程波辉，彭向刚

（对外经济贸易大学政府管理学院，北京 100029）

自党的十八大作出“把生态文明建设放在突出地位，融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程”的战略决策以来［1］，中国生态文明建设加速推进，取得显著成效。党的十九届六中全会通过的《中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议》作出了中国生态环保“发生历史性、转折性、全局性变化”的高度评价［2］。近年来，党和国家对生态文明建设持续发力，“生态文明建设”“绿色发展”“美丽中国”等先后被写进党章和宪法。在此背景下，理论界对中国生态文明建设的研究不断深化。这些研究对进一步开拓中国生态文明建设的理论和实践具有重要的启示和参考意义。同时，也要看到，目前的总结与分析仍不够全面和深入，尤其是生态文明建设经验总结多、问题挖掘少。实践层面也往往是生态法规政策制定多、具体现实问题解决少。法规政策的落实及实施效果不仅与执法部门的能力素质、府际关系的协调、区域环境的复杂性以及公众的政策认同度等相关，也与法规政策本身的质量密切相关。政策目标的科学设定、政策工具的优化组合、政策内容与时代和实践的相容契合以及政策的预见性、灵活性、合理性、可实施性等问题，同样是制约和影响政策实施的重要因素，直接影响生态文明建设效果。质言之，从治理的角度对法规政策本身加以诊断并矫正非常重要，而前提是必须有一套可行的“诊断方案”，即治理框架。因此，中国生态文明建设的治理框架是一项适洽且极具研究意义的重要课题。

1 文献综述

综合来看，与该研究相关的文献主要包括生态文明建设的中国治理视角（具体涉及生态治理体系和治理能力现代化问题）、中国生态文明评价体系以及生态法规政策文本分析等研究主题。

1.1 生态治理现代化相关研究

生态文明制度建设。研究者认为，生态文明制度体系是指围绕推进生态文明建设所制定的各种制度、规则等的总和。既包括促进、保障生态文明的各项具体制度和办法，如源头保护、损害赔偿、生态追责和环境修复等，也包括从中央到地方制定的生态法规和政策［3］。就研究路径而言，主要包括生活环境主义、制度路径依赖、制度公正、会计和会计信息、全局和战略、马克思主义生态观、人与自然、人与人之间的关系处理、自然资源资产离任审计以及基于政府-市场-公众系统分析，全方位与整体性、系统性与衔接性、层级性与协调性、创新性与传承性等特征维度，宏观、中观、微观层次，思想观念、顶层设计、管理体制、动力机制等创新维度的研究视角［4-15］。

生态治理能力建设。主要包括基于国家治理视角的“构建多元主体参与、增强社会生态自治以及激活人的主体性”；生态责任视角的“以环保促发展、发现并管理风险以及公民全球生态意识塑造”；法治视角的“通过立法办法解决府际、央地关系，就业与环境治理，中产与农工利益冲突等问题”；“去中心化”视角的“政府、多中心主体的广泛参与，个人生态治理的自觉行动”；系统论视角的“价值观、纵横向权力关系、政府官员、公民社会、市场主体、国际合作”等路径［16-20］。

生态治理现代化的推进路径。主要包括双圈层体系嵌入、大数据技术嵌入、马克思主义生态文化观、督察视角、软法规范、治理行动体系、整体性思维、公共参与、对象-过程-主体维度，价值理念-治理制度-参与主体-行动能力-公共服务供给维度，生态政府-生态企业-生态公民维度，加强主体建设-完善制度体系-打造智慧生态-深化体制改革-优化评估体系-明晰减碳目标维度等［21-25］。

1.2 生态文明评价体系研究

主要包括以“生态环境-经济质量-社会进步”系统为评价目标、以“压力-状态-响应”（PSR）子系统为评价准则、包括63 个指标的复合评价指标体系［26］。但这种综合、适用范围广的生态文明评价研究还是比较少见，常见的还是针对某一生态领域构建评价体系框架。如以水生态、水工程、水经济、水管理、水文化作为城市水生态文明评价的框架；以生态的资源要素、环境要素、社会经济要素作为能源生态文明评价的框架；以资源利用、环境保护、生态经济、社会发展、绿色保障等系统作为矿区生态文明评价的框架；以生态自然、生态经济、生态社会作为京津冀生态文明评价的框架等［27-29］。

