中国劳动关系学院 王 李

一、引言

百年大计，教育为本。在建设中国特色社会主义新时代的新征程中，习总书记对我国高等教育发展提出了殷切希望。高校财务管理作为教育资源有效配置、提高办学效果的重要手段之一，有利于让有限的成本投入获得更好的教育产出，为推进教育现代化发展提供坚强保障。2019 年1 月，习总书记再次视察京津冀地区并发表重要讲话，对持续深化京津冀协同发展提出新的更高要求。北京市教委、天津市教委和河北省教育厅联合印发的《京津冀教育协同发展行动计划（2018—2020 年）》，在政策层面也提供了教育发展指南。京津冀地区教育资源丰富，行业特色高校较为集中，京津冀协同发展战略为行业特色高校进一步提升办学效果提供了历史机遇。

行业特色高校具有显著的行业办学特色和多年办学历史，行业背景学科优势比较明显，学科相近且集中，与行业紧密联系，行业特色突出，在某个或某几个专业领域具有明显竞争优势。作为我国高等教育体系重要组成部分，高水平行业特色高校具有冲击世界一流大学和一流学科的实力。通过进一步完善京津冀行业特色高校财务治理，尤其是高水平行业特色高校的财务治理，提升财务治理效率，有效引导教育资源配置，对落实习总书记讲话要求、提高办学质量、建设“双一流”大学具有重要意义。

二、行业特色高校、大学治理及其财务治理

（一）行业特色高校

行业特色高校作为我国高校的一种特别类型是现实存在并有历史传承的，是我国高等教育体系中具有特色的有机组成部分。行业特色高校曾长期在行业主管部门领导下，按照行业要求来确定办学目标。20 世纪90 年代以来，在“共建、调整、合并、合作”的原则指导下，原来由中央各大部委管辖的500 多所各类高校进行了划转与调整，逐渐与原行业行政主管部委隶属管理的模式脱钩，分类别、分批次划转教育部或者各级地方政府管辖，基本形成了由教育部和省级地方政府两层管理的新模式。行业特色高校办学特色显著、学科特色突出，并且学生毕业领域相对集中于某一类行业，学科专业设置相对集中，主要服务于特定特色行业，曾经或者目前依然归属行业主管部门。例如北京邮电大学就是典型的高水平行业特色高校，其前身隶属于原邮电部，现为教育部直属、工信部共建、首批列入“211 工程”建设的全国重点大学、“985 优势学科创新平台”项目重点建设高校，该校“信息与通信工程”等两个学科入选一流学科建设行列。又如华北电力大学1958 年创建于北京，学校长期归属国家电力部门，2003 年划转教育部管理，现由国家电网、南方电网、华能集团、大唐集团、中广核等12 家大型电力企业联合会组成的理事会与教育部共建。再如目前还由上级单位主管的行业院校中国劳动关系学院，直属于中华全国总工会，在劳动保障、工会管理等方面专业特色突出。本文主要研究京津冀地区行业特色高校。该地区的行业特色高校除了具有一般行业特色院校的属性外，由于地处京津冀，曾长期隶属于中央各大部委，即便脱钩了，但中央各部委及其所属企业院所对其在学科发展、科研方向、专业设置、办学层次、校级人事安排及学生毕业去向等方面还有重要的影响与联系，这也是京津冀地区行业特色高校具有的较为独特的行业属性。

（二）大学治理及其财务治理

关于“治理”，其原义中就包含了“控制、引导及操纵”。治理对一个组织单位来说，是该组织内部利益、外部利益的相关者对重大管理决策的层级结构和传导过程，其实质就是对组织权力分配、权力运用的制度机制的有关安排。目前，治理在实务层面运用较多的是企业的公司治理。公司治理起因就是现代公司组织模式的“两权分离”，即企业所有权、经营权的分离机制。公司治理通过一系列制度建设、决策流程，确保了公司股东、董事会（监事会）以及高级管理层（即公司治理架构的“三会一层”）之间的议事与决策机制安排。

