胡丽娟 徐友龙

提 要：党的十八大以来，习近平总书记结合治国理政面临的新形势、新任务，从执政规律、党建规律和治理规律的高度，回应了民主集中制在实践中出现的新问题，明确了民主集中制的科学含义和科学定位，积极探索了贯彻落实民主集中制建设的重要路径，这一系列重要论述极大地丰富和发展了马克思主义民主集中制的理论与实践。

党的十八大以来，习近平总书记就加强民主集中制建设作出了一系列重要论述。这些重要论述在继承发展马克思主义经典作家和中国共产党主要领导人关于民主集中制理论探索的基础上，结合新时代治国理政面临的新形势、新任务，从执政规律、党建规律和治理规律的高度，回应了民主集中制在实践中出现的新问题，科学回答了什么是民主集中制、为什么要加强民主集中制建设、怎样坚持民主集中制建设等基本问题，推进了民主集中制的理论创新、实践创新和制度创新，极大丰富和发展了马克思主义民主集中制的理论与实践。

一、深刻阐释了民主集中制的内涵要义

在习近平总书记看来，在“民主”基础上的集中和在“集中”指导下的民主的有机结合，即将充分发扬党内民主和正确实行集中有机结合起来，既最大限度激发全党创新活力，又统一全党思想和行动，是“民主集中制”的基本内涵。

（一）正确理解民主与集中的辩证关系：民主集中制是二者的有机统一体

习近平总书记关于民主集中制的基本定义是：“我们党实行的民主集中制，是又有集中又有民主、又有纪律又有自由、又有统一意志又有个人心情舒畅生动活泼的制度，是民主和集中紧密结合的制度。”这一定义至少包含两层含义：一方面，民主集中制中的民主与集中是党员民主权利与党组织集中领导的有机统一体，二者互为条件、相辅相成，是辩证统一的有机体关系。他指出：“坚持民主基础上的集中和集中指导下的民主相结合，既充分发扬民主，又善于集中统一”，“民主集中制是党的根本组织原则，党内民主是党的生命，发扬党内民主和实行集中统一领导是一致的，并不矛盾”；另一方面，唯有当民主与集中实现有机统一，才是真正的民主集中制，才能发挥其应有作用。习近平总书记强调：“只有既充分发扬民主，又实行正确集中，才能及时集中正确意见，及时纠正不正确的意见和做法。”可见，有效的民主需要正确的集中，正确的集中离不开民主。正确的集中能更好地指导民主，是民主质量和效率的保证，也是民主的社会主义政治方向的保证；广泛发扬民主是正确集中的前提和基础。民主与集中，作为民主集中制的一体两面，静态而言，二者相互依存，共同构成了完整的民主集中制；动态而言，二者是矛盾运动的，在运动中实现统一；长远而言，二者实现对立统一的过程循环往复、永不终结。这一过程与马克思主义认识论的实践、认识、再实践、再认识的过程相一致。

（二）充分发扬党内民主，最大限度激发全党创造活力

充分发扬党内民主，首要的是充分保障党员的各项民主权利。《中国共产党章程》中明确规定，必须充分发扬党内民主，尊重党员主体地位，保障党员民主权利，发挥各级党组织和广大党员的积极性和创造性。其次，注重开展民主讨论，不搞个人专权，广泛听取民意。习近平总书记提出要求：“营造民主讨论的良好氛围，鼓励讲真话、讲实话、讲心里话，允许不同意见碰撞和争论，同时善于进行正确集中，防止议而不决、决而不行。”新时代党中央各项决策的制定都严格执行了民主集中制，任何一项决策的出台都经过了广泛采纳意见建议、反复论证，最后实现集中统一，真正体现最广大群众根本利益。大力发展社会主义协商民主，是新时代的中国特色社会主义民主的必然。习近平总书记指出：“社会主义协商民主是中国社会主义民主政治的特有形式和独特优势。”“发展社会主义协商民主，要把民主集中制的优势运用好，发扬‘团结—批评—团结’的优良传统，广开言路，集思广益，促进不同思想观点的充分表达和深入交流，做到相互尊重、平等协商而不强加于人。”发展社会主义协商民主，有助于充分发扬民主，更好地集中集体的智慧、全党的智慧。