1.3 生态文明政策文本研究

基于不同的研究视角、主题和方法，学者们对生态文明政策文本进行了研究。从研究视角看，主要包括基于“政策演进-政策工具”框架的国家政策文本分析，基于“基本政策工具-网络生态系统要素”框架的网络生态治理政策文本研究，基于政策工具视角的省域流域治理政策文本分析，基于“发文时间-发文主体-政策主题-政策工具”框架的跨界环境保护政策文本研究，以及基于“政策主体-政策工具与技术-规范取向”框架的中央环境政策文本分析等［30-32］。从研究主题看，主要包括政府生态环境治理注意力主题的报告文本分析，政府生态环境治理意志主题的文本分析，农村环境污染防治主题的政策文本研究，农村绿色发展主题的政策文本分析，跨行政区生态环境协同治理主题的政策文本研究等［33-35］。从研究方法来看，主要是文本分析法，具体包括词频统计法、扎根理论研究法、内容分析法、运用NVivo软件编码分析法、批评话语分析法、政策文献计量法、文本统计与聚类分析法、政策文本量化法等［36-38］。

1.4 研究述评

对既有研究的梳理可以发现，生态治理现代化及生态文明评价研究尽管比较丰富，在理论层面仍存在不足：一是相关概念的内涵和外延界定不清，往往把小概念放大，如对生态文明制度建设问题的探讨就涉及理念、制度、机制、技术等方方面面，和生态治理现代化相混淆，也难以与生态治理能力建设相区分；二是缺乏系统、整合的生态文明治理框架，对具体生态领域的研究比较多，但从宏观角度回应国家治理现代化的研究比较少，对治理与生态文明建设的逻辑关系的阐述不够深入和全面。

生态文明政策文本研究成果近年来增长较快，但也存在不足：一是研究视角比较狭窄，多是基于政策工具的研究，从治理视角的探讨较少；二是研究主题不够前沿，主要局限于政府注意力等少数几个主题，对生态文明相关命题挖掘不够；三是用于文本分析的样本比较单一，多是政府工作报告或其他报告，对生态法规政策进行全样本或多样本的考察较少；四是研究目的比较雷同，多是探讨政策的演进逻辑、发展阶段及基本经验，对政策文本信息的深入挖掘不够，亦即研究的开拓性欠缺。

文章力求有所突破和创新：一是将生态文明建设嵌入治理范畴加以探讨，研究主题较为前沿；二是运用大样本的文本分析方法检视中国生态文明建设成效，在研究方法上有所拓展和提升；三是研究目的具有一定的开拓性，不再局限于发现生态环境政策的演进逻辑或规律，而是通过文本内容的深度剖析发现生态文明建设存在的问题，对现实的治理实践作出学术关怀。因此，从治理视角对中国生态文明建设加以探讨具有极其重要的研究意义。该研究意在构建一个宏观的、适用范围比较广泛的生态文明治理框架，并运用党的十八大以来生态法规政策的文本数据对框架进行检验，对中国生态文明建设的实践进行深入的理论思考。

2 制度-能力：生态文明建设的治理框架

2.1 治理内涵的阐释

就中国语境而言，“治理”是对中国传统“治国理政”理念的传承和对西方治理观扬弃的一种新概念。既包括统治、管理之意，又强调合法性、责任性、公开性、法制性等“善治”之意。治理现代化就是把国家或政府所管控的各项事务按照现代化的要求加以规范化、制度化、标准化、协同化，亦即对国家、社会的良好运行进行积极地协调、引导、激励、管理、服务和规范［39］。由此，生态文明建设的治理含义，就是国家或政府对生态环境事务按照规范化、制度化、标准化、协同化的要求进行服务和管理，使生态环境及其治理达到一种文明的状态。其实质就是推进生态治理现代化。“生态文明建设是全球环境治理的中国方案，其政府治理模式蕴涵着‘中国之治’的制度密码”［40］。这表明探索和构建生态治理现代化的中国理论和中国话语正当其时［41］。国家治理现代化的核心是国家治理体系和治理能力现代化，相应地，生态治理现代化的核心必定是生态治理体系和治理能力现代化。

