亓 飞

人民代表大会制度的萌芽，可以追溯到第一次大革命时期农民运动中产生的农民协会和农民代表大会，继之以土地革命时期的工农兵苏维埃代表大会和苏维埃政权。广东海陆丰在全国范围内较早开展农民运动，较早举起武装斗争的旗帜，建立了中国第一个县级农民协会和第一个县级苏维埃政权，在中国共产党历史上、在中国共产党政权建设史上留下了浓墨重彩的一笔。

第一个县级农民协会和第一个县级苏维埃政权

（一）农民协会和农民代表大会

海陆丰农民运动的兴起和发展与中国共产党早期领导人彭湃紧密相关。1922年7月29日，彭湃与张妈安、林沛、林焕、李老四、李思贤成立“六人农会”，立誓“革命不要钱，不替有钱人做事”，点燃了海陆丰农民运动的燎原星火。1922年10月25日，赤山约农会成立，发布宣言，发放《农会利益》传单。到1922年底，海丰全县共有12个约、98个乡建立农会，会员2 760户，人口共约16 590人。1923年元旦，各乡代表齐聚海丰县城，成立中国新民主主义革命时期第一个县级农会——海丰县总农会，选举总农会领导机构，通过《海丰总农会临时简章》和《约农会简章》，制作会旗，颁发会员证。1923年5月，海丰县农会改组为惠州农民联合会，7月改名为广东省农会，组织省农会执行委员会，制定《广东农会章程》。右图为海丰县总农会组织架构。

海陆丰农民运动始终是在中国共产党的领导下进行的。1923年6月，中共三大通过《农民问题的决议案》，“故我党第三次大会决议认为有结合小农佃户及雇工……以保护农民之利益而促进国民革命运动之必要”，这是中国历史上首次有政党提出关于农民问题的具体政策。1925年1月，中共四大第一次明确提出了无产阶级在民主革命中的领导权和农民同盟军问题，“必须尽可能系统地鼓动并组织各地农民逐渐从事经济的和政治的斗争。没有这种努力，我们希望中国革命成功及在民族运动中取得领导权地位，都是不可能的。”1925年1月，国共合作推动广东革命政府东征讨伐盘踞在东江流域的陈炯明，沿途工农群众积极响应，海陆丰农民运动迎来蓬勃发展的历史契机。

1925年3月3日，海丰举行群众大会欢迎东征军，海丰县总农会由过去农会职员组成临时执行委员会。三四月间，海丰县和陆丰县总农会相继改为县农民协会，基层协会单位由“约”改为“乡”。1925年7月5日至9日，海丰县举行第一次农民代表大会，成立执行委员会，并由执行委员会制定《县执行委员会办事细则》。1926年8月5日，陆丰召开全县第二次农民代表大会，选举产生执行委员会，通过《对于减租问题决议案》。1926年8月12日，海丰县召开第二次农民代表大会，选举县农会执行委员和候补委员，通过《关于制止土豪劣绅地主把持乡政决议案》：乡中公款，应由乡民用选举制推举管理；乡中的政治及教育等之设施，应由乡民开会决议；反对土豪劣绅地主强迫农民不正当之负担。

（二）工农兵代表大会和苏维埃政权

1927年9月19日，中共中央临时政治局通过《关于“左派国民党”及苏维埃口号问题决议案》，“现在的任务不仅宣传苏维埃的思想，并且在革命斗争新的高潮中应成立苏维埃”，同时又明确指出“在小县城里面要坚决的拒绝组织苏维埃”。11月中共中央临时政治局扩大会议作出《中国现状与党的任务决议案》，第一次明确“如果已能占据城市一县或数县……那便有建立苏维埃之必要”。早在1927年4月、9月，海陆丰工农武装两次组织武装起义，并于11月初发动第三次武装起义，建立临时革命政府，发出通电“……现在以我们工农自己的力量驱逐一切反动的武装……建立工农兵代表大会，接受一切政权矣”，与此同时彭湃带着中共中央、广东省委的最新指示回到海陆丰，着手创建苏维埃政权。

总农会之组织图

中国共产党在海陆丰的地方领导机构——中共东江特委依据1922年以来海陆丰农会组织、工会团体，以及前两次武装起义建立临时革命政权的实践经验，制定了苏维埃代表大会的领导原则和具体制度。1927年11月13日，陆丰县第一次工农兵代表大会召开，采取差额选举办法，选举张威等15人为陆丰县苏维埃政府委员，组成陆丰县苏维埃政府，成立了中国第一个县级苏维埃政权。11月18日，海丰县第一次工农兵代表大会选举杨望等13人为苏维埃政府委员，选举林彬等14人为苏维埃政府裁判委员会委员，通过《没收土地案》等九项决议案，通电全国：“现在已经召集全县工农兵代表大会，正式产生苏维埃政府”。1928年2月，海丰县第二届工农兵代表大会将主席团制改为委员会制——县苏维埃人民委员会，人民委员会设常务委员会，下设秘书处及军事、财政、裁判、土地等委员会。各区、乡政权按照广东省委《致海陆丰县委函——对占领海陆丰今后工作的指示》中“乡、区即以当地之农民协会接收政权”的要求，由区、乡农民协会接管政权。为与工农兵代表会议制度相符合，解决农民成分单一问题，各区政府多设一名工人委员，使其代表工人阶级利益，突出工农政权的特性。

