效应。

环境分权的相关研究为财政分权的讨论提供了重要借鉴。但环境分权又是与财政分权既有联系又有本质区别的两个概念［46］。一方面，环境分权体现的是以提供环境基本公共服务为核心的央地治理权限划分，现有文献更多集中于对环境行政、监察、监测等环境治理权力划分内容方面的讨论；而财政分权是经济分权的核心，它强调央地经济权限的归属，是地方经济活动自主权的重要代理变量。另一方面，绿色创新不仅是环境治理问题，它又受到经济发展模式的影响。例如，政府投资偏好、产业结构选择、企业微观主体行为等都将对绿色创新产生重要作用。与第一代财政分权理论关注公共品的提供效率不同，第二代财政分权理论侧重于对经济绩效的讨论。环境分权对于经济绩效的解释力度有限，而财政分权可以更为清晰地从经济发展模式角度给予地方绿色创新行为以合理解释。

在现有研究基础之上，文章不仅在数据和指标上进行了拓展，而且注重从地方政府行为、央地互动以及地方政府之间互动三个角度来考察财政分权与绿色创新的关系，主要边际贡献表现为：①利用城市数据对财政分权与绿色创新进行讨论，拓展了相关研究的样本范围。在此基础上较为稳健地发现财政分权显著抑制了绿色创新。而且，通过实证研究验证了地方政府投资偏好效应以及重污染产业与外资技术选择存在的路径依赖效应是财政分权抑制绿色创新的重要渠道，从经济发展模式的角度深化了地方政府分权与绿色创新的研究。②从央地互动的角度探讨了环境规制以及不同规制工具对地方分权抑制作用的影响，不仅进一步丰富了“弱波特假说”，也深化了对地方政府“政治人”与“经济人”的认识，拓展了第二代财政分权理论的相关研究，为日后如何更好地在绿色创新中发挥央地合力，提供了实证基础。③文章还从地方政府互动的角度讨论了财政分权与绿色创新的关系：一方面探讨了地方政府之间的赶超压力对分权与绿色创新的影响；另一方面则讨论了财政分权对周边地区绿色创新产生的空间负溢出效应，深化了相关研究。

2 理论机制与研究假说

2.1 财政分权对绿色创新的影响

中国式财政分权让地方政府拥有了较大的经济自主权。在“GDP 锦标赛”的考核方式下地方官员出于“经济人”与“政治人”的双重考虑，可能为增长而竞争［47］，更侧重于追求任期内的经济高速增长。在这个背景下，地方政府可能产生对生产性项目的投资偏好，对重污染产业扶持以及大规模引进外资，这些手段可能对具有双重外部性的绿色创新产生抑制效应。

（1）地方政府投资偏好效应。绿色创新可能存在更大的市场失灵，政府“有形之手”是促进其发展的重要动力［48］。财政分权使地方政府拥有更多的经济自主权，投资成为地方政府介入经济发展的重要手段。但由于地方官员存在晋升锦标赛［49］，当面临较强经济赶超压力时，地方政府更偏好投资短期内见效快的项目，而对投入大、风险高、见效慢的科技、教育投资有限［50］。而且绿色创新不仅对于企业存在双重外部性，其对地方政府也存在双重外部性，地方政府对绿色创新扶持带来的地方收益小于国家整体的收益，产生了绿色创新扶持的地方政府失灵。

（2）重污染产业技术选择的路径依赖效应。重化工业不仅可以促进地方经济快速发展，也构成了地方税收的重要来源。在财政分权下，地方政府有较大动力推动重化工业高速发展［51］。但当前重化工业的核心技术主要源于第二次工业革命的框架，更多依赖化石能源，属于重污染行业。依据环境库茨涅兹曲线理论，经济体在发展初期为刺激经济增长，往往推动重污染、高排放的工业发展，带来环境污染恶化［52］。而这类工业又具有投资规模大，投资周期长，沉没成本较高，技术升级改造成本较大，对旧有技术存在较强的路径依赖等特点。最终主要依赖重污染产业的地区往往选择清洁技术的动力有限［53］，抑制了绿色创新。