（三）正确实行集中，统一全党思想和行动

集中就是在党内统一组织、统一行动和统一意志。习近平总书记要求各级领导干部和广大党员，“善于运用民主集中制原则维护党和国家权威、维护全党全国团结统一”。 正确实行集中最主要的是做到“两个维护”：坚决维护习近平总书记党中央的核心、全党的核心地位，坚决维护党中央权威和集中统一领导。正确的集中必须是建立在广泛发扬民主的基础上，党内共识来源于充分发扬民主，形成于正确的集中。习近平总书记指出：“我们强调坚持党中央权威和集中统一领导，不是说不要民主集中制了，不要发扬党内民主，把这两者对立起来是不对的。”“要善于把党委一班人、几大家班子和各级干部智慧集中起来，做到总揽不包揽、分工不分家、放手不撒手。”正确的集中，还意味着体现的是组织意图，而不是领导者个人意图，体现的是大多数人而非个别人的意见。习近平总书记指出：“组织意图是党组织通过民主集中制形成的意见，领导个人意图是领导干部个人意见。组织意图和领导个人意图可能一致，也可能不一致”，“不能把党组织等同于领导干部个人”。

二、强化了民主集中制的科学定位

习近平总书记通过发表一系列关于加强民主集中制建设的重要论述，围绕“民主集中制是什么”“为什么要加强民主集中制建设”等根本问题，从不同层面对民主集中制作出科学定位，着重强调作为党的根本组织制度和领导制度，民主集中制是我们党最大的制度优势、是强化党内监督的核心、是提高党员干部能力素质的关键，深刻揭示了民主集中制的本质和地位。

（一）根本性质定位: 党的根本组织原则和领导制度、党的最大制度优势、区别于其他非马克思主义政党的本质属性

长期以来，关于民主集中制的定位，在马克思主义政党那里被认定为党的组织原则。习近平总书记也多次强调，民主集中制在我们党和国家制度中的地位和作用，肯定民主集中制是党的根本组织原则和领导制度，提出民主集中制是我们党的最大制度优势，也是我们党区别于其他政党的本质属性。无论是领导经济建设还是政治建设，我们党都要始终坚持民主集中制。习近平总书记强调：“加强党对经济工作的领导，全面提高党领导经济工作水平，是坚持民主集中制的必然要求。”中共中央于2019 年印发的《关于加强党的政治建设的意见》中也指出，“要坚持民主集中制这一根本领导制度”。习近平总书记进而提出民主集中制是“我们党最大的制度优势”的创新论断。他指出，民主集中制是处理党内关系的基本准则，是保证党的路线方针政策正确制定和执行的科学合理有效率的制度，因此是我们党最大的制度优势。在肯定民主集中制是我们党最大的制度优势的基础上，习近平总书记深刻揭示出，民主集中制是我们党区别于其他非马克思主义政党的本质属性。他在2018年12月召开的中央政治局民主生活会上指出，我们党的制度最根本的就是民主集中制，这“是马克思主义政党区别于其他政党的重要标志”，我们要“真正把民主集中制的优势变成我们党的政治优势、组织优势、制度优势、工作优势”。

（二）重要作用定位: 强化党内监督的核心

从中观层面看，民主集中制的重要作用就是强化党内监督。习近平总书记阐明了民主集中制和党内监督之间的紧密联系，突出民主集中制在党内监督中的重要地位，提出了坚持民主集中制是强化党内监督的核心的新主张，深化了对贯彻执行民主集中制在党内监督中的作用和意义的认识，为加强党内监督指明了新方向。

民主集中制作为一种制度，以其最初的制度设计目的而言，本身蕴含了通过扩大党内民主以强化监督的意图和目标。习近平总书记要求确保民主集中制的贯彻落实，真正强化党内监督。他指出：“强化党内监督，必须坚持、完善、落实民主集中制，把民主基础上的集中和集中指导下的民主有机结合起来，把上级对下级、同级之间以及下级对上级的监督充分调动起来，确保党内监督落到实处、见到实效。”《中国共产党党内监督条例》明确党内监督必须贯彻民主集中制，这就以党内法规的形式进一步强化并落实了民主集中制作为党内监督的核心的作用。

（三）主体要求定位: 提高党员干部党性素养的关键

从微观层面看，民主集中制贯彻落实的主体是各级党员干部，贯彻民主集中制是提高党员干部党性素养的关键。习近平总书记充分认识到党员干部的党性素养对于有效执行民主集中制的重要性，进而阐明了学习贯彻民主集中制是提高党员干部党性素养的关键内容。新时代要求党员干部提高党性素养显得尤为突出和重要。广大党员干部既要善于发扬民主，又要善于维护党中央权威和党中央集中统一领导。习近平总书记要求党员干部要提高党性素养，把民主素养作为一种领导能力来培养，以海纳百川的宽阔胸襟把各方面真实意见掌握全、掌握准；也要善于正确集中，把不同意见统一起来，把符合事物发展规律、符合广大人民群众根本利益的正确意见集中起来，作出科学决策。他特别要求县委书记“带头执行民主集中制……要有胸怀，能容人容事”。《中共中央关于加强党的政治建设的意见》，把民主集中制的任务和要求精简为“三个善于一个防止”，即“善于运用民主的办法汇集意见、科学决策，善于通过协商的方式增进共识、凝聚力量，同时善于集中、敢于担责，防止议而不决、决而不行”，从而对党员干部贯彻民主集中制，提高党性修养作出了更为明确的要求。

