孙泓洋

（贵州省贵阳公路管理局花溪公路管理段,贵州 贵阳 550025）

0 引言

对国省道国土空间进行有效规划，要求全面考虑空间复杂性，保证国省道发挥交通功能的前提下不会对其他方面造成干扰[1]。在生态文明上升为国家战略的背景下，对交通基础设施规划提出了更高的要求，规划应该与环境端相适应，守好生态底线，推动国土空间规划转型[2]。该文针对普通国省道国土空间控制规划，结合新时期空间治理要求，提出科学高效的策略。

1 空间治理

1.1 空间治理内涵与理解

空间治理是一种社会管理观念，需要多方协调合作，综合考虑全局利益，平衡效率与公平之间的关系，衡量综合效益，保证社会管理水平。

空间治理并不能简单理解为生态环境治理，其存在目的是解决区域经济与生态保护两者之间的矛盾，实现可持续发展。在发展现代生态文明的过程中，我国已经意识到治理空间的重要性，将提升国土空间利用率作为治理空间的重要指标，引入新型技术手段，提升治理水平[3]。

1.2 空间治理对交通基础设施的要求

在不同的环境中，交通基础设施特点各不相同。城镇之中，交通空间管理需要注重与生态保护格局相互协调，注重保护农田，减少占用生态空间，节约生态成本，尽可能避免耕地浪费、破坏景观。

为了简化国土空间规划难度，提出将各种规划因素都展示在“一张图”的解决思路。分析之前存在的问题可发现，治理交通设施规划的重点在于如何解决普通国省道线型设施问题。交通设施功能齐全，能够为社会提供更高品质的服务。但是考虑资金受限，不可能无限度扩张交通设施建设，交通基础设施规划必须转型，实现空间治理目标。新时期基础设施规划转型涉及的多个方面如图1 所示。

图1 新时期基础设施规划转型

1.3 相关研究总结

之前国土空间规划中的规定数量很多，实施困难。而且规定一直在不断改变，需要简化，实现“多规合一”。随着时代发展趋势，交通基础设施规划方向一直在改变，需要不断进行转型。相关研究学者对传统“五级三类”和“四梁八柱”国土空间规划体系思考，总结经验，发现不足，对相关规划的指导思路、体系构架及执行流程都提出了修改建议，并且已经付诸实践活动中，取得良好结果[4]。但是，整体的道路规划还应该满足功能需求，顾全空间协调要求，提升道路服务品质。目前关于这些方面研究文献较少。

2 传统公路规划存在的不足

2.1 功能定位不准确，执行标准不同

普通国省级公路承担着区域经济运输物流的主要职责，健全的公路建设能够推动经济更快更好地发展。过去经济效益较差，物质匮乏，相关的基础设施建设较为落后，衡量当地经济发展的重要指标便是国省道建设规模大小。随着经济的发展，越来越多的节约时间的交通方式出现，人们可以选择高铁、航空等方式出行、运输，原有的普通国省级道路在交通中的主导地位受到了挑战，陈旧的规模指标已经不能满足发展需求[4]。主要的原因在于：一方面是物流运输可以选择高铁、航空方式，大大节约了时间，提高了运输的时效性，压缩了使用普通国省道的使用空间，普通国省公路建设带来的边际效益逐年降低；另一方面是受到陈旧公路规划思路的限制，传统的公路规划主要满足城镇连接需求，更加重视道路通过城镇数量的增加，而忽略了道路的服务性。这样会导致规划的公路无法与周围的产业建立有机联系，不会主动避让，造成大量空间资源浪费的情况。

2.2 侧重道路规模扩张性，忽略空间协调性

从政府事权角度来看，普通国省道建设的思路是由上而下，对于实施项目的地方政府而言，保证项目的建设完整性是首要目的。政府部门不遗余力争取项目，给予更多的资金支持，忽视当地居民的切身利益，占用耕地，忽视生态污染危害。这种基础建设的特点是“以扩张为目的”，很多地方政府也特别重视基础建设的规模，忽视服务性。而普通国省道牵扯方面很多，协调工作量巨大。经济发达区域，有足够的资金进行保护性建设，保证了生态效益，基础设施建设的空间协调的动力更强；而经济基础薄弱的地方，则重视基础设施建设项目的完成，建设高效的运输路径，促进当地经济发展，但是轻视生态效益，只是按照传统思路进行规划，没有主动协调多方的意识，无法综合衡量社会效益。

2.3 评价体系不健全，管控界限不清晰

传统的国土空间规划执行难度大，由多个专项部门协调推行。每个部门只负责自己的部分，并没有统一标准，管控要求也不尽相同。基础设施是支撑发展的基础，项目的建设弹性很大，并不会严格按照空间管制提出的各项要求建设交通基础设施。在严令禁止建设的区域，可以考虑使用技术论证的方法调整设施位置，配备合适的保护措施，实现规划目的[5]。但是技术论证只是验证设备穿越场地的可行性，并不能准确评估实施后期效果。当前，每个政府不能准确评估自身资源的占用率和利用率。政府也在努力探讨既保证经济发展又保护生态质量的有效方案。但是实施过程中并没有完全划分“三区三线”，不能具体落实管控细节要求。每个环节的落实必须依靠多个部门的协调配合。当然，线性交通设施的布局存在局限性，并不能在规划初期就考虑到施工阶段的每个细节，无法确定哪一种管控形式更合适，需要综合考虑当地环境，从刚性空间管控与弹性通道预留两个形式中选择更合适的方式。

2.4 规划、建设、管理环节复杂，空间管控传导易“失真”

