张 娟 周健民 赵 前

（南京市城市建设档案馆，江苏南京，210004）

20世纪80年代起，伴随改革开放和国家大规模城市开发建设浪潮，我国城建档案事业经历了40年的繁荣发展历程，取得了较大进步。随着中国特色社会主义迈入新时代，城建档案事业将迎接新一轮改革带来的挑战。在新的发展阶段，城建档案事业可持续发展具备何种基础和条件，面临哪些挑战，发生何种变革，具有怎样的发展前景和趋势，是本文将要探讨的问题。

一、 城建档案事业发展基础

编研成果30册，完成了《中山陵档案》《南京长江大桥档案》等一批高质量传播城建文化的编研成果，社会反响强烈。高质量公共服务为全省城建档案高效、精准开放积累了丰富的经验。四是城建档案人才队伍素质持续提高，科研成果丰硕。全省城建档案工作从业人员1097人，高级职称91人。《建设工程文件归档规范》《建设电子文件与电子档案管理规范》等一批国家、行业技术标准修订项目和《数字城建档案安全备份体系研究与实践》等国家档案局科技项目圆满完成。为城建档案事业可持续发展提供了智力和人才保障。

党的十八大以来，特别是“十三五”以来，城建档案事业进入全面高质量发展阶段。以江苏省为例［1］：一是城建档案管理体系更加健全。在全国率先建立起省、市、县、镇四级城建档案管理体系，全省有81个城建档案馆（室），711个符合省级标准的村镇建设档案室，村镇建设档案室达标建设覆盖率达到88%。全省城建档案管理体系的完善为城建档案工作有序开展奠定了主体基础。二是城建档案资源建设和信息化建设成效突出。“十三五”末期，全省城建档案馆藏纸质档案总量达1207万卷，城建档案馆藏数字化率达78%，以信息化为核心的现代化管理水平突出。城建档案资源建设和信息化建设成果不断丰富，为全省城建档案事业实现数字化转型提供了坚实基础。三是城建档案公共服务质量稳步提升。“十三五”期间，全省城建档案馆年均接待查档7万余人次、调阅档案19万余卷。全省城建档案文化资源开发利用成果丰硕，公开出版

二、 新一轮改革背景下城建档案事业面临的挑战

（一）机构改革对城建档案管理力度和职能的挑战

近年来，城建档案机构为落实《中共中央 国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》［2］改革精神，采取了一系列举措。（1）政事分开：“按照社会功能将事业单位划分为承担行政职能、从事生产经营活动和从事公益服务三个类别。”对从事公益服务的，继续将其保留在事业单位序列，强化其公益属性，剥离行政职能。2018年后，江苏部分城建档案馆撤销了履行行政职能的城建档案管理处牌子。此种改革的优势是“政事分开”，避免既当运动员又当裁判员；劣势是在监督执法体系尚未完备、形成者责任意识仍然缺乏的情况下，城建档案行政执法主体缺失，部分建设工程档案正面临或已经出现进馆率下降的趋势。（2）机构整合：“对布局结构不合理、设置过于分散、工作任务严重不足或职责相同相近的，予以整合。”2018年后，越来越多的城建档案机构因人数稀少或其他原因被合并（见图1）。如辽宁、山东、山西等省市事业单位改革的先行试点地区，城建档案机构大多被撤并为主管局内设部门，以部门条线式承担城建档案职能；江苏省内无锡和徐州市城建档案馆被取消独立法人单位，整合为主管局内设部门。此模式优点是优化整合事业单位共性职能，如人事、财务和综合执法权；劣势是城建档案馆不再是独立的法人机构，在部门职能、人员设置、经费保障上都存在弱化的趋势。部分城建档案馆因被撤并，逐步弱化了专门档案馆对外公共服务的职能，内化为机关内设档案部门。（3）隶属调整：2018年的政府机构改革中，城建档案管理机构部门隶属关系，由原先主要隶属建设（规划）部门，调整为建设、规划和档案主管部门“三分天下”（见表1）。江苏省辖13个设区市城建档案管理机构改革后分为以下几种隶属关系：隶属规划与自然资源主管部门，以南京、徐州、连云港和镇江4市为代表；隶属档案主管部门，以无锡市为代表；隶属住房建设主管部门，以其余8市为代表。全省城建系统行业隶属关系不一带来了全省城建行业无法对口管理的问题，行业号召力有下降趋势。省、市城建档案管理机构对下一级城建档案馆的业务指导、监督检查等职能被弱化。

