□文/吕 鑫

（北京市科学技术研究院创新发展战略研究所 北京）

［提要］ 本文研究北京市财政资金对科技创新活动支持现状、特点和相关政策设计，对推动国际科技创新中心建设具有重要理论和现实意义。

近年来，我国经济发展步入新常态，发展方式、经济增速、结构优化、动力转换等正在发生重大转变。党的十八大决定实施创新驱动发展战略，提出以科技创新为核心的全面创新。北京建设国际科技创新中心是建设世界科技强国的需要，也是北京高质量发展的关键所在。北京市财政科技经费支持是对中央科技发展战略的落实和联动部署，也是北京建设国际科技创新中心的重要支撑。

一、京沪深三地财政支持科技创新主要做法

（一）北京市。2021 年，为落实国务院办公厅《关于改革完善中央财政科研经费管理的若干意见》（国办发［2021］32 号）、《关于抓好赋予科研机构和人员更大自主权有关文件贯彻落实工作的通知》（国办发［2018］127 号）和北京市人民政府《关于新时代深化科技体制改革加快推进全国科技创新中心建设的若干政策措施》（京政发［2019］18 号）等文件精神，进一步加大科研人员经费使用自主权，推进“放管服”改革，北京市科学技术委员会、中关村科技园区管理委员会（以下简称市科委、中关村管委会）会同北京市财政局编制形成了《北京市自然科学基金项目经费使用“包干制”管理办法（试行）》（以下简称“包干制办法”）。

近年来，在中央精神的指导下，北京市先后印发了《北京市进一步完善财政科研项目和经费管理的若干政策措施》（京办发［2016］36 号，简称“28 条”）、《关于新时代深化科技体制改革加快推进全国科技创新中心建设的若干政策措施》（京政发［2019］18 号，简称“科创 30 条”）等重要文件，并制定了一系列配套管理办法，积极探索科研经费管理改革，受到广大创新主体和科研人员的普遍欢迎，北京市科研经费管理改革力度始终走在全国前列，获得中央的充分肯定。

为激励科研人员多出高质量科技成果、实现高水平科技自立自强，做出更大贡献，2021 年8 月5 日国务院办公厅在充分调研北京等地财政科研项目和经费管理改革的基础上，发布了《关于改革完善中央财政科研经费管理的若干意见》（国办发［2021］32 号）（以下简称“32 号文”），在“简化预算编制”“下放预算调剂权”“改进结余资金管理”“优化科研仪器设备采购”等方面做出了进一步改革部署，揭开了新一轮科研经费管理改革的序幕。

为全面落实中央关于科技领域“放管服”改革要求，市财政局联合市科委、中关村管委会，聚焦承担单位和科研人员关切的突出问题，重新修订和发布《经费管理办法》，在全国率先实现“32 号文”改革措施落地。

（二）上海市。上海市2015 年出台了《关于进一步加大财政支持力度加快建设具有全球影响力的科技创新中心的若干配套政策》，其中主要包括：瞄准世界科技前沿和顶尖水平，聚焦重点，增加投入，集中财力办大事，优先保障综合性国家科学中心和若干重大创新功能型平台建设，以及本市重大战略项目实施和重大基础工程布局，重点支持市场不能有效配置资源的基础前沿、社会公益和重大共性关键技术研究等公共科技活动，为在基础科技领域做出重大创新、在关键核心技术领域取得重大突破提供财力支撑。

建立健全市级财政科技创新投入宏观决策和部门协调机制，统筹科技创新资源，强化顶层设计，打破条块分割；转变政府科技管理职能，逐步依托专业机构管理科研项目，建立科技创新战略咨询和综合评审机制，政府职能部门加强评估评价和监督检查，建立目标明确和绩效导向的政府科技计划动态调整机制；完善全市统一的科技管理信息系统，实现信息有效共享，接受社会公众监督。

（三）深圳市。2018 年5 月，深圳市出台了《深圳市人民政府关于加强和改进市级财政科研项目资金管理的实施意见》，对加强和改进市级财政科研项目资金管理提出具体实施方案，具体内容主要包括：逐步加大对基础研究的财政投入，研究设立深圳市自然科学基金，不断提升基础研究投入占全社会研发投入比例；支持企业、社会组织设立科研基金会，通过接受社会捐赠、设立联合基金等方式筹集基础研究经费，研究通过政策优惠引导大型企业、民间资本投向基础研究领域；分类支持国家、省实验室和重大科技基础设施的建设投资，探索社会资本通过PPP 方式参与建设，逐步完善重大科技基础设施运行管理资助机制，给予重大科技基础设施必要的运行经费保障。