普通国省道的规划建设是一项需要多个部门协调合作的复杂工作，涉及每级政府层面，上达国家下达乡村，每个环节的推进都会涉及不同的利益诉求，需要进行动态调整。在规划阶段就需要考虑资金调用的问题，选择使用什么工程技术。在建设阶段要求合理调动资金，考虑如何解决征地拆迁的问题。所遵循的技术指标一直在不断调整。从项目规划到运营阶段，项目管理部门需要与多个政府部门进行交涉，了解相关政策法规。但是每个部门的空间管控标准并不一致，无法统一，且规划建设项目时间跨度长，很容易导致最终确定的运营结果与最初的规划“失真”。

3 道路国土空间控制规划策略

3.1 公路体系构建适应阶段发展

由传统国土空间规划直接转为新时期国土空间规划难度大，需要一个公路体系构建适应阶段进行过度，降低转变难度。这个适应阶段必须与“五级三类”的国土空间规划体系相适应。普通国省道体系是由不同层级政府由上到下负责建设的。省级层面更侧重国省级道路的交通功能性。进一步细化到地方政府，则需要考虑开发国省道的服务性，带动当地城镇产业升级，推动经济发展。普通国省道的规划不仅要保证交通运输通畅，还要加强城镇之间的连接性，带动产业升级，三者相互呼应。道路不再局限于功能性，更应该深入挖掘通行性和服务性，成为推动区域发展的交通骨架[6]。

技术标准匹配功能需求：普通国省道等级，必须按照使用功能提出技术标准，主要的交通道路必须符合一级公路标准，次要的交通道路则要求最低标准为二级公路标准。规定半小时交通圈的道路标准为：一级普通公路最低速度为80 km/h，二级普通公路最低速度为60 km/h。以年交通量为标准判断公路等级的标准为：普通公路的V/C 比最低值是0.6，次级公路要求的V/C 比最低值是0.7。主要通往旅游风景区的公路需要设置间距合理的服务区，需要考虑到与周围生态环境的协调性。

3.2 强化道路空间集约利用，推动空间治理“一张图”

（1）节约耕地资源。新时期国省道规划建设要以保证农耕面积为首要注意事项，避免占用农田特别是永久基本农田[7]。2018 年，国家公布了第三次全国国土调查主要数据成果，实行最严格的耕地保护制度，国省道由于需要新改建以促进地方经济更快发展，会不可避免地触及永久基本农田红线，所以要严格按照有关用地审批制度进行规划审批，在满足功能的前提下结合现有道路进行优化或合理绕行，不能绕行的需要慎重论证后审批。这样既可以减少投资成本、节约用地面积，还能方便耕作，有机统一耕地和交通两者之间关系。

（2）严守生态底线。对国省道进行改建必须将保护生态环境视为红色底线。良好的生态环境具有十分重大的生态意义，保护生物多样性，为特殊保护物种提供生存空间。以不触碰生态红线为底线进行道路建设活动，严禁因为建设破坏生态环境的行为发生。公路设施建设本身具有线性特征，必然会穿越农田，需要综合考量生态成本，避免绕避成本太高，破坏生态环境。需要进行避让性论证，并提出各种降低影响的措施，征求各个管理部门及利益部门的各种意见，保证项目建设的顺利实施，保障生态环境安全[8]。面对无法避让农田的情况非骨架性道路建设难题，按照与骨架道路共线的原则进行设计。评估设计方案造成影响的严重性，必须时宁静化处理，降低道路功能等级。

3.3 刚性管控与弹性预留，建立“三区三线”协调机制

（1）调整规划程序，同步保护生态。在进行设计项目之前，按照流程进行项目评估，验证生态价值，衡量项目带来的经济效益。避免多次重复调整，严格按照程序执行公路项目[9]。

（2）提高工作协调性，预留弹性发展空间。我国国土空间资源量巨大，国土空间规划编制工作量较大，完成困难。即便完成编制工作，还需要经过审批的手续，项目投入建设等待时间较长。每个地方经济水平不同，无法统一空间资源认知高度，执行的生态评估标准各异，无法按照统一标准调整农田，明确城镇边界。公路基础设施的建设需要与多个部门进行协商，遵守“三区三线”原则，调节廊道建设方式，便于后期调整，预留发展空间。积极主动寻求多个部门帮助，调整管控工作。最终在“一张图”平台上进行确定。

3.4 延长空间治理周期，提升规划管控水平

（1）多规融合，搭建“一张图”管理平台。按照现有的“五级三类”体系构建管理平台，引入多个部门的管理规定，推动多个部门的沟通交流，达成统一意见，减少管理规定数量，保证空间的衔接性，不会与其他项目产生冲突[10]。借鉴多个学科知识，减少指标冲突问题。比如土地学科要求保证土壤质量，在进行空间治理过程中，需要参考其他技术指标，剔除冲突性指标，降低管控难度。在项目用地边界、权属、性质等内容确定方面，保持与“一张图”一致。

（2）充分利用新型技术管控空间。使用新型的技术GIS 搭建项目整体框架，降低数据连接难度，简化数据收集难度，实现多个空间管控数据实时传递。能够利用遥感空间数据明确项目实施地位条件，使用社会经济数据掌握当地社会经济发展情况。利用新型技术不断提升现代空间管控能力，提升决策的精准度。

4 结论

新时期公路规划中要明确空间治理原则，适应生态文明发展战略要求，平衡生态保护和发展经济两者关系，不断寻求更贴合当地发展规划策略。该文从功能定位的角度提出了构建公路体系发展有效措施，使用新技术协调各方利益之间的关系，提升土地利用率，推动空间治理“一张图”的策略。分析刚性管控与弹性预留的优劣性，贴合当地情况选择更合适的管控机制。建立“三区三线”协调机制的策略，延长管控周期，在整个项目生命周期内，使用规划技术，强化管控力度。