参照公司治理，大学治理也由其演义发展而来。从系统论视角，财务治理作为公司治理的必然要素和相对延伸，是构成公司治理的一个重要的子系统，相应的高校财务治理也是大学治理的核心要素之一。对照公司治理，作为大学治理的一个子系统，其财务治理是参照现代公司治理发展形成的，用于平衡、协调高校各利益相关方之间财务权力的制度安排与流程设计，一般包括外部、内部两个相互协同联系的财务治理层面。其中外部财务治理，主要包括与高校密切相关的政府部门、教师职工、学生与家长、各类校友、科研机构、捐赠者等各类利益主体，参与高校财务决策、财务执行和财务监督等过程。内部财务治理主要是指高校内部管理过程中各类财务决策、财务绩效评价、预决算管理以及财务内部监督等过程。

财务治理作为一个单位整体治理的重要组成部分，是一组联系利益相关主体的正式和非正式制度安排及结构关系网络，其根本目的在于均衡化，实现效率和公平的合理统一。对行业特色高校来说，由于与原行业主管部委的历史渊源，原行业主管部委及其下属企业、科研机构对行业特色高校的办学发展影响重大，成为关键的外部利益相关者。行业特色高校办学发展、争创一流的新征程中，在不断完善大学治理的基础上，其财务治理也需不断调整完善，通过财务治理助推办学效果的提升。

（三）目前行业特色高校财务治理存在的不足

一是行业特色高校的科研项目、经费配套等与原行业主管部委及其下属企业、科研机构联系紧密，在财务治理重要利益相关者的机制安排方面还有较大改进提升的空间。二是财务决策机制、执行机制有待完善，应与行业特色学科发展方向更加紧密结合。三是财务治理监督机制需要加强，应参照COSO 最新理论以及“三道防线”原理，进一步完善内部审计，强化其对财务治理的监督与评价。四是财务制度文化方面还需加强，应进一步完善突出行业特色的财务绩效评价体系。五是需进一步完善预算管理、国库支付等财务流程，进一步强化科技创新手段的应用，更好地为重要外部利益相关者提供财务服务等。

三、行业特色高校财务治理的动力分析

动力的概念通常是指机械做功的各种作用力，在社会学中，动力概念常常用来比喻推动各项工作、各类事业等发展和进步的力量。对行业特色高校财务治理来说，其动力就是行业特色高校不断改革发展、提升完善财务治理的各种力量之和。其改革发展是多种因素、力量共同作用的结果，本文将这些动力分为引导性动力、外源性动力以及内源性动力。上述动力因素，由于内外部条件的变动，彼此之间还存在着相互作用关系。财务治理的完善并不是一种单独动力因素在发生作用，而是多种动力因素协同共振的结果。

（一）引导性动力

1.国家动力

国家关于教育发展的大政方针，是包括行业特色院校在内的各类高校不断完善财务治理的源泉性动力。党的十九大报告中提出“要加快世界一流大学和一流学科建设，实现高等教育内涵式发展”，十九届四中全会也明确提出“坚持和完善中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”。另外，2019 年正式发布的《中国教育现代化2035》对教育现代化部署的十项战略任务之一就是“推进教育治理体系和治理能力现代化”，不断提高学校自我管理能力和优化完善学校治理结构。财务治理是大学治理的重要组成部分，财务治理水平直接决定了高校优化资源配置、服务学科发展、防范财务风险、促进“双一流”目标的实现。所以国家动力是包括行业特色院校在内的高校不断完善财务治理的源泉所在。

对京津冀地区行业特色高校来说，上述国家动力还应在《京津冀教育协同发展行动计划（2018—2020 年）》的基础上，进一步落实好习总书记持续深化京津冀教育协同发展的殷切希望。