海陆丰苏维埃政权建设的历史意义及现实启示

在庆祝中国共产党成立100周年大会上，习近平总书记全面总结中国共产党百年奋斗的光辉历程，强调要用历史映照现实、远观未来。在党的十九届六中全会上，习近平总书记全面总结党的百年奋斗重大成就和历史经验，提出要把党推进革命、建设、改革的宝贵经验总结好。在中央人大工作会议上，习近平总书记全面总结人民代表大会制度的发展历程，指出在新民主主义革命时期，我们党在根据地创建人民政权，为建立新型政治制度积累了实践经验。这些重要论述都是我们党注重总结历史经验、善于运用历史规律、始终把握历史主动的生动写照和光辉范例。

海陆丰建立中国第一个县级农民协会和第一个县级苏维埃政权，在党的建设、政权建设、军队建设等方面多有开创性贡献，毛泽东同志在《中国的红色政权为什么能够存在？》《井冈山的斗争》等著作中给予充分肯定，也为中华苏维埃第一次全国代表大会的召开、中华苏维埃共和国的成立及人民代表大会制度的形成发展作出了有益探索、积累了宝贵经验。

（一）坚持中国共产党领导

海陆丰苏维埃政权建设，始终是在中国共产党直接领导下进行的。1925年11月，周恩来担任东江各属专员，主持惠、潮、梅各属25县2市行政工作，开创了中国共产党人主政地方政权的先河。在此期间，中共东江地方党组织迅速发展，党员人数多达4 000多人，为苏维埃建设培养了一大批领导骨干和组织、管理人才。1927年11月，中共中央南方局指派彭湃兼任中共东江特别委员会书记，具体领导建立海陆丰苏维埃。同年12月5日，中共中央给广东省委的信中对海陆丰苏维埃政权建设作出明确指示：“如今海陆丰的成立苏维埃是很对的。但应注意：使群众真切了解感觉苏维埃是他们自己的政权。”中共东江特委制定了苏维埃代表大会的领导原则和具体制度，坚持在党的领导下开展选举活动，严格按照党组织事先讨论通过的方案，确定苏维埃代表大会的内容和议程。海陆丰苏维埃政府委员和裁判委员，由共产党员占大多数，保证了党的路线方针政策在国家政权工作中得到有效执行。海陆丰群众也认识到“建设自己的政权——苏维埃，尤其是共同团结在共产党旗帜指导之下，才有解放的可能，才能获得工农民众的真正利益。”

在新时代新征程上，我们要坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，增强“四个意识”、坚定“四个自信”、做到“两个维护”，把党的领导贯穿于人大工作各方面全过程；认真执行重大事项向同级党委请示报告制度，确保党的领导在人大工作中得到全面贯彻和有效落实；要心怀“国之大者”，紧紧围绕落实党中央大政方针和决策部署，找准履职切入点，把握工作着力点，把党中央决策部署和省委工作安排一项一项落实到立法、监督、代表、自身建设等各项工作中去。

（二）坚持走自己的路

“中华苏维埃运动明确区别于欧洲或俄国苏维埃运动的显著特点，是中国共产党人在创建国家政权过程中积极探索‘走自己的道路’，实行‘工农武装割据’的伟大尝试和历史贡献。”早在1922年，彭湃就深刻认识到中国国情的特殊性和农民问题的重要性，只身深入农村开展农民运动，“中国农民的阶级斗争，将出现于南部海丰一隅”。1928年2月海丰县第二次农民代表大会发表宣言：“我们在目前最重要之工作，就是扩大工农革命军以巩固苏维埃的政权，彻底实行土地革命”，逐步找到了适合中国实际的革命道路，从中也可以看到工农武装割据的端倪。

海陆丰开展土地革命、武装斗争、政权建设的经验为中国共产党和毛泽东同志形成“工农武装割据”思想和开辟“农村包围城市、武装夺取政权”的正确革命道路提供了鲜活经验和重要参考。1926年毛泽东同志主办第六期农民运动讲习所，出版《农民问题丛刊》，单列专章《海陆丰农民运动报告》，并在丛刊序言中写道“全中国各地必须都办到海丰这个样子，才可以算得帝国主义、军阀的基础确实起了动摇，不然也算不得。”1927年12月12日中共中央机关刊物《布尔赛维克》第八期发表《中国第一个苏维埃（广东通信）》，盛赞“东江人民大暴动后创立的苏维埃，算是中国破天荒第一次的苏维埃”。

在新时代新征程上，我们要坚持中国道路，坚定不移走中国特色社会主义政治发展道路这一根本政治方向，继续推进社会主义民主政治建设、发展社会主义政治文明；人民代表大会制度是坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的根本政治制度安排，必须毫不动摇坚持、与时俱进完善人民代表大会制度，坚定对人民代表大会制度这一根本政治制度的自信，自觉做国家根本政治制度的坚定信仰者、忠实实践者、坚决维护者。