2.2 制度、能力与治理之间的逻辑关系推演

根据党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》可知，治理体系、治理能力和制度密切相关。生态治理体系和治理能力现代化集中体现的是中国生态文明制度及其执行能力，也即“坚持和完善生态文明制度体系，促进人与自然和谐共生”［42］，这才是生态治理体系和治理能力现代化的目的所在。由此可见，在治理体系中，制度、能力、治理是一组可以通约的概念范畴，从制度、能力两个具体维度即“制度-能力”框架，去解构复杂的生态治理及其治理体系问题是可能和适当的。作为一种分析工具，“制度-能力”框架对于生态文明建设的适用性在于：一是能够使生态文明建设嵌入治理范畴中；二是能够使繁杂的生态治理问题简约化甚至模型化。实践经验亦表明，只有将生态文明制度建设与生态治理能力建设相结合，才能有效推动生态文明建设进程。“生态文明制度建设是当前生态文明建设的核心，生态治理能力建设又是生态文明制度建设的关键”［17］。一方面，“保护生态环境必须依靠制度、依靠法治。只有实行严格的制度、最严密的法治，才能为生态文明建设提供可靠保障”［43］。另一方面，又必须加强生态治理能力建设，因为“治理能力不行，再好的制度也会因得不到有效落实而难以发挥作用”［44］。质言之，“制度-能力”框架能够解析生态文明建设的基本问题，生态文明制度建设滞后，或者生态治理能力不足，抑或两者不协同、不均衡，直接影响和决定生态文明建设的成败。

2.3 “制度-能力”治理框架的学理基础

生态文明建设的“制度-能力”治理框架的学理基础主要涉及三个方面的理论支撑。其一，政府规制理论。从政府规制的角度看，生态文明建设可视为一种环境规制。一般而言，政府规制工具（政策工具）可分为两大类：一类是基于“命令-控制”型的规制方法，一类是基于市场的政策工具。前者的方法一般简单直接，如用统一的污染控制标准规范企业行为；后者的方法采用市场信号引导企业降污行为，这些政策工具包括对排污组织进行劝诫与说服、对排放物的数量或质量进行限制、对减少污染的企业给予补贴、对排放物进行征税、征生产税和进入费、限额、可交易“排污许可证”制度等［45-46］。该研究关于制度维度的相关指标设定便以政府规制理论为基础。其二，制度分类理论。主要包括诺斯的制度分类理论和沈满洪的生态文明制度分类框架。诺斯［47］认为，“制度是由非正式约束、正式法规及其相应的实施机制组成”。基于制度体系的角度，沈满洪［48］认为，“生态文明制度体系是由别无选择的强制性制度、权衡利弊的选择性制度、公民自觉的引领性制度等共同构成的制度体系……生态文明制度建设的实施机制集中表现为信息发现机制、考核评价机制和奖励惩罚机制”。该研究对制度的分类及其操作化定义主要参考了以上两位学者的观点。其三，组织行为理论。具体涉及个体行为中的能力、学习、态度、价值观；群体行为中的群体决策；以及组织激励、组织领导、组织文化、组织变革等理论［49］。目前运用组织行为理论构建生态文明建设的指标框架的相关研究结果主要包括四篇文献，分别为：生态精神、政治敛合、生态治理结构“三条件论”［16］；顶层设计、思想引领、技术革新“三维度论”［50］；更新治理理念、重构主体结构、变革治理方式、创新治理机制“四途径论”［51］；学习能力、战略能力、组织能力、创新能力、引领能力“五要素说”［52］。该研究关于能力维度的相关指标设定主要参考了以上观点。

2.4 生态文明建设的“制度-能力”框架指标设定

基于上述的学理基础，构建具体的生态文明建设指标体系。该研究主要从治理维度、治理工具、治理措施三个层面建立了一个“制度-能力”的治理框架。三者的关系是：治理维度统揽治理工具和治理措施，在生态文明建设中起到提纲挈领的作用；治理工具是治理维度的延伸，旨在实现治理维度的目标和任务；治理措施是治理工具的具体展开，属于操作层面的治理手段。