2.法制动力

2018 年12 月，全国人大常务委员会审议通过了《中华人民共和国高等教育法》（修订案），对高校依法办学、依法办校提出了明确要求和法制保障。该法第六十五条明确提出“高校应当依法建立、健全财务管理制度，合理使用、严格管理教育经费，提高教育投资效益”等具体要求，对行业特色高校进一步完善其财务治理提供了法制动力。

（二）外源性动力

经过长期发展，行业特色高校对原主管行业部门的“归属”感依然较高，与所在行业的依存度和关联性也较高，与原行业主管部门下属的企业、协（学）会及科研单位联系密切、往来较多。所以行业特色高校在学科专业设置、科研项目、经费来源等方面，与原有或依然具有隶属关系的行业主管部门关系密切，行业主管部门的规划指引、专业指导等对行业特色高校的特色专业设置、学科发展方向等至关重要。所以，行业主管部门及其下属各单位由于历史原因，天然成为行业特色高校的重要利益相关者，在财务治理方面理顺和原行业主管部门等单位的治理关系，进而促进学校学科、专业的发展也就变得尤为重要。对于京津冀行业特色高校来说，外源性动力更是其特有动力源之一，相较普通高校及一般行业特色院校财务上的利益相关者概念更为紧密，意义特殊。

（三）内源性动力

行业特色高校在落实党和国家的高校发展战略方面，自身也有改革发展不断提高办学效果的内生动力需求，具体表现在以下方面。

一是高校党委“三重一大”治理完善的需要。党委领导下的校长负责制是高校领导的根本制度，落实党委财务管理领导责任是坚持这一根本制度的必然要求。通过完善“三重一大”机制，应明确将财务管理列入党委领导职责范围和集体决策内容之中。行业特色高校通过财务治理，进一步完善涉及预算安排、大额资金使用等重大财经事项的机制规范。

二是随着信息技术应用的不断完善和强大，“数字校园”“智慧校园”建设成为高校提高办学质量、提升办学效果的必要手段。2018 年6 月，国家标准化管理委员会公布的《智慧校园总体框架》（GBT36342- 2018）为高校的数字化、智慧化发展提供了国家标准。数字化、智慧化包括高校财务管理的数字化，这需要高校的财务治理做出相应的机制安排。

三是COSO 理论的最新发展引入了全面风险管理理念，各企事业单位应在强化风险防范、风险管理方面参照COSO 内部控制框架不断予以完善。行业特色高校也应进一步加强财务风险防控，健全财务管理的内部控制建设，管控好财务管理流程中可能发生的各类风险，如道德风险、操作风险及舞弊风险等。所以，从不断完善高校财务风险管理的视角，需要行业特色高校借鉴诸如COSO等新的管理理念，健全财务治理，强化财务管理内部控制与关键流程管理。

四是绩效评价与教育资源引导的内在需要。高校教育成本就是以货币计量、为培养在校大学生而耗用的教育资源，即高校教育资源的总耗用。从办学效果、学校发展的角度，高校教育成本管理不仅仅是财务管理的概念，更是分配机制、办学方向的体现，通过将财务资源分配到不同的教学领域，体现了不同的办学思路与办学效果。行业特色高校的办学发展战略确定之后，需要层层分解落实，更需要通过教育成本管理加强引导，进行有效的教育资源配置，才能将学校的发展规划落到实处，才能围绕学校发展战略不断地提高办学效果。发挥好教育成本管理的导向作用，需从多个维度考核、引导教育资源，积极做好全面预算管理、绩效考核工作，奖对罚错，这也需要从财务治理上做出相应的机制安排。

行业特色高校财务治理的提升动力中，引导性动力作为普适性的外部驱动力，是高校财务治理改革完善的宏观驱动，决定了其财务治理的大方向；外源性动力在行业特色高校财务治理提升中具有关键作用，对京津冀行业特色高校来说尤为重要，对其财务治理的完善起着重要推动作用；内源性动力是行业特色高校财务治理自我提升的微观基础动力，决定了财务治理操作层面的运作。三种动力关系如图1 所示。