（3）外资技术选择的路径依赖效应。改革开放以后，地方政府积极引进外资，刺激地方经济高速增长，并且扩大税基。为追求GDP 的赶超，财政分权下具有较大自主权的地方政府为吸引外资不断放松门槛，形成“逐底竞争”的局面，有可能形成“污染天堂”［54］。另一方面，由于中国长期处于国际产业链的中低端，外资进入中国更倾向于将一般性生产部门转移到中国，由于企业组织存在制度惰性［52］，外资进行绿色创新的动力有限。综上所述，提出假说1。

假说1a：财政分权抑制了城市绿色创新。

假说1b：地方政府投资偏好效应、重污染产业与外资技术选择的路径依赖效应是财政分权抑制绿色创新的重要渠道。

2.2 环境规制、财政分权与绿色创新

由于环境治理存在外部性，地方政府往往动力不足。但随着经济发展与环境污染的矛盾不断凸显，中央政府对环境保护问题日益关注，环境规制的力度也逐渐加强。中央政府对绿色发展的重视，在一定程度上可能与地方政府追逐经济增长的行为相冲突。但是中国的财政分权又是建立在政治集权基础上，现有研究表明“经济人”与“政治人”的目标将会影响地方政府行为：当中央政府更多考核地方经济增长时，这两个目标是一致的；但当中央政府将更多的考核重点聚焦于环境治理时，地方政府“政治人”与“经济人”的目标可能产生矛盾。文章认为当地方政府“经济人”目标与“政治人”目标相冲突时，地方政府决策的“经济人”考量在一定程度上可能让位于“政治人”。随着中央政府弱化GDP 考核，强调环境治理等问题，可能导致地方政府行为的策略性调整［55］。

为推动中国的绿色发展，中央政府通过命令型与市场型环境规制手段对地方政府行为进行调节。由于工业仍然是中国经济增长的重要引擎：第一，传统工业的核心技术往往来自第二次工业革命的框架，尤其是重污染、高排放企业旧有知识技术中较强的惯性，阻碍了这些企业对绿色技术的选择［56］。第二，传统工业，尤其是重污染、高排放企业往往存在较大的前期固定资本投入，形成较高的沉没成本，这也带来了技术转换的困难［57］。第三，在工业化过程中，已经形成了较为成熟的生产网络，生产网络中各产业、各部分相互配套，又彼此依赖。而这种生产网络绝大部分又依附于传统技术，容易形成较强的技术锁定［58］。这些都有可能弱化市场型环境规制的作用。第四，在财政分权下，引进外资是地方政府促进经济发展的重要手段。因此如假说1理论分析所述，外资进行绿色创新的动力不足，存在较强的制度惰性。这些都有可能弱化市场型环境规制的作用，需要运用更为严厉的环境规制手段。相比之下，中央政府命令型环境规制手段通过给地方政府传递环境治理的压力，在短期内可能有效倒逼地方政府加强对绿色发展的重视，有利于区域绿色创新。综上所述，提出假说2。

假说2a：随着中央政府对环境治理的重视，环境规制将缓解财政分权对绿色创新的抑制作用。

假说2b：相对于市场型环境规制，命令型环境规制手段更为有效地缓解了财政分权对绿色创新的抑制作用。

2.3 地方政府互动、财政分权与绿色创新

地方政府之间的互动也将影响财政分权与城市绿色创新的关系。一方面，在中央政治集权与地方经济分权的制度背景下，地方政府将围绕中央政府的重要目标展开竞争。在GDP 作为重要政绩考核的指标体系下，地方政府有动力追求经济增长，可能会强化财政分权对绿色创新的抑制作用。十八大以来，中央政府日益强调“创新”“绿色”的发展理念，地方政府之间产生经济效率与绿色效率的竞争压力，可能会缓解财政分权对绿色创新的抑制。另一方面，随着中国市场化的推进，地区之间经济联系日益紧密，地方政府促进本地发展的措施可能会对周边地区各种要素、资源产生“虹吸效应”［59］，进而有可能抑制周边地区绿色创新活动，产生空间负溢出效应。基于此，提出假说3。