首先，制度（用A 表示）、能力（用B 表示）作为两个治理维度，主要用来考察治理视域下中国生态文明建设体系结构的完整度和均衡度，是否存在生态文明制度与治理能力不协调、不统一的现象和问题。一般来说，制度规定多而相应的制度执行能力不足，或者执行能力有余但制度制定滞后，都不利于组织目标的实现。

其次，以强制性制度（用A1表示）、选择性制度（用A2表示）、引领性制度（用A3 表示）、实施机制（用A4 表示）、顶层设计（用B1 表示）、思想引领（用B2 表示）、治理手段（用B3 表示）等7 个一级指标作为治理工具。其中，强制性制度和选择性制度对应诺斯所说的正式制度范畴，引领性制度对应诺斯所说的非正式制度范畴。这7 个指标工具主要用来考察治理视域下中国生态文明治理工具的组合优化状况，是否存在治理工具的单一化或过度依赖某些工具及工具结构不合理的现象和问题。依据国际著名公共政策学者豪利特等［53］的经典政策工具分类（即强制性政策工具、自愿性政策工具和混合型政策工具），以及组织行为学中有关组织文化、组织变革等理论内涵［54］，可对这7个指标工具的“治理蕴含”进行价值排序：选择性制度相比强制性制度和实施机制，其治理蕴含明显高，而引领性制度要比选择性制度的治理蕴含稍强；顶层设计和思想引领要强于治理手段的治理蕴含。

最后，对7 个治理工具分别进行操作化的定义，构建作为二级指标的治理措施，主要用来考察治理视域下中国生态文明建设的有效性问题，亦即是否存在治理措施无效或失灵、措施不均衡的现象以及“强管制、弱服务”问题。具体来看，强制性制度具体用环境标准、总量控制、产业准入等强制行为指标（用A1n 表示）测量；选择性制度具体用环境税收、环境交易、生态补偿等市场行为指标（用A2n 表示）测量；引领性制度具体用教育倡导、文化引领、公众参与等软性行为指标（用A3n 表示）测量；实施机制（用A4 表示）的指标结构主要用信息公开、考核评价和严格奖惩三个指标（用A4n 表示）去考察。顶层设计、思想引领、治理手段三个一级指标分别用生态文明建设的党的领导、组织保障、综合决策、学习能力（用B1n 表示），生态治理理念转变、主体思维转变、生态意识与自觉塑造（用B2n 表示），生态环境宣传教育、监测网络、技术应用（用B3n表示）等二级指标考察。

通过与生态文明领域的专家学者研讨和论证，最终确立7个一级指标、24个二级指标（表1）。

表1 生态文明建设的“制度-能力”框架指标

3 “制度-能力”治理框架的检验

一种治理框架是否有效，关键在于其对现实是否具有解释力。运用法规政策文本作为经验素材，对中国生态文明建设的“制度-能力”治理框架进行定性检验。

3.1 数据来源及研究边界

该研究将2012 年11 月—2021 年12 月定为时间区间，通过网络爬虫和关键词搜索法，进行中国生态法规政策的样本选择。法规政策选择的标准包括：限定中央国家层面的生态法规政策，不包括地方政府层面；与生态环境治理相关的法律、法规、政策和政府工作报告，不包括领导人讲话和其他非官方途径发布的文件；最新版本的法规政策，不包括同版但已废除或停止使用的法规政策；只统计每年新增的法规政策，对历年法规政策不进行累加。最终筛选出国家层面有效法规政策样本407 份作为研究中国生态法规政策的代表性文本。文本制发主体涉及党中央和国务院领导机关以及国家发改委、生态环境部等众多部门，内容范围涵盖山水林田湖草沙和节能减碳降污等众多领域（表2）。

表2 生态法规政策出台情况统计

从发文时序来看，自党的十八大以来，中国生态文明建设的强度呈“间断-均衡”态势，除2012年因为统计时间为党的十八大召开（即2012 年11 月8 日）以后，2013—2014 年间的发文量较均衡。受《加快推进生态文明建设的意见》《生态文明体制改革总体方案》出台影响，2015年增加10 个文件；2016—2020 年间发文趋于均衡。2021 年均衡又被打破，发文数量急剧上升，从42 增加到91，这主要得益于国务院及各部委出台关于“碳达峰碳中和”的战略部署和组织规划。总体来看，党的十八大以来的中国生态法规政策演进比较渐进，没有给生态文明建设实践造成无所适从的冲击。