图1 行业特色高校财务治理动力结构

四、行业特色高校财务治理有效性的提升路径

根据词典对路径的释义，与本文研究相关的含义共有三类：一是指道路；二是指抵达目的地的路线，通常理解为如何到达目的地；三是指处理事情的门路、方法。第一类概念着重对路径本身的抽象概括；第二类概念强调对通向某一目标的具体路线的表述，更强调经历与过程；第三类概念强调达成目的所使用的不同方式与方法，通俗讲就是“手段”，具有目标指向性，指达到目标的“途径、方式”。本文对行业特色高校财务治理有效性的解决路径选取第三种含义，即指实现的方式和途径。

财务治理本身具有特定属性，要达到目标必须根据其特征找到适合的解决路径。另外，随着内外环境的变革，财务治理的解决路径也应随着变化而进行改进，不断做出新的选择，开辟出新的路径。不同环境条件下可以有不同的路径，也可以对应多种路径，而对财务治理来说，其路径不能单一，不能形成路径依赖，需要根据内外部环境变化利用多种路径，并且这些路径可以组合或交替采用，不断进行路径突破。行业特色高校财务治理的完善提升路径可以围绕三方面进行：一是依托引导性动力，落实好国家的大政方针；二是紧密依靠外源性动力，发挥好行业主管系统的引领作用；三是挖掘内部潜力，调动内源性动力，不断完善自身财务治理。

（一）完善财务治理的顶层设计

围绕党中央关于教育的决策部署，依据《中华人民共和国高等教育法》，坚持依法开展财务管理工作，坚持党委领导下的校长负责制这个根本制度，进一步细化完善“三重一大”机制与流程，划清党委会、校长办公会、财务委员会及审计纪检在内的各自职责、权限边界，坚持依法依规，在不断完善大学治理的框架下，做好财务治理的顶层设计，做好机制建设。

对行业特色高校来说，除了做好一般高校的财务治理建设外，在进行财务治理顶层设计时，还需考虑自身的历史沿革，考虑原行业主管部门及其下属科研机构等通过专业指导、科研项目引致的财务治理关系与财务资源，这一点是行业特色高校与普通高校的主要区别。从财务治理的角度，原行业主管部门及其下属科研机构等是重要的外部利益者，行业特色高校财务治理的顶层设计应充分考虑其影响，才能运用好财务资源，支持办学发展。

（二）建设富有特色的财务治理文化

经过长期的办学实践和积累，不同高校形成了不同的大学文化，这也是高校的核心竞争力所在。我国行业特色高校在长期办学过程中，行业的“产学研”合作互动密切，积累形成了特有的大学文化。所以行业特色高校应完善这种源于历史，尊重传统，并与时俱进、不断创新的财务治理文化，以适应时代与环境的变化，保持旺盛的生机活力。

一是强化全局性。行业特色高校应把握好改革与发展大局，不断优化财力收支结构，统筹处理好重要外部利益相关者关系，有效调度财务资源，优先保证在行业特色人才培养、行业特色学科发展、行业特色科研项目及师资力量建设方面的经费投入与增长，以保障行业特色的高质量、可持续发展。

二是强化服务性。高校财务管理服务于学校办学发展，财务管理不是权力而是服务，要通过财务管理服务工作按照学校的办学发展规划做好办学资源配置，要通过良好的财务绩效评价机制调动有关部门、院系等提升办学效果的积极性。如通过建立一流人才引进基金、特色科研项目配套奖励等机制进一步发挥财务管理在资源配置方面所起到的引导作用。

三是强化合规性。高校财务管理工作需要严格规范，依法合规，不断强化财务管理的法纪观念，坚持以法律法规为依据，以制度流程为基础，管好钱，管好物，更要管好人，以杜绝财务舞弊行为的发生。