假说3a：经济增长赶超压力强化了财政分权对绿色创新的抑制作用。

假说3b：随着中央政府发展理念转变，经济效率与绿色效率赶超压力将有效缓解财政分权对绿色创新的抑制作用。

假说3c：财政分权将产生空间负溢出效应，不利于周边地区绿色创新。

3 研究设计

3.1 变量说明及数据来源

（1）被解释变量。被解释变量为绿色创新。利用城市人均绿色发明专利申请数对数值来衡量绿色创新（gtec），用绿色发明专利占全部专利的比值，衡量绿色技术进步方向（gtecpd）［53］。

（2）核心解释变量。核心解释变量为财政分权。主要从财政支出角度刻画财政分权，财政支出分权（fe）=人均城市财政支出/（人均城市财政支出+人均省份财政支出+人均中央财政支出）［60］。同时采用财政收入分权指标进行稳健性检验，财政收入分权（frd）=人均城市财政收入/（人均城市财政收入+人均省份财政收入+人均中央财政收入）［61］，从财政收入角度刻画财政分权。

（3）中介变量。中介变量包括：①地方政府投资偏好效应（pese），采用科学和教育总支出占地方财政一般预算内支出的比重衡量。②重污染产业技术选择的路径依赖效应（pdhpi），采用国务院2006 年公布的《第一次全国污染源普查方案》中明确规定的11 个重污染行业资产之和与全部行业资产之比衡量［53］。③外资技术选择的路径依赖效应（rfdi），使用各地区实际利用外商直接投资占GDP比重来衡量引进外资力度。

（4）控制变量。控制变量主要包括地区经济发展水平（pgdp）、道路交通基础设施（inf）、人力资本水平（hc）、产业发展水平（ind）、城市化（urb）、对外开放程度（pfdi）。其中，地区经济发展水平采用各地区生产总值对数值表示；道路交通基础设施用各地区公路里程占本行政区域内土地面积的比值表示；人力资本用普通高校在校学生占总人口数比重衡量；产业发展水平用当地第二产业从业人员比重表示，用以考察经济结构因素；城市化水平用各地及以上城市市辖区（市区）人口占全市人口的比值表示，用以考察创新环境；对外开放程度采用各地区每年人均实际利用外资数的对数值衡量，体现一个地区的外资流入和利用水平。此外，地区经济发展水平（pgdp）和对外开放程度（pfdi）均经过相应指数平减后所得。

文章所使用的数据来自《中国城市统计年鉴》《中国财政统计年鉴》、中国工业企业数据库和CNRDS 数据库。其中，城市绿色创新等数据来自CNRDS 数据库。财政分权、科教支出、外资等指标构建所需数据以及城市层面的控制变量数据来自《中国城市统计年鉴》和国家统计局，重污染产业占比数据依据中国工业企业数据库相关指标计算。最终样本选择了1999—2019 年的中国233 个地级及以上城市。其中，因为因变量缺失和经济结构差异过大等原因，样本的选择在省级层面剔除了北京、天津、上海、西藏、香港、澳门与台湾等地区；由于存在相关指标缺失，三沙、中卫、晋城、朔州、乌海、通辽、鄂尔多斯、乌兰察布、长春、四平、辽源、通化、白山、松原、白城、鹤岗、铜陵、宿州、吉安、张家界、防城港、钦州、河池、来宾、崇左、海口、三亚、广安、达州、巴中、资阳、六盘水、毕节、铜仁、保山、普洱、临沧、铜川、延安、榆林、嘉峪关、金昌、白银、威武、平凉、酒泉、庆阳、定西、陇南、海东、固原、吐鲁番、哈密等城市亦未出现在平衡面板回归之中。主要变量的描述性统计见表1。

表1 主要变量描述性统计

3.2 实证策略

首先，设定如下基准模型考察财政分权对城市绿色创新的影响：

其中：i为城市、t为年份，Yit分别代表绿色创新（gtec）和绿色技术进步方向（gtecpd）。feit代表财政分权，是文章关注的核心变量。Xit表示控制变量组。模型还控制了不可观测的地区固定效应（μi）和年份固定效应（vt），ξ为误差项。

其次，运用逐步回归方法构建中介模型检验财政分权对绿色创新的影响机制。第一步用方程（1）估计财政分权影响绿色创新的总效应；第二步，以中介变量作为被解释变量，同时加入财政分权构造模型（2），以检验财政分权对各个中介变量的影响；第三步，以地区绿色创新为被解释变量，重新引入财政分权和中介变量共同作为解释变量构造模型（3）。模型如下：