通过对发文5 件以上主体（表3）（因为存在联合发文现象，所以各主体发文数的总和会大于407 分的总数）进行统计，可以发现，中国生态文明建设的府际协同度较高。生态环境部、国务院、国家发改委是生态文明政策、法规出台的主要发文主体，其次为工业和信息化部、财政部、农业农村部、水利部等。这表明中国生态文明建设的主体间的协同性较高，不存在单一部门的“孤军奋战”。

表3 发文主体及数量统计

此外，该研究认为，通过法规政策文本的分析能够有效检验建构的生态文明“制度-能力”治理框架。一方面，生态法规与生态文明制度建设紧密相关。“生态文明政策是我国生态文明制度体系的集中反映，更是推动生态文明建设落地落实的重要抓手”［30］。而且，从广义上来看，法规政策属于制度的范畴，区别在于法规是已经定型化的制度，政策则是处于过渡阶段的制度。因此，生态文明法规政策制定与实施，在本质上就体现为生态文明制度建设。另一方面，生态法规与生态治理能力建设也密不可分，法规政策中蕴含大量的治理能力的条款和规定，诸如生态文明建设的顶层设计、组织领导、方式方法在法规政策中都有呈现。

3.2 研究方法

基于“制度-能力”治理框架，该研究拟通过政策文本分析方法（主要是文本计量和内容分析法）对中国生态文明建设的治理框架进行检验，从中发现中国生态文明建设的治理特征及存在的问题。为了提高文本分析的效率性和科学性，借助于质性分析软件进行具体研究操作：首先，运用QSR NVivo 12 质性分析软件建立父节点（7 个一级指标）和子节点（24 个二级指标）。其次，把所有的407份数据材料导入软件中逐一编码，即将材料与节点匹配，形成节点的“参考点”和“覆盖率”（已编码的文字占单个文本的比率）。第一轮用关键词筛选和词频统计进行编码，第二轮用人工手动进行编码修改，统一用“小写字母+数字”作为编号。最后，对编码的参考点和覆盖率进行数值统计。编码效果见表4。这种质性分析方法能够有效观测法规政策文本（材料来源）对7 个一级指标和24 个二级指标（节点）的支撑度。“参考点”多、“覆盖率”大，则支撑度高，反之则低。质言之，支撑度越高，说明能够满足对应的指标定义的法规政策越多，该种定义的指标采用率就越高，在生态文明建设中的作用也就越明显；反之采用率低，作用不明显。可以说，这种研究技术是大数据理念的一种应用，能够客观地反映事实并提高研究效率［55］。比如，“环境标准”指标的“参考点”或“覆盖率”如果比“总量控制”指标高，就说明，作为一种治理措施，“环境标准”在生态文明建设中的作用比“总量控制”高。但是不是实施效果一定更好，首先需要依据治理的蕴含对这两个指标进行价值判断和比较。这里显然“环境标准”相对于“总量控制”，治理蕴含稍高，因此，最终可以得出“环境标准”的实施效果相对高一些。此外，指标的“材料来源”越广泛，表明该指标的数据支撑越充分，其对生态文明建设效果也具有更大的影响。

表4 生态文明建设编码举例

3.3 数据处理及调适

在使用编码过程中，为了规避或减少单个文本的词频少但文字长导致覆盖率低的现象，该研究根据统计学中的加权平均值的原理，建立公式对原始覆盖率的数值进行调适，以提高词频少但文字长的文本的覆盖率，据此降低数值之间的离散程度。

二级指标覆盖率计算公式：

一级指标覆盖率计算公式：

其中：ICj、ICi分别表示一、二级指标覆盖率，ICs、ICf分别表示一、二级指标原始覆盖率；Nt表示材料来源总数量，Nf表示二级指标的材料来源数量，Ns表示一级指标对应下二级指标的材料来源数量，n表示一级指标对应下二级指标的数量。Ml表示赋值，若或的值范围分别为0～33.33%、33.34%～66.66%、66.67%～100%之间（保留小数点后两位），则Ml分别取值1、2、3。