三、积极探索了贯彻落实民主集中制建设的重要路径

习近平总书记对于新时代坚持和完善民主集中制的重要路径提出了新见解，他主要从向导、方式、主体、制度和载体等五个维度，探讨了如何全方位地贯彻执行民主集中制。

（一）导向维度：着力解决民主集中制贯彻执行中存在的问题

问题导向是习近平新时代中国特色社会主义思想的鲜明特点，也是习近平总书记关于加强民主集中制建设重要论述的一大特征。在推进全面从严治党的实践中，习近平总书记坚持从实际出发，强调贯彻执行民主集中制，必须直面民主集中制在执行层面存在的突出问题。

第一，贯彻执行民主集中制，应对党内集中不够和民主不够的问题。习近平总书记指出，贯彻民主集中制，民主不够、集中不够的问题都存在，但主要还是民主不够，主要领导干部独断专行的现象较为普遍。正如他在参加河北省委常委班子专题民主生活会的讲话中指出的，“有的领导干部个人主义、本位主义思想严重，为了自己的那点权力争得不可开交”。总体上党内集中和民主都不够的现实局面，亟需在实践加以改善，认真贯彻执行民主集中制。

第二，正确处理民主与集中的关系，回应个别“一把手”割裂民主与集中关系的问题。习近平总书记指出，“领导干部大都懂得民主集中制的基本道理和要求，但家长制、一言堂的现象和议而不决、决而不行的现象屡屡出现”。个中原由正如邓小平所说的，权力过分集中于个人或少数人手里，多数办事的人无权决定，少数有权的人负担过重，必然造成官僚主义，必然要犯各种错误，必然要损害各级党和政府的民主生活、集体领导、民主集中制等。违纪违法案件的涉案人员大都在“一把手”任上践踏民主集中制，搞“一言堂”，严重割裂民主与集中。

第三，完善制度规范，解决个别领导班子贯彻民主集中制不力的问题。个别领导班子对加强民主集中制建设的认识不够深，存在不经常、不严肃、不认真的问题，没有真正把民主集中制当作重要工作来部署和落实，制度规范不完善，执行不到位、随意性强的问题比较突出，民主决策程序不够规范，存在民主程序形式化的问题。同时，现实中对于贯彻执行民主集中制的情况缺乏经常分析和考核评估，缺少教育引导和相应措施。在习近平总书记看来，这直接导致“这类领导班子既有民主不够、个人说了算的问题，也有集中不够，班子里各自为政，把分管领域当成‘私人领地’，互不买账，互不服气，内耗严重的问题”。这就需要完善相应制度，在领导班子中有效落实民主集中制。

（二）方式维度：把握好“集体领导”这个关键环节

集体领导是贯彻民主集中制的关键环节，这一新论断为贯彻落实民主集中制指明了着力点。集体领导是党内民主的实现形式与根本保障，同时，在集体领导体制下，任何个人都不能单独行使重大权力，能有效防止权力滥用。

习近平总书记一贯强调集体领导，发展了马克思、恩格斯、列宁关于加强集体领导的思想，提出了“集体领导是民主集中制在党的领导制度上的具体体现，是贯彻民主集中制的关键环节”，提倡“加强集体领导，反对‘一言堂’‘家长制’和‘分散主义’”，特别强调选人用人不能“一把手”说了算，要发挥党委班子成员的作用，要用好集体的多双“眼睛”。习近平同志担任党的总书记以来，大力倡导中央政治局要带头坚持集体领导，更加注重按集体意志办事，实行党委集体领导下的分工负责制。从中央到地方各级领导班子实施集体领导，促进领导班子的团结，确保领导班子高效运转，进而有效落实民主集中制。

（三）主体维度: 强调“一把手”以身作则、加强民主集中制教育、发挥党中央特别是中央政治局的表率作用

其一，“执行民主集中制，‘一把手’以身作则很关键”，这为贯彻执行领导班子民主集中制指明了具体抓手。习近平总书记指出：“‘一把手’的领导艺术，就在于有容人之气度、纳谏之雅量，充分发扬党内民主，确保决策的民主化和科学化，确保党委班子意志上的统一和行动上的一致。”“一把手”应该成为乐队指挥，善于把“多种声音”协调为“一首乐曲”，使领导集体决策尽可能反映客观实际、符合人民利益。“一把手”是民主权利的主要保障者和集体领导权的主要执掌者，“一把手”关系到民主与集中能否实现有机结合。如果“一把手”割裂民主与集中，甚至个人专权，必然会导致整个领导班子不能贯彻民主集中制，进而影响班子的凝聚力和战斗力。所以，必须对“一把手”执行民主集中的实际情况进行切实的监督问责。包括地方上级“一把手”对下级党委“一把手”贯彻落实民主集中制的情况进行经常分析和考核评估，进行有针对性的教育引导和组织措施。