其中：Mit是模型的中介变量，分别代表地方政府投资偏好效应（pese）、重污染产业选择的路径依赖效应（pdhpi）和外资技术选择的路径依赖效应（rfdi）。通过系数的估计结果检验变量的中介效应是否存在。如果财政分权通过中介变量影响绿色创新的路径存在，即中介效应显著，那么β1、γ1以及α2应该显著不为零。此时，中介效应为γ1×α2。

4 实证分析

4.1 基准估计结果

表2 汇报了财政分权对绿色创新影响的估计结果。表2 列（1）中财政分权的估计系数显著为负，表明财政分权不利于绿色创新；加入控制变量后，结果依然稳健（列（2））。进一步，列（3）、列（4）的回归结果表明，财政分权不利于绿色技术进步方向。该结论支持了假说1a，即财政分权对绿色创新产生了抑制作用。

表2 基准回归结果

4.2 内生性处理与稳健性检验

4.2.1 内生性处理

（1）系统GMM 方法。文章采用系统GMM，克服基准估计可能存在的内生性问题，构建如下动态面板计量模型：

其中各变量含义与前述一致。

表3 汇报了系统GMM 的回归结果。从表3 中可以看出，财政分权无论是对绿色创新还是绿色技术进步方向都产生负面影响。其中，AR（1）统计量均显著而AR（2）统计量均不显著，表明水平方程误差项不存在序列相关问题；而Sargan 检验表明，工具变量的选择整体上是有效的，因而系统GMM 估计结果可信。实证结果支持基准回归结论。

表3 系统GMM回归结果

（2）工具变量法。为克服内生性，文章进一步采用工具变量法重新进行估计。地区财政供养人员作为财政支出的重要支出依据，和财政支出有直接的关系，但与被解释变量绿色创新不存在关系。同时考虑到各地区历史上的财政分权具有历史连贯性［50］，文章用各地级市1993—2009 年的财政供养人员作为2000—2016 年地级市财政支出分权的工具变量进行两阶段最小二乘（2SLS）回归。这里工具变量在截面上和时间上都有显著的变化，是面板数据工具变量较为理想的状态。滞后财政供养人口和本期财政分权度高度相关，F统计量表明其不是弱工具变量（表4），并且工具变量法估计结果支持文章主要结论。

表4 工具变量回归结果

4.2.2 稳健性检验

（1）绿色发明专利授权数。专利授权量也是创新的一种衡量方式，文章用城市人均绿色发明专利授权数对数值和绿色发明授权专利占全部授权专利比值分别衡量授权的绿色创新和绿色技术进步方向，回归结果见表5，仍然支持基准回归结论。

表5 绿色专利授权量的回归结果

（2）财政收入衡量财政分权。文章还从收入角度衡量地方财政分权，回归结果见表6，支持基准回归结论。

表6 财政收入分权的回归结果

4.3 影响机制分析

本部分重点考察财政分权对绿色创新的影响机制，基于中介模型下的三种影响机制估计结果见表7。①地方政府投资偏好效应。表7列（1）回归结果表明财政分权不利于提高地方政府科教支出比重，列（2）显示科教支出比重的增加有助于绿色创新。从而表明地方政府侧重经济增长的投资偏好抑制了绿色创新。②重污染产业技术选择的路径依赖效应。表7 列（3）回归结果显示，财政分权显著推动了城市重污染产业比重提高；但重污染产业比重增加不利于绿色创新（表7 列（4）），从而表明重污染产业存在的技术选择路径依赖抑制了绿色创新。③外资技术选择的路径依赖效应。从列（5）回归结果中我们发现，财政分权刺激了外资占比的增加，列（6）的结果表明，外资未能促进绿色创新。综上，财政分权通过地方政府投资偏好效应，重污染产业与外资技术选择的路径依赖效应三种渠道抑制了绿色创新，该结论验证了假说1b。