3.4 编码信度检验

为了研究的准确性，需要对文本编码进行信度检验。在内容分析法中进行的信度测试，主要是以两个（及以上）数量的研究者以同样的方法分别展开分析的模式。具体而言，是研究者对相同的材料根据同样的分析维度进行研究，依据这些分析结果的一致情况检验文本分析的信度。这种分析判别手段保证了结果的客观性和可靠性，具体操作过程如下：首先，由受过相关的技能培训的评判者（两人及以上），对相同的材料内容进行内容分析；其次，对评判者的不同判别结果代入信度公式R=R为信度，N为评判人数量，K为平均相互同意度，指两个评判者之间相互同意的程度，计算公式为，M为两者都完全同意的类目数，N1为第一评判者分析的类目数，N2 为第二评判者分析的类目数），从而计算得出信度系数；然后，根据上述评判情况和信度系数的计算结果对分析过程进行修正；最后，在取得可接受的信度之前，可以不断重复上述评判过程，以完成内容分析法研究。

该研究的做法是，从407 个样本中随机抽取一个样本，由另一位经过训练的编码员进行编码，通过计算各自的编码数目和相互同意的数量得到N1、N2、M值，代入上述公式中，计算出K值；得到平均相互同意度，再代入文本分析信度的计算公式中求得R=87.65%。一般认为，如果R大于80%，则可以认为该研究编码可靠和客观［56］。

3.5 研究发现

通过运用QSR NVivo 12 对生态文明建设的法规政策文本分析，发现“制度-能力”治理框架具有较高的解释力度，生态文明建设编码效果与中国生态文明现实状况比较一致（表5）。从治理维度、治理工具、治理措施三个层面详加分析。

表5 生态文明建设编码效果统计

3.5.1 制度建设与能力建设较为协同

尽管制度建设的参考点为7 677 个（3 085+1 618+1 160+1 814），而能力建设的参考点只有3 990 个（710+850+2 430），但由于制度建设的二级指标数（14 个）比能力建设指标数（10 个）多4 个，所以从均值来看，两者的参考点就比较接近，分别为548、399 个。同样，对制度建设和能力建设的覆盖率分别进行均值换算，前者为29.2%，后者为19.81%，两者虽然有9.39%的差距，但在编码的过程中发现，能力建设指标中不仅存在大量的长词条，而且可以提取的“参考点”也较少，尤其是顶层设计和思想引领两个治理工具，即便进行了加权处理，但覆盖率依然比较低。从经验层面来看，顶层设计、思想引领的法规政策内容主要是思想指导类的文本，不仅词条长，而且难以切割，比如“贯彻落实党的十八大关于建设生态文明和美丽中国的理念与精神（o55）”这个词条就比较长且不易分割。相反，制度建设指标的关键词词条相对较短，容易切割。此外，从材料来源来看，两者的均值差不多（前者281个，后者263个）。这表明，在已经制定并实施的中国生态文明建设法规政策系统中，制度建设与能力建设较为均衡，没有出现明显的偏颇，生态治理的总体结构较为稳固。现实中也可以明显感觉到，党的十八大以来，政府的生态治理能力和素质明显提升，“一刀切”“一票否决”等粗暴、简单执法行为得到有效遏制，环境执法效果不断增强。