四是强化创新性。《智慧校园总体框架》为高校的数字化、智慧化发展提供了国家标准。“数字校园”“智慧校园”建设是高校提高办学质量、提升办学效果的必要手段。高校财务管理创新性，主要是指加大信息科学技术在财务管理工作中的应用，以有效疏通财务管理日常工作的“堵点”，弥补“漏点”和提高财务运营的效率。

（三）以政府会计制度为引导强化财务预算管理

2019 年1 月起，《政府会计制度》《政府会计准则》在全国各级各类行政事业单位全面施行，这为高校财务成本管理提供了理论指导与制度保障。《政府会计制度》明确规定以权责发生制对所发生的经济活动进行核算，以真实反映财务情况、资金绩效等。这种核算方式要求预算管理中所包括的资金收支需以收付实现制形式满足高校的成本预算管理需求。按照《政府会计制度》的指导要求，以优化教育资源配置、提高办学效果为宗旨，坚持问题导向、发展导向、质量导向、节约导向为主的原则，从机制、制度及流程上进一步完善行业特色高校成本预算管理，形成预算编制、预算执行、预算控制、预算评价（审计）的闭环管理流程，从机制上保障成本预算管理的有效运行，并可及时检视。

通过建立全员预算机制，让行业特色高校各职能部门、各学院（系部）等充分理解成本预算的重要性，引导全校各部门、员工、教师主动参与预算管理全过程，并意识到成本预算不仅仅是财务部门日常工作所在，才能通过财务“指挥棒”让有限的教育资源、成本投入不断得到优化配置，提高财务管理效率。

（四）借用COSO 理念进行财务风险管理

2016 年，COSO 进一步明确了风险管理和内部控制的关系，认为内部控制就是组织风险管理的一部分。内部控制的本质就是风险控制，风险管理又需由内部控制来完成，两者之间是相互促进的关系。内部控制与风险管理的目标具有一致性，最终目的都是为了降低组织所面对的风险。

财务风险是组织风险管理中的重要一项，行业特色高校的财务风险管理也应借用COSO 理念做好、做实相关工作。财务管理所涉及的内部控制是高校在日常财务管理活动中形成的各种控制措施总和，高校各项财务业务及财务工作都是其生成的基础。高校进行财务管理内部控制建设是对财务流程、管理架构的优化再造，应以COSO 理念为引导，精心设计、梳理现有财务管理内部流程、关键控制点及识别重要风险等，通过识别与确认，并利用IT 方式固化下来，形成系统化、智能式财务流程控制，在提高工作效率的同时减少财务关键流程的人工干预环节（如财务授权、财务审批、科研经费支出等容易发生操作风险、道德风险甚至舞弊行为），通过防范、控制好财务风险进一步提高财务治理效率。

（五）创新并强化财务绩效的考核管理

行业特色高校的财务治理应与自身办学特色与发展目标联系起来，如果在建立财务考核体系时，不紧紧围绕行业特色高校财务治理的宗旨，很容易割裂财务绩效考核与行业特色专业发展的联系，进而形成财务资源的错配与低效，使本应该形成合力的各种学校内部力量相互消耗，最终影响特色学科与专业的持续发展。

所以，行业特色高校应对财务绩效考核的方式、方法加以重视，充分发挥其作用。通过良好的机制、方法引导教育资源与成本投入到与办学方向紧密相关的领域，发挥教育成本管理的导向作用。通过多个维度积极做好教育成本的绩效考核工作，对成本控制与投放做得好的部门或者员工给予表扬或奖励，对浪费教育资源并与学校发展和办学方向相背的成本投入，要进行处罚，力争成本效益最优化。

例如平衡计分卡（BSC）作为组织战略管理、绩效考核的工具，主要从财务、客户、内部流程、学习与成长方面进行全面绩效评价。本质上，平衡计分卡将财务度量纳入一套更加均衡的管理体系中，将组织战略落实到日常的具体行动之中，应用平衡计分卡进行绩效考核，依赖行业特色高校财务基础管理水平的高低。因此需要行业特色高校做好财务基础工作，做好师资与人员、教学管理以及信息技术保障等工作，特别是需要设计好与行业特色高校密切相关的特色考核指标、权重划分等，才能取得财务绩效考核引导财务资源投入效率的良好结果。