表1 全国城建档案管理机构改革隶属情况

图1 全国各省地级市城建档案机构的独立和内设情况

（二）数字转型、数据转型对档案管理方式和档案数据开发效能的挑战

随着大数据、“互联网+”战略计划的实施和智慧社会建设的深入推进，档案管理对象面临从“传统档案”到“数字档案”“数据资源”的转型，档案数据资源作为重要的信息资产参与政府决策和社会治理。但当前以纸质原件和数字化副本为主的“双套制”管理方式无法满足“增量电子化”的预期，整体来看城建档案数字化趋势较为缓慢。据调研，江苏省辖13个设区市城建档案机构中，数字化扫描成果占比达到80%以上的仅有4家，未接收原生电子档案数据的城建档案机构就有6家。另一方面，现行围绕各业务条线归档和移交的档案底层数据存在数据结构复杂、管理分散、著录粗放和协同低效等问题。［3］海量的档案数据与特定检索需求之间存在差距，无法高效满足服务型政府和数字社会对城建档案数据应用的需要。

（三）深化“放管服”和工程项目审批制度改革对城建档案流程重塑和进馆质效的挑战

工程建设项目审批制度改革是国务院办公厅推进政府职能转变和深化“放管服”改革、优化营商环境的重要内容。［4］根据国务院办公厅《关于全面开展工程建设项目审批制度改革的实施意见》文件精神，“实行规划、土地、消防、人防、档案等事项限时联合验收”。随之衍生出的“限时办结”“一网通办”“不见面审批”等改革举措，对改革前“档案登记—档案验收—竣工备案—档案接收”的线性建设档案管理审批程序和业务流程产生了一定的冲击。虽然改革明确赋予了城建档案机构档案验收的法定地位和参与联合验收的角色，但在实践操作环节，建设工程档案验收和接收出现了容缺办理、追缴乏力、进馆量下降的实际情况。主要原因有联合验收限时办结的制度设计初衷是通过提前服务、协同办理、数据共享来提升各项审批服务质效，但一方面因改革配套措施滞后，档案验收因未能及时实现前端控制和全流程管理而将审批压力放在了竣工验收阶段，另一方面各政务审批数据因技术和管理思路制约距实现“统一接入、共享共联”还有一段距离，档案验收涉及的基本建设数据仍然面临需要闭环外补充报送或进馆量下降的困境。因此需要正视工改背景下城建档案如何规范验收、及时审批和完整接收的问题。

三、 新一轮改革背景下城建档案馆可持续发展路径建议

（一）在机构改革中完善城建档案管理体制

1.明确城建档案行政和事业职能执行主体。在政事分开的改革背景下，要进一步明确各级城建档案机构的地位和职能定位，即区分履行城建档案管理行政职能、事业职能的主体。首先，在国家和省级层面，建设主管部门的城建档案办公室依然是城建档案管理的执行主体。部分被弱化的省级城建档案行政管理机构应重视并从法律法规层面上进行授权，强化其管理职能，以此来强化国家、省级层面城建档案行政管理机构的管理力度和影响力，进一步优化城建档案发展大环境，确保城建档案工作有序健康发展。其次，各地建设（规划）主管部门应抓住机构改革的机遇，进一步明确各市、区（县）城建档案主管部门监督、指导和检查本行政区域城建档案工作，依法查处城建档案过程中的违法行为，使城建档案管理机构在行使其管理职能时有法可依。《江苏省城建档案管理办法》明确规定了县级以上人民政府建设（规划）行政主管部门负责本行政区域内城建档案管理工作。第三，各级城建档案馆是城建档案事业职能的执行主体，履行对行政区域内城建档案的业务指导、接收、保管、利用等服务性工作，并做好城建档案行政职能的协助配合工作。

2.坚持作为国家公共档案馆重要组成部分的管理体制。城建档案馆是国家公共档案馆，是永久保存城建档案的专门档案馆，这是法律法规赋予的职责和权力。将城建档案馆变成内设部门，或变相承担部门内部档案室的职能，都是对城建档案管理职责的误解。一方面，部门内部档案室和作为永久保管基地的国家公共档案馆在机构性质、履行职责、档案保管范围和管理流程上有显著区别；另一方面，部门内部档案室和公共性质的档案馆在对外服务职能上有本质区别。21世纪以来，档案事业正经历着从“国家模式”向“社会模式”的转变［5］，更加注重档案的民生属性、社会属性和开放服务属性。随着社会各方面档案利用需求越来越强，档案工作也正以更开放的姿态融入新的发展格局。城建档案工作应始终坚持人民立场，履行公共服务职能，将建立健全覆盖人民群众的档案资源体系和利用体系当成档案工作的落脚点。

3.坚持由建设（规划）主管部门隶属管理的体制。一是政策法规的要求。《档案法》《科学技术档案管理条例》《建设工程质量管理条例》《全国档案馆设置原则和布局方案》《城市建设档案归属与流向暂行办法》等一系列档案工作的法律法规和文件都明确规定城建档案工作由建设主管部门管理。国务院自20世纪60年代初以来就多次明文规定，我国实行城建档案工作由城市建设部门集中统一管理的体制，国家档案行政管理部门和国家建设行政主管部门也多次联合发文作了进一步规定。二是业务发展的需要。城建档案事业发展40多年来的实践证明，城建档案工作已融入城市建设的程序之中，与城市建设管理活动浑然一体。城建档案工作由建设（规划）主管部门管理，有利于将城建档案的接收、管理嵌入建设工程管理程序，能有效确保城建档案接收、管理渠道畅通，更好地发挥城建档案信息资源的作用，有利于城市整体规划建设管理的及时应对和处置。