3.5.2 治理工具组合发力明显，强制性制度工具为主导

对7个治理工具按照参考点和覆盖率的大小排序，分别为：强制性制度（参考点3 085 个、覆盖率149.96%）、治理手段（参考点2 430 个、覆盖率120.78%）、实施机制（参考点1 814 个、覆盖率117.64%）、选择性制度（参考点1 618 个、覆盖率91.27%）、引领性制度（参考点1 160 个、覆盖率49.99%）、顶层设计（参考点710 个、覆盖率44.43%）、思想引领（参考点850 个、覆盖率32.88%）（对于参考点与覆盖率数值方向变化不一致的，如顶层设计与思想引领两个治理工具，以覆盖率为准进行排序）。7个治理工具的材料来源相差不大，在此忽略不计。从这组数据可以得出三个结论：第一，强制性制度工具仍是国家生态治理的主要政策工具。中国生态文明建设仍需在诸如完善碳排放核查核算报告标准（a12）、城镇污水管网全覆盖（b78）、推进煤炭消费替代（b91）、降低全生命周期能耗和碳排放（b156）等方面给予强制性制度工具的运用和强化。第二，作为治理手段的政策工具在国家生态法规政策制定和实施中的作用日益凸显，在诸如新兴技术与绿色低碳产业融合（x6）、绿色城市标准化技术支撑平台（x23）、加快核电关键技术装备攻关（x34）、建设国家储能技术产教融合创新平台（x48）、节水技术装备研发（x56）等方面，技术治理赋能生态文明建设的作用越来越突出。第三，实施机制、选择性制度、引领性制度、思想引领、顶层设计等治理工具的辅助和协同作用逐步彰显。在诸如发布企业碳排放信息（l25），实施禁烧监管目标责任考核和奖惩制度（n29），健全自然保护地生态保护补偿制度（e23），完善绿色金融体系（f17），开展全民绿色行动（i6），建立清洁生产协同推进机制（p19），增强全民节约、环保、生态意识（u1）等方面，对中国生态文明建设协同推进发挥了重要的制度保障功效。

需要说明的是，尽管在治理工具的参考点和覆盖率数值上没有统一的参考标准，但数值之间差距太大肯定有问题。从该研究的7个治理工具的数值看，整体符合梯度分布：强制性制度和治理手段作为生态法规政策体系的稳定器，理应数值偏大；实施机制、选择性制度和引领性制度分别作为生态文明制度的补充、强制性制度的备选和替代、生态文明正式制度的润滑剂，数值稍低居中合理；顶层设计和思想引领作为整个生态文明建设的宏观规划和软性法规，对生态环境规制不可能做到面面俱到，因而参考点和覆盖率的数值偏低可以理解。据此可以说，中国生态文明建设的治理工具结构基本合理。

3.5.3 生态治理效能有所增强，管制色彩依然严重

依据覆盖率的大小对24 个治理措施进行排序和划分，可以分为三个层次的措施组合。

第一层次为集中分布于强制性制度和实施机制两个治理工具中的4个相对高覆盖率（大于50%）的治理措施，分别为环境标准（参考点1 309，覆盖率64.79%）、总量控制（参考点1 162，覆盖率55.91%）、生态环境信息公开机制（参考点898，覆盖率60.51%）、生态环境奖惩机制（参考点643，覆盖率52.46%）。从治理的角度看，这4 个措施的管制色彩相对较高，如曝光违反排污许可制度的典型案例（l58），完善碳排放核查核算报告标准（a12），水资源消耗总量和强度双控（b169），责令无污染防治设施及运行不正常的企业停产、限期治理或注（吊）销执照（n56）等。由于这些措施相对容易量化核算或统计，因而在生态法规政策及其执行中的覆盖率较高，在生态治理实践中较为常用。

第二层次为8个覆盖率位于20%～50%之间的治理措施，这些措施分布相对均衡（7 个治理工具中的5 个当中），包括较能体现治理现代化蕴含的生态治理理念转变（参考点475，覆盖率28.76%）、公众参与（参考点626，覆盖率38.02%）、教育倡导（参考点448，覆盖率23.62%）、生态环境技术应用（参考点908，覆盖率44.10%）、生态环境监测网络（参考点875，覆盖率47.78%）、生态环境宣传教育（参考点647，覆盖率29.36%）以及彰显市场化手段运用的环境金融（参考点393，覆盖率22.88%）、产业准入（参考点614，覆盖率31.06%）等具体措施。例如，坚持清洁生产理念（s52），鼓励第三方节水服务企业参与（i19），加快环境质量在线实时监测站点及网络建设（w61），加快核电关键技术装备攻关（x34）等。尽管这些措施在整个措施系统中占比不高，覆盖范围不广，但依然能够彰显中国生态治理现代化的良性发展趋势。