（六）强化巡视监督及内部审计“第三道防线”作用，严肃财经纪律

一是进一步强化行业特色高校党委纪委监督职责，坚决贯彻党中央“八项规定”以及教育部相关管理办法等，强化纪委巡视监督。健全财务信息公开制度，年度预决算、重要财务绩效考核、重大财务指标以及关键财务管理人员情况等通过教代会等公示公开，接受全校师生、外部利益相关者及社会的监督。建立以纪委监督为主的监督公开机制，有助于建立完整的财务管理制度体系，保障财务治理及各项财务工作的合规、透明。

二是充分发挥内部审计“第三道防线”作用。“三道防线”的概念最早应用在医学方面，即“人体免疫的三道防线”，其中第三道防线主要由免疫器官（扁桃体、淋巴结等）和免疫细胞（淋巴细胞、吞噬细胞等）组成，也称后天性免疫。根据2013 年巴塞尔银行风险管理委员会的报告，组织的风险管理也由“三道防线”构成。对于行业特色高校来说，财务管理风险具有“三道防线”。第一道防线就是具体财务业务操作，负责日常财务收支、国库支付、银行存取等，需要识别、评估、控制及报告在业务办理过程中遇到的各类风险。第二道防线由财务后台管理、IT 部门以及学校其他具有监控职能的（如人事、法律）部门构成，负责从中后台协调并监控财务风险，确保财务风险管理相关的政策和流程被切实执行。第三道防线就是内部审计，内部审计作为一种相对独立、客观的保证活动，不仅监督评价第一、二道防线的有效性，而且在教育资源配置有效性方面提供咨询与评价。通过内部审计定期对财务治理建设、成本预算管理及财务绩效考核执行等情况做出独立的专业评价，并向学校管理层、校代会汇报等，可有效保证督促行业特色高校完善财务成本、绩效评价的内部控制建设，从而为优化教育资源配置、提高办学效果提供保证。

五、结语及展望

财务治理本质上体现着大学的办学理念和内部治理理念，其核心是财务治理的体制与机制建设。京津冀行业特色高校可通过完善财务治理、健全财务制度、强化科技应用与绩效考核、理顺重要外部利益关系，特别是与原行业主管部门及其下属企业、科研单位等重要外部利益关系，通过相关科研经费配套、学科发展指导等，优化教育资源配置，不断提升办学效果。

为了更好地反映行业特色高校财务治理状况，对财务治理基础条件较好、财务管理体系相对完善的行业特色高校，可以尝试对其财务治理效率进行测算与评价。数据包络分析法可对效率情况进行测算，其假设在没有随机误差的条件下，若测算结果刚好在边界效率上，认为具有完全效率，效率值为1；若测算值在边界效率之内，则认为相对无效率，其效率值在0 与1 之间。数据包络分析法进行效率测算需要明确投入产出情况。在投入项方面，可以考虑财务治理各要素，如财务文化、财务制度、预算管理、绩效考核、财务数字化及财务人员等因素。在产出项方面，可以考虑借鉴BSC 方法，从服务、客户、内部流程及学习与成长等方面获得相关评价指标。对上述指标层级及相关权重的设置可通过灰色关联度分析及德尔菲法等方式确定。相关投入产出各指标数据可通过完善信息统计、数据积累和调研获取，然后利用有关回归模型对财务治理效率进行统计分析与测算。定期对财务治理效率变化情况的比较与分析，有助于行业特色高校更有效地改进提升财务治理有关工作，保证京津冀行业特色高校的财务治理处于调整提升、稳步改进的态势中，以此更有效地促进办学效果、特色专业的持续提升和发展，对“双一流”大学建设有积极推动作用。●