表7 财政分权对绿色创新的影响机制估计结果

4.4 异质性分析

为了考察财政分权对绿色创新的异质性影响，本节以东部沿海-内陆城市、老工业基地城市（参照《全国老工业基地调整改造规划（2013—2022 年）》）、中心-外围城市［62］为划分依据，分别设立东部沿海城市YH（YH=1 为东部沿海城市，0 为其他）、老工业基地城市IC（IC=1为老工业基地城市，0 为其他）以及中心城市PC（PC=1 为中心城市，0为其他）三个虚拟变量，并构建财政分权与这三个虚拟变量的交乘项进行估计，估计结果见表8。加入控制变量后，东部沿海地区与财政分权交乘项的估计系数为-0.584 且显著（表8 列（2）），这说明相对于内陆地区，东部沿海城市财政分权对其绿色创新的抑制作用更强（表8列（1）、列（2））。老工业基地与城市财政分权的交乘项系数为-0.088 且显著（表8 列（4）），这说明相对于其他地区，老工业基地城市财政分权对其绿色创新的抑制作用更强（表8列（3）、列（4））。财政分权与中心城市交乘项的估计系数为-0.927 且显著（表8 列（6）），这说明相对于外围地区，中心城市财政分权对其绿色创新的抑制作用更强（表8列（5）、列（6））。

表8 异质性估计结果

上述结果可能原因在于：①沿海地区是中国经济发展的重要引擎，但同时又是外资引进的排头兵，沿海地区分权对绿色创新产生了更为显著的抑制效应，也印证了外资技术选择的路径依赖效应。②老工业基地大多建立于计划经济时期，服务于当时优先发展重工业的战略，其产业大多集中于重污染、高能耗产业。这些地区分权对绿色创新的抑制作用更大，进一步佐证了重污染产业技术选择的路径依赖效应。③中国中心城市大多经济实力雄厚，经济较为发达，但是，一方面由于绿色创新存在较强的外部性，中心城市的地方政府扶持绿色创新的动力有限；另一方面，许多中心城市位居省会也是区域经济中心，工业尤其是重化工业曾一度成为其支柱性产业，存在重污染产业技术选择的路径依赖；同时许多中心城市又位居沿海地区，也存在外资技术选择的路径依赖。在这些因素的影响下，经济与科技实力雄厚的中心城市，分权对绿色创新的抑制作用更为显著。

5 基于环境规制、赶超压力与空间溢出的进一步讨论

财政分权与绿色创新的关系还受到政府间纵向与横向互动的影响，因此本部分进一步分别从环境规制、赶超压力与空间溢出三个角度，讨论财政分权对绿色创新的影响。

5.1 环境规制的调节效应：基于央地互动的讨论

随着中央对于环境的重视，环境规制对财政分权与绿色创新可能产生调节效应，特别是政府参与环境规制的目的仍然是增进社会整体的环境公共利益和环境福祉［63］。当然中央政府不同的规制手段产生的调节效应还可能存在差异。本部分首先考察了中央政府关于绿色发展的重大决策对分权与绿色创新的影响。2006年中央政府在“十一五”规划中首次将环保指标确定为地方官员绩效考核的约束性指标［27］；2012年党的十八大报告强调，要把生态文明建设放在突出地位，对其产生的重大影响，大多文献都从2013 年开始讨论［55］。文章分别以2006 年、2013 年及以后设立虚拟变量EP（EP=1，如果时间为2006年及以后；否则为0）和DY（DY=1，如果时间为2013 年及以后；否则为0），然后将虚拟变量与财政分权的交乘项EP×fe，DY×fe各自放入回归模型中，估计结果见表9。中央政府对环境的重视可以有效缓解财政分权对绿色创新的抑制作用（表9 列（1）、列（2））。

进一步，文章还从环境规制总体效果的角度考察环境规制的调节效应。借鉴李虹等［64］，选取工业烟（粉）尘去除率、工业二氧化硫去除率、生活垃圾无害化处理率、污水处理厂集中处理率、一般工业固体废物综合利用率等五个指标构建环境规制综合指数（ER）。该指数得分越高，表明环境规制越严格。表9列（3）的估计结果表明，环境规制明显缓解了财政分权对绿色创新的抑制作用。环境规制的政策工具可以分为“市场型”和“命令型”，不同的环境规制手段可能也会对分权与绿色创新产生异质性影响。中央政府为改善环境，进行了碳排放交易权试点、低碳城市等制度设计。参考现有文献，将碳排放交易权试点作为市场型环境规制的代理变量［65］并设立虚拟变量CP，在试点工作启动后且位于碳排放交易的6 个试点地区赋值为1，其余为0；同时将低碳城市试点作为命令型环境规制的代理变量［66］并设立虚拟变量DT，2012 年以后第二批国家低碳城市试点地区为1，其余为0。从实证结果来看（表9 列（4）、列（5）），命令型与市场型环境规制工具都显著地缓解了财政分权对绿色创新的抑制作用。实证结果还表明，加入命令型环境规制之后，对于实施低碳城市的地区，财政分权反而激励了城市进行绿色创新，即命令型环境规制产生了更为显著的正向调节效应。