2019 年7 月4 日，深圳市人民政府正式印发了《深圳市科技计划管理改革方案》（深府［2019］1 号），推出深圳科技计划管理改革22 条举措，通过新设、整合、拓展、优化科技计划项目，形成总体布局合理、功能定位清晰的“一类科研资金、五大专项、二十四个类别”科技计划体系。在财政投入上，设立基础研究专项（自然科学基金），将每年市级财政科技专项资金的30%以上，持续投向基础研究和应用基础研究；在科研资金的使用管理上，扩大自主权，增加“高等院校稳定支持”“科技悬赏”部门和市区联动等投入方式，取消监管银行及10%的项目验收保证金要求。此外，在推动科技成果产业化、优化企业营商环境、解决中小微科技型企业融资等方面做出多项部署。

二、北京市地方财政科技投入主要特征及问题

（一）财政科技支出缓慢增长略有缓解，与广东、浙江仍有差距。财政科学技术支出是政府及其相关部门为支持科技活动而进行的经费支出。近年来，北京市地方财政支出中，科学技术支出整体呈现增长态势。在经历了2015 年增长缓慢、2016 年出现负增长后，2019 年地方财政科学技术支出增长显著，达到433.4 亿元，较上年增加7.5 亿元，同比增长1.7%。（图1）

图1 2015～2019 年北京市地方财政科学技术支出情况图

从总量看，2019 年北京市地方财政科学技术支出位于全国第四位，位于前三位的分别是广东省、江苏省和浙江省。广东省地方财政科学技术支出是北京市的2.7 倍，江苏省和上海市地方财政科学技术支出分别高出北京市138.6 亿元和82.7 亿元，北京与其他经济发达省市相比差距较大。

从增长速度看，2015～2019 年北京市地方财政科学技术支出年均增速为8.5%，年均增速高出上海市1 个百分点，但低于深圳市12.2 个百分点和广东省7 个百分点，也分别低于江苏省和浙江省0.5 个百分点和7 个百分点。（表1）

表1 地方财政科学技术支出排序居前省市情况一览表（单位：亿元）

（二）财政科学技术投入强度稳中有降。财政科学技术投入强度，即财政科技支出占财政支出的比重，体现了政府对科技事业的支持力度。近几年，北京市地方财政科学技术支出占财政支出比重呈现先降后升波动变化。在2015 年和2016 年连续两年下降后，2017～2019 年该比重呈现回升态势，达到5.85%，较2018 年提高0.15 个百分点，但与2014 年相比仍低0.4 个百分点，2020 年受疫情影响，该指标较上年有一定回落。（图2）

图2 2015～2019 年北京市地方财政科学技术支出投入强度统计图

2019 年，北京市地方财政科学技术支出占财政支出比重位居全国第三位，低于广东省和深圳市。从投入强度变化情况看，与2015 年相比，2019 年北京地方财政科学技术支出占财政支出比重上升0.83 个百分点，深圳、广东和江苏省提升显著，与2015 年相比分别提高5.96 个百分点、2.32 个百分点和0.71 个百分点。（表 2）

表2 地方财政科学技术支出占财政支出比重变化情况一览表（单位：%）

（三）北京市本级财政支出占据主导，区级财政科技支出不足。一直以来，市本级财政是北京市财政科学技术支出的主要力量，占全市比重保持在80%左右。2019 年，市本级财政科学技术支出328.4 亿元，占全市总量的75.8%；区级财政科技支出105.1 亿元，占比为24.2%。

与2015 年相比，2019 年市本级和区级财政科技投入强度均有所上升。2019 年，市本级财政科学技术支出占财政支出比重为11.23%，与2015 年相比上升0.17 个百分点；区级财政科学技术支出占财政支出比重仅为2.35%，与2015 年相比上升1.04 个百分点。市本级和区级财政科技支出力度有待加强。（图3）

图3 2019 年北京巿各级财政科学技术支出占财政支出比重图

北京市各区域财政科技支出总量和投入强度差异较大。2019 年财政科学技术支出较高的前三个区域是海淀区、朝阳区和怀柔区，财政科学技术支出占财政支出比重较高的是海淀区，达到8.9%，其次是怀柔区、延庆区、密云区、朝阳区，该比重均在2.0%以上；相对而言，门头沟区、通州区和大兴区财政科学技术支出较少，房山区财政科学技术支出占财政支出比重较低，仅为0.2%。（图4）