（三）坚持人民当家作主

《中华苏维埃共和国宪法大纲》规定：中国苏维埃政权所建设的，是工人和农民的民主专政的国家。在苏维埃政权下，所有工人、农民、红军兵士及一切劳苦民众都有权选派代表掌握政权的管理。海陆丰苏维埃政权在制度设计上充分保证人民的选举权，中共东江特别委员会规定了参加苏维埃代表大会的代表组成结构：“全县代表人数三百一十一人，农民代表占百分之六十，工人代表占百分之三十，兵士占百分之十”，代表来自于占社会人口绝大多数的工人、农民、兵士，保证了最广大人民通过苏维埃代表大会制度依法参与政权管理。充分保证人民的监督权，“代表对选举人实行负责报告；……选举人应能实行撤换代表之权……”。充分保证人民的参与权，“报告后先逐条付大会讨论，各代表俱相继发表意见，对于各种提案，俱有详细的讨论”。通过一系列制度安排，海陆丰苏维埃政权用人民民主实现、维护、发展最广大人民的根本利益。

在新时代新征程上，我们要认真贯彻落实习近平总书记关于发展全过程人民民主的重要论述，扎实推进全过程人民民主建设，把人民当家作主体现和落实到国家政治生活和社会生活之中；支持和保证人民通过人民代表大会制度行使国家权力，完善人民代表大会及其常委会运行的制度机制，保证人民通过法定途径、渠道、方式、程序全过程参与人大工作；完善人大的民主民意表达平台和载体，通过调研、座谈、论证、咨询、听证、公开征求意见、基层立法联系点等方式，最大限度吸纳民意、汇集民智、凝聚民力。

（四）坚持依法执政、依法治国

海陆丰苏维埃政权建立起来后，通过各项法律文件的制定、颁布及实施，一定程度上满足了区域内社会经济文化生活对法律的需要，巩固了苏维埃政权，保证了革命战争的胜利。1927年11月18日，海丰第一次工农兵代表大会通过《没收土地案》《改良工人生活案》《改良兵士生活案》《取消苛捐杂税案》《妇女问题案》《禁止米谷出口案》等九项决议案，其中以《没收土地案》意义最为重大、影响最为深远。《没收土地案》是中国共产党在土地革命中制定的第一个土地法规，宣布土地国有，彻底废除封建土地私有制。同时颁发盖有大红公章的《土地使用证》，“至土地的分配，则县苏维埃政府发出土地使用证给一切得地的农民”“土地一切之使用权、收获权、享受权，均应全部归耕者的完全享受”。县苏维埃政府设立土地委员会，专门负责领导实施没收、分配土地工作。在县以下，各区设土地科，乡农会设土地委员会或由农会直接领导。通过一系列举措，真正实现“耕者有其田”，从制度上确定了农民的土地使用权，从法律上初步建立起中国共产党领导的土地国有的基本土地制度。

在新时代新征程上，我们必须坚持党对立法工作的集中统一领导，牢牢把握立法工作的正确政治方向，健全并严格执行重大立法项目和立法中的重大问题向同级党委请示报告制度；发挥好人大及其常委会在立法工作中的主导作用，增强立法的系统性、整体性、协调性，在立法选题、立项、起草、征求意见、审议等环节发挥把关作用，防止部门利益法律化；在确保质量的前提下加快立法工作步伐，对于健全国家治理急需、满足人民日益增长的美好生活需要必备的法律制度，坚持急用先行，填补空白点、补强薄弱点。

（五）坚持民主集中制

海陆丰苏维埃工农兵代表大会由民主选举产生，“代表产生之办法，是由农会按照各区人数之多寡分配代表数额，各区农民代表大会互选出来。工人以职业种类及人数分配数额，由会员直接选举出来；兵士是由集中驻防的农军和第四团分配代表人数，直接选举出来”，彻底废除对代表财产、文化程度等限制条件，充分体现了选举的普遍性和代表的广泛性。同时海陆丰苏维埃工农兵代表大会统一行使权力，“多开苏维埃会议，一切重大政策办法都经过这种群众代表会议决定，一切执行政策，须在会议上报告。”代表大会选举产生人民委员会作为代表大会闭会期间的执行机关，人民委员会委员“采用介绍选举法，先介绍预选人二十名……由大会逐名举手表决，以最多数者当选”。下设秘书处及军事、财政、裁判、土地等委员会，各委员会领导成员均由代表大会选举产生，向代表大会负责并报告工作。

在新时代新征程上，我们必须坚持民主集中制，坚持党的全面领导特别是党中央集中统一领导，确保党始终总揽全局、协调各方；坚持人民通过人民代表大会制度统一行使国家权力；实行决策权、执行权、监督权既合理分工又相互协调，保证国家机关依照法定权限和程序行使职权、履行职责，形成治国理政的强大合力，切实防止出现相互掣肘、内耗严重的现象。■