表9 环境规制的调节效应

上述结论从一定程度上说明，在中央政府强调绿色发展的压力下，地方政府有动力加强环境治理，最终倒逼企业进行绿色创新，进一步丰富了“弱波特假说”。该结论也佐证了地方政府虽然具有“经济人”与“政治人”的双重特性，但在“经济人”与“政治人”目标相冲突的情况下，地方政府可能更注重“政治人”。在中央政府转变发展理念，并加强相关制度安排的背景下，地方政府行为将进行策略性调整。

5.2 赶超压力对财政分权与绿色创新的调节效应分析

由于地方官员存在“晋升锦标赛”，地方政府之间的相对地位对地方政府行为有着重要影响。文章从经济增长赶超、经济效率赶超与绿色效率赶超三个角度考察地方政府之间的互动对财政分权与绿色创新的调节效应。考虑地级市官员更多是省内竞争，参考Albrizio 等［67］的思路，文章选取经济增长赶超指数（EC）作为经济赶超的代理变量。进一步采取DEA 方法，选取城市年末GDP 作为产出指标，用永续盘存法估算城市固定资本存量以及城市年末从业人员数量分别代表资本和劳动力作为投入指标计算城市的全要素生产率指数（TFP）；并将城市资本存量以及就业人员作为投入，城市总产值作为产出，城市工业废水排放量、工业二氧化硫排放量以及工业烟尘排放量作为非期望产出来计算绿色全要素生产率指数（GTFP），在此基础上参考经济赶超指数的构建方法构造经济效率赶超指数（EE），绿色效率赶超指数（GE），数值越大表示赶超压力越明显。

其中：i表示城市，I表示城市i所处省份，t表示时间。

最后将其取对数和财政分权的交乘项加入模型中，探讨不同类型的赶超对财政分权的调节作用，估计结果见表10。文章发现经济赶超压力强化了财政分权对绿色创新的抑制效应（表10 列（1）），验证了假说3a。同时经济效率与绿色效率的赶超压力则缓解了财政分权对绿色创新的抑制作用（表10 列（3）、列（4））。进一步检验了党的十八大以后地方政府行为的变化，将时间虚拟变量DY和上述交互项相乘放入模型中进行回归。实证结果表明，党的十八大以后，地方政府经济赶超压力对财政分权的抑制作用有所缓解（表10列（2）），同时地方政府面临的经济效率与绿色效率的赶超压力，显著地进一步缓解了财政分权的抑制作用（表10 列（4）、列（6））。这在一定程度上也佐证，在中央政府逐步强调“创新”“绿色”等的发展理念下，地方政府行为也发生了调整，对绿色创新的支持与重视也不断提升，验证了假说3b。

表10 三种赶超压力对于财政分权与绿色创新的调节效应

5.3 财政分权对于绿色创新的空间溢出效应

随着中国的市场化进程，要素流动壁垒逐渐下降，地方财政分权对周边地区绿色创新也可能会产生显著影响，采用空间杜宾模型对该影响进行估计，空间计量模型如下：

其中：W表示空间权重矩阵，μi为地区固定效应，ξit为随机误差项，其余变量含义与前文相同。空间权重矩阵分别采用地理距离空间权重矩阵Wg，经济距离空间权重矩阵We，经济和地理距离空间权重矩阵Wr三种指标。经检验，Moran’sI指数表明城市绿色创新和财政分权均存在显著的空间自相关（均通过5%的显著性检验），且随时间呈现上升趋势。