第三层次为其他12 个覆盖率低于20%的治理措施，分别为环境税收（参考点129，覆盖率5.15%）、生态补偿（参考点480，覆盖率19.19%）、环境交易（参考点330，覆盖率10.75%）、价格改革（参考点286，覆盖率11.50%）、文化引领（参考点86，覆盖率2.73%）、生态绩效评估机制（参考点285，覆盖率12.79%）、生态文明建设的党的领导（参考点144，覆盖率11.35%）、生态文明建设的组织保障（参考点353，覆盖率15.96%）、生态文明建设的综合决策（参考点117，覆盖率6.07%）、生态治理的学习能力（参考点96，覆盖率3.28%）、生态治理主体的思维方式转变（参考点194，覆盖率11.92%）、全社会生态意识与自觉塑造（参考点181，覆盖率8.97%）。例如，落实支持节能减排的企业所得税优惠政策（d24），建立上下游间生态补偿机制（e55），完善绿色低碳技术交易体系（g12），碳达峰碳中和目标和举措落实情况纳入考核评价（m18），加强生物多样性人才培养（p8），鼓励企业采取自愿性绿色措施（t50），绿色社区创建行动（u15）等。这些措施的参考点和覆盖率都偏低，表明中国生态文明在选择性制度、顶层设计、思想引领3个治理工具领域以及文化引领、生态绩效评估机制建设方面仍有提升的空间。

4 结论与建议

综上所述，该研究建构的中国生态文明建设“制度-能力”治理框架具有可适性，对中国生态法规政策的制定与实施效果具有较好的评估功效，对中国生态文明建设实践也具有一定的回应性。研究结论为：一是中国生态法规政策体系总体较为完善和合理，对中国生态文明建设能够起到推动和保障功效。二是生态文明制度建设和治理能力提升总体较为协同，没有出现“制度建设一条腿长，能力建设一条腿短”的严重失衡现象。三是中国生态文明建设的治理工具结构较为均衡和合理，治理工具之间的组合发力趋势日趋明显。但也存在着强制性制度工具使用过度，导致选择性制度等其他治理工具被挤压的问题。四是中国生态治理效能有所增强，治理措施的现代化水平有所提高，但总体上并不均衡，措施的管制色彩依然比较明显，尤其在强制性制度和实施机制两个治理工具中，措施的管制性很突出，而生态文明建设的常态化和内生性机制却还任重道远。

鉴于此，推进中国生态文明建设，从治理现代化的角度进一步优化和完善生态治理结构成为关键。具体而言，首先，进一步促进生态文明制度建设和治理能力建设的协同性和均衡度，完善生态文明制度体系，提升生态治理能力水平，进一步筑牢生态文明建设的根基。其次，进一步优化和完善生态治理工具结构，着力提升顶层设计和思想引领在中国生态文明建设中的作用，有效避免不同类别的生态文明建设指导思想和规划设计的过度“同质化”；增强选择性制度、引领性制度和实施机制在中国生态文明建设中的辅助和协作功能，进一步巩固和发挥治理手段在中国生态文明建设中的促进作用，逐步降低强制性制度在中国生态治理工具中的占比，彰显生态文明建设的治理价值。最后，着力优化和均衡生态治理措施，提升治理措施的现代化水平，逐步降低管制性的治理措施的使用，尤其需要加大生态补偿、环境税收、环境交易、生态绩效评估、生态意识与自觉等蕴含现代市场和治理理念的措施的使用。上述建议既适用于中国生态文明法规政策的制定与完善，也对当下中国生态文明建设的实践探索具有指导和参考价值。

该研究的学术贡献在于：基于治理的中国视角为生态文明建设构建了一个分析框架，即“制度-能力”治理模型，并运用党的十八大以来国家层面生态法规政策的文本数据加以检验。结果表明，“制度-能力”治理框架对于生态文明建设具有极强的解析和评价功效。可能的不足在于：用于检验生态文明治理框架的数据是二手的法规政策文献，缺失一手的调研数据，研究结论可能与生态文明建设的实际状况有一定差距。但毕竟法规政策源于现实，该研究在一定程度上还是能够反映中国生态文明建设的现实问题。未来将通过实践调研数据与国家有关生态文明建设的统计数据相结合的办法，对生态文明治理框架作进一步检验和修正。