（二）在数字化转型中强化城建档案数据智能化应用

1.加速完成城建档案信息资产化。在快速发展的信息社会里，城市建设资讯和档案数据等是丰富的城市建设信息资产。城建档案行业需要加速完成从档案的保管库到信息资产库的转变。目前，已有部分城建档案馆加挂了城市建设信息中心的牌子，并正在向建设信息中心过渡和转化，即强调城市建设信息的资产价值，赋能国民经济和社会发展。城建档案馆需要充分开发城市建设信息资源、提升档案数据治理效果、增强数据信息的实用性，以应用集成为基础，搭建面向政务公共管理和社会公众服务的高效一体化服务平台，提升服务效能，并产生持续的发展动力。

2.打造数字城市资源节点。将城建档案信息化融入智慧城市发展规划，纳入智慧城市顶层设计和数字政府建设，按照数字政务系统建设要求，完成城建档案业务管理系统与相关政务服务业务管理系统的衔接，构建基于城建档案大数据的城市建设决策和智慧城市建设支持系统，打造数字城建档案馆。具体建设目标为“五个一”。“一平台”：高度集成、智能化的城建档案业务指导、接收、管理、利用信息化平台；“一标准”：以资源共享的视角，结合标准化、信息化要求，为省市区各级城建档案管理业务联动及与相关部门业务协同提供统一标准；“一张网”：搭建高效稳定的联通馆内、政务专网、政务外网的网络通道，实现信息共享；“一节点”：支撑各级政务服务和决策支持应用的，在数字政府、智慧城市、建设（规划）系统信息化建设总体方案中相对独立又融为一体的档案资源节点；“一中心”：建成覆盖资源要素监督、管理、备份的城建档案信息中心。

（三）在工程审批改革中提升城建档案协同治理能力

1.依托共同治理实现主体联盟。《“十四五”全国档案事业发展规划》明确提出“加强部门协同、区域协同、行业协同，鼓励、引导、规范社会力量参与档案事务”。在治理主体的顶层设计上深化了多元治理即参与式管理模式，各类社会主体共同参与档案事业，从档案馆宏观管理到部门协同、区域协同、行业协同及鼓励社会力量共同参与的“多元共治”。［6］在实际工作中，城建档案部门需要多部门系统支持才能完善进馆档案的质量、有效解决城建档案归档等问题，即：城建档案部门负责依法组织制定城建档案管理制度和技术规范，监督指导区域内城建档案工作；国土规划、建设、水务、交通运输等职能部门应按建设工程管理规定，加强对城建档案形成过程的监督管理，督促建设工程各主体做好档案归档和移交；档案主管部门应当会同有关职能部门建立城建档案监督管理和执法工作协调机制，定期通报情况，加强监督管理。各城建档案相关主体都是档案共同治理的责任主体，各方都应在协同治理中形成有效的治理合力。

2.依托建设管理实现过程联通。城建档案工作是工程建设工作中不可或缺的一环，合理运用办理行政许可、联合验收、竣工备案、省优工程评选等多种建设管理手段，形成合力，规范相关单位在形成城建档案活动中的行为，确保城建档案移交职责和行为的落地，有效保障城建档案质量：一是把档案移交和接收纳入工程建设管理业务流程，用程序强化建设工程档案归档；二是将城建档案接收工作全面纳入建设行业管理（纳入联合验收）、市场管理（市场监督管理领域双随机、一公开）、质量管理（建委工程质量监督和竣工验收备案）之中；三是将逾期未归档、弄虚作假的单位纳入建设领域信用管理失信体系或城建系统红黄牌警示体系。

3.依托技术平台实现数据联结。为保障工程档案验收的管理和工作质效，城建档案馆应主动融入政务一体化服务平台，强化部门协作，重塑业务流程，规范办事指南，提高服务效率。一是依托政务服务平台和工改平台中政务管理动态信息和基本建设信息的数据推送、访问、共享和交换功能，打破数据孤岛、提高办事效率，实现包括电子证照、地理空间信息和项目审批信息在内的政务数据的内部互联互通。二是依托全国档案查询利用服务平台或区域性城建档案一体化平台，打破各地城建档案信息资源交互壁垒，统筹各地城建档案数据资源，建立以城建档案共享平台为核心的多渠道（政府、社会、公众）服务体系。

综上所述，城建档案事业发展面临新一轮的变革和挑战。经济的发展、社会的民主、科技的进步对城建档案事业的发展提出了更高要求，我们相信，城建档案事业只有在变局中谋求新的前进方向才能迎来新一轮的高质量发展。