其二，加强民主集中制教育。把民主集中制纳入领导干部培训的重要内容，学习相关党内法规，提高各级干部贯彻民主集中制的水平。习近平总书记指出：“对每个领导干部，都要加强民主集中制的教育培训，使他们熟悉民主集中制的规矩，懂得民主集中制的方法。考察领导班子，要看班子日常运转和决策执行情况，看领导干部政治素质和行为表现如何，不能简单进行结果性评价。对贯彻执行民主集中制不力、发生重大偏差和失误的班子和个人，要追究责任。”要使大家熟悉民主集中制的规矩，懂得民主集中制的方法，形成既激发个人又依靠集体、既信任鼓励又批评监督、既包容失误又及时纠错、既团结协作又不违背原则的良好政治生态。

其三，在领导干部中坚持民主集中制，党中央特别是中央政治局要做表率。习近平总书记要求中央委员会要“自觉做坚持民主集中制的表率……民主集中制贯彻得怎么样，关键看高级干部做得怎么样”。他特别指出，中央政治局要继续在坚持民主集中制方面成为全党典范，贯彻执行民主集中制首先是各级领导干部特别是中央政治局的同志的责任。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央，有力贯彻民主集中制，为地方各级党委率先垂范。

（四）制度维度: 完善民主集中制的制度体系

在制度建设中凸显民主集中制的核心地位，是习近平总书记关于制度建设重要论述中颇具特色的内容。而且这一想法已经走向了实践层面。习近平总书记主持拟定的《中央党内法规制定工作五年规划纲要（2013—2017年）》已落地生效，之后的《中央党内法规制定工作第二个五年规划（2018—2022年）》是推进新时代党内法规制度建设的重要指导性文件。这两个文件切实推动了民主集中制的具体化、程序化，真正把民主集中制的重大原则落到实处。

坚持和完善民主集中制，必须构建一个较为完善的制度体系。党的十九届四中全会决议指出，健全党的领导制度体系，提高党科学执政、民主执政、依法执政水平是将党的领导落实到国家治理各领域各方面各环节的根本保证，而“完善发展党内民主和实行正确集中的相关制度”则是健全党的领导制度体系的核心要求。

习近平总书记还要求在几个重点方面加强制度建设。一是严格执行党章关于民主集中制的各项规定，将之落实到制定决策、选人用人等领导工作各个环节。二是要建立民主集中制执行情况考核评估机制。针对“一些党委对所管辖领导班子及其成员贯彻执行民主集中制的情况缺乏经常分析和考核评估”的情况，《党政领导干部考核工作条例》把坚持民主集中制情况正式纳入干部考核内容。三是有效执行民主集中制的请示报告制度。习近平总书记特别强调，“请示报告制度是我们党的一项重要制度，是执行党的民主集中制的有效工作机制”。

（五）载体维度：把民主集中制贯彻到推进国家治理体系和治理能力现代化的全过程、贯彻到人民代表大会制度和党的建设制度之中

习近平总书记指出：“我们要坚持和完善民主集中制的制度和原则，促使各类国家机关提高能力和效率、增进协调和配合，形成治国理政的强大合力，切实防止出现相互掣肘、内耗严重的现象。”党的十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中要求：“完善党和国家领导体制，坚持民主集中制，充分发挥党的领导核心作用。规范各级党政主要领导干部职责权限，科学配置党政部门及内设机构权力和职能，明确职责定位和工作任务。”作为我们党的根本组织制度和领导制度，以及党的最大制度优势，民主集中制必须得到有效贯彻落实，才能切实推进国家治理体系和治理能力现代化。

同时，习近平总书记提出：“坚持和完善人民代表大会制度，必须坚持民主集中制。”人民代表大会制度可谓民主集中制原则的现实体现，人民代表大会统一行使国家权力，对人民负责、受人民监督，其权力结构体现了民主与集中的有机统一，必须在完善人民代表大会中贯彻落实好民主集中制。

此外，他还提出坚持贯彻民主集中制，要用好批评和自我批评这个有力武器，严格落实党内生活制度，着力巩固和加强党的团结，“要保证权力在正确轨道上运行，坚持民主集中制，形成决策科学、执行坚决、监督有力的权力运行机制，督促公正用权、依法用权、廉洁用权”。建立完善党内民主监督和集中的标准化、制度化、程序化，将民主集中制的各项具体制度落到实处。