表11汇报了财政分权对城市绿色创新空间溢出效应的估计结果。从回归结果来看，一方面财政分权的直接效应显著为负，与前文一致，表明财政分权对本地绿色创新产生了显著的抑制作用；另一方面，基于三种类型的空间权重矩阵回归结果均表明财政分权的间接效应显著为负，在空间上存在负溢出效应，从而验证了假说3c。该结果表明，在中国式财政分权背景下，地方政府获取了对本地经济发展较大的支配权，而且随着中国国内统一大市场的逐步形成，要素流动成本不断降低。地方政府为刺激本地经济发展的优惠政策，对周边地区的生产要素产生了“虹吸效应”，不利于周边地区的绿色创新。在地方政府之间的竞争压力下，地方政府可能形成“逐底竞争”的局面，最终不利于全国的绿色创新。

表11 财政分权对绿色创新的空间效应检验

6 结论与启示

文章基于城市面板数据，考察了财政分权对地区绿色创新的影响，主要结论如下：①财政分权抑制了绿色创新，政府投资偏好、重污染产业与外资技术选择的路径依赖构成了其主要影响渠道。②在中央不断重视环境治理的背景下，逐步严格的环境规制进一步缓解了财政分权对绿色创新的抑制作用，而且命令型环境规制调节作用更为明显。③地方政府之间的经济赶超显著强化了财政分权对绿色创新的抑制作用，党的十八大以后，经济效率与绿色效率的赶超压力有效缓解了财政分权对绿色创新的抑制作用。④财政分权对周边地区的绿色创新产生了负向溢出效应，不利于周边地区的绿色创新。

综上所述，绿色创新不仅存在市场失灵，还存在地方政府失灵，需要更好地发挥中央政府作用。基于文章的研究，可以得到以下政策启示。

（1）更好地发挥中央政府在绿色创新中的统筹能力。由于绿色创新存在较强的外部性，地方政府推动绿色发展的动力有限，而且财政分权可能对绿色创新产生空间负溢出效应。而中央政府对绿色治理的重视，尤其是命令型环境规制工具可以更为有效缓解财政分权对于绿色创新的抑制作用。未来实现绿色发展，应当加强绿色创新中的中央政府统筹，第一，加强环境治理考核，尤其在短期内要运用好命令型环境规制手段，通过科学发挥“指挥棒”作用来加强对重点行业、企业的能耗及主要污染物减排进行有效规制。通过倒逼地方政府推动绿色创新，打破中国经济发展模式对传统技术的技术锁定和路径依赖。第二，从长期来看，还应当进一步提升市场型环境规制的作用，不断规范和推动工业企业排污费、化石能源使用税等改革，进一步加强排污权交易市场制度及体系建设，更好发挥市场型环境规制的作用，通过激发企业自身的绿色创新动力，促进绿色发展。第三，应当注意地区间的相互统筹，降低地区间的“虹吸作用”，避免政府间的“逐底竞争”，消除财政分权存在的空间负溢出效应，实现全国范围的绿色发展。

（2）优化地方政府行为，打破抑制绿色创新的路径依赖。在“GDP 崇拜症”下，地方政府追逐数量型增长的发展模式，将产生对绿色创新的抑制作用。从根本上说，这种发展模式不改变，绿色创新与绿色发展很难实现。未来中央政府应当积极采取措施优化地方政府行为，推动经济发展方式的转变。一方面，积极发挥地方政府的信息优势，抓住新一轮工业革命的契机，在工业4.0 版本的框架内，引导地方政府积极运用“援助之手”，推进传统制造业的核心技术升级，构建绿色制造业体系，打破传统技术范式。另一方面还应当注重改变地方政府存在的“为外资而竞争”的方式，不断提高外资进入的技术与环境门槛，避免对低端外资的过度依赖，从而形成有利于绿色创新的产业组织体系。

（3）形成地方官员科学的政绩考核机制，汇聚推动绿色创新的央地合力。党的十九届四中全会提出“健全充分发挥中央和地方两个积极性体制机制”［68］。推动绿色创新需要实现“全国一盘棋”与“调动两个积极性”的统一。未来一方面应当积极推动地方政府从“为增长竞争”向“为效率而竞争”“为绿色而竞争”转变；另一方面优化官员考核机制，从更远的视角与更长的周期来对官员行为进行评价，调动地方政府推动地区绿色创新的积极性，在市场基础上形成绿色创新的央地合力。