图4 2019 年北京巿各区域财政科学技术支出及占财政支出比重图

（四）从R&D 经费来源看，企业研发经费逐年上升但还未形成主导地位。从北京地区R&D 经费（研究与试验发展经费）来源看，政府资金始终是主导力量，占一半以上，企业资金占比近五年呈逐年上升趋势，但还未超过政府资金的体量。2019 年，政府资金所占比重为47.9%，与2015 年相比下降9.3 个百分点，企业资金所占比重为44.2%，与2015 年相比上升10.1 个百分点。（表3）

表3 2015～2019 年北京市研究与试验发展（R&D）经费中政府资金情况一览表

三、完善北京市财政科技工作的建议

（一）积极调整科技政策，强化财政科技投入。针对北京市地方财政科技投入增长速度有所减慢的趋势，积极调整科技政策，强化财政科技投入已毋庸置疑，要充分发挥政府财政带头增加科技投入的作用。政府作为政治主体和社会管理主体，在对重大科技发展方向和公共性项目的选择上具有一定优势。任何时期都不可以忽视政府财政科技投入的主导地位，即便是在全社会科技投入体系形成后，也不能放松政府财政科技经费投入的重要作用。非政府自筹资金的增加，并不意味着要减少财政科技经费投入。特别是北京等以公有经济为主的城市，政府投入及政策引导尤为重要，而浙江、江苏等民营经济（非公有经济）较为发达的省、市则以政策、服务的倾斜更能换来较好的效果。

（二）聚焦产业链、创新链关键环节精准发力。深入开展调研，认真梳理财政资金的分布情况和使用效果，查找目前财政资金在创新链各环节以及在企业发展各阶段的缺位和越位情况。在产业链方面，应围绕破解大城市病、构建“高精尖”经济结构等经济社会发展的迫切需求，发挥国际科技创新中心的优势地位，通过科技创新支撑首都经济高端发展。在创新链方面，应处理好稳定支持与竞争择优、直接投入与间接投入、政府主导与市场主导的关系。对基础研究、应用基础研究、产业共性技术研发、公益性研究与开发等创新链前端环节，政府资金应发挥主导作用，建立稳定支持的长效机制；对战略性新兴产业培育阶段的重大关键技术研发、重大产业创新发展工程、重大创新成果产业化、重大应用示范工程以及创新能力建设方面，应加强持续引导，以企业资金为主导，政府资金发挥补偿和激励、示范作用；对于企业创业、创新服务、投资融资、产品推广等涉入市场竞争环节的创新创业活动，应坚决遵循市场规律，充分发挥市场机制在资源分配过程中的基础作用，谨慎使用专项直补等投入方式。同时，加强对科技成果小试、中试和科技企业创业孵化等重点环节的支持力度。

（三）破解制约科技创新和成果转化环节的制度性障碍。一方面简政放权，将科技成果的使用权、处置权和收益权，全部下放给符合条件的项目承担单位，科技成果转移转化所得收入全部留归单位；完善科技成果转化收益分配机制，大幅提高科研人员和科技成果转化人员的收益比例，充分激发科研院所和高校科技成果转化热情。另一方面积极构建符合科研规律、富有活力的科研资金预算、支出、使用管理机制。根据科技创新规律，赋予项目承担单位和科研人员充分的资金使用自主权，全面优化科研项目财政预算评审、调整、支出管理、绩效评价、结余资金管理等项目经费管理制度。改革科技人才评价和激励机制，体现科研人员创新价值，完善科研人收入分配政策，健全与岗位职责、工作业绩、实际贡献紧密联系的分配激励机制。

（四）进一步完善财政科技统计工作制度。从目前的财政科技统计调查制度来看，对于财政科技投入的具体测算工作还有待于进一步规范化和精细化，特别是现有统计制度中，对于财政科技资金中用于研究与试验发展（R&D）经费的支出情况，尚没有统一的测算标准和依据，这给相关政策的制定和政府决策的支持带来了一定的不便。

下一步应该加深财政部门对于科技活动的认识，通过培训、联合宣讲等手段进一步加深认识，促进财政科技统计工作制度进一步完善。