赵 畅

(自然资源部海洋发展战略研究所，北京 100000)

1 引言

中国拥有约1.8万km的海岸线和1.4万km的海岛岸线，沿海地区不仅蕴含了丰富的生物多样性和宝贵的海洋资源，还为当地居民提供了生存和发展空间。中国是全球海洋生物多样性最丰富的国家之一，拥有红树林、海草床和盐沼等典型生境，已记录的海洋物种就有2.8万余种，占全球海洋物种总量的13%[1]，还有黄海、东海、南海和黑潮等四大海洋生态系统。随着经济高速发展和人类海洋活动不断增加，我国海洋生物多样性丧失问题愈加突出，海洋环境保护面临严峻挑战。建设海洋保护地是维持海洋生态系统稳定和恢复力的最有效工具[2]，能支持沿海地方生计，平衡经济社会发展和资源环境保护[3]，还可有效改善人类福祉[4]。

2010年《生物多样性公约》第十次缔约方大会上通过了《全球生物多样性战略计划(2011-2020年)》，提出“到2020年，保护至少10%的沿海和海洋区域”的目标。除海洋保护地建设的比例要求，还明确重视保护地质量，注重有效性和公平性，满足生物代表性和连通性等指标[5]。近20年，全球海洋保护地建设快速推进，海洋保护总面积增加了10倍多，从2000年的约200万km2增加至2020年的2772万km2。然而大多数国家将重点放在扩大海洋保护地面积上，对生态系统代表性、管理成效和连通性等指标的关注不足，多数海洋保护地仅存在于“口头上”或“纸面上”，没有实现有效管理[6]。全球232个海洋生态重点区中，46.1%的生态重点区中至少有10%的面积被保护地覆盖，另外9.1%的区域仅有5%的面积被保护地覆盖[7]，距离有效保护还有较大差距。2022年上半年召开的《生物多样性公约》第十五次缔约方大会计划通过《2020年后全球生物多样性框架》，其中将对2020年后的海洋保护提出更高目标[8]。未来建立布局合理、管理有效的海洋保护地网络已成为全世界的共识。

建设和完善海洋保护地管理制度体系，合理规划我国海洋保护地布局，对进一步改善我国海洋环境质量，提升海洋生态系统服务功能，合理开发和利用海洋资源，推进海洋生态文明建设有着重要意义。本文在对我国海洋保护地发展历程和管理制度回顾的基础上，分析了目前海洋保护地建设管理中存在的问题，并对未来海洋保护地建设提出建议。

2 我国海洋保护地的建设现状及管理制度

近年来，我国海洋保护地不断建设发展，海洋保护地数目和保护面积持续增长。特别是在建设以国家公园为主体的自然保护地体系新形势下，海洋保护地管理的法律法规体系逐步完善。

2.1 自然保护地体系管理总体框架

为进一步规范各级各类保护地的建设和管理，2013年11月，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中明确提出要建设国家公园体制，并在2015年颁布《建立国家公园体制试点方案》。随后，以国家公园为主体的自然保护地体系不断完善发展，2017年9月，《建立国家公园体制总体方案》中提出建立分类科学、保护有力的自然保护地体系[9]。2021年3月，《“十四五”规划和2035年远景目标纲要》中明确建立“以国家公园为主体、自然保护区为基础、各类自然公园为补充的自然保护地体系”的目标[10]。2018年国家机构改革后，包括海洋保护地在内的各类保护地管理职能统一划归国家林业和草原局行使，海洋保护地正式纳入到了自然保护地体系管理。此外，为推动以国家公园为主体的保护地体系建设，2020年还颁布了《国家公园设立规范》《国家公园监测规范》等一系列国家标准(表1)。

表1 保护地体系建立相关政策

2.2 海洋保护地建设现状

按管理主体不同，我国的海洋保护地分为海洋自然保护区和海洋特别保护区。1963年，我国第一个海洋自然保护区——大连蛇岛自然保护区正式建立，并于1980年获批升级为国家级，即辽宁蛇岛老铁山国家级自然保护区，自此开启了海洋保护地的建设序幕。1990年经国务院批准又建立了昌黎黄金海岸保护区、山口红树林生态保护区、大洲岛金丝燕海洋生态保护区、三亚珊瑚礁保护区以及南麂列岛保护区等5个国家级海洋自然保护区[15]。2005年，原国家海洋局批准建立了第一个国家级海洋特别保护区——乐清西门岛海洋特别保护区，随后海洋特别保护区的建立在全国铺开。此外，广义上的海洋保护地还有为保护具有较高经济价值和遗传育种价值的水产种质资源主要生长繁育区域而建立的水产种质资源保护区和为了降低船舶大气污染而建立的排放控制区等。

截至2019年11月，中国已建立各级各类的自然保护地1.18万处[16]，其中海洋保护地共271处，总面积12.4万km2，占管辖海域总面积的4.1%。国家级海洋保护地102处，总面积2.5万km2，包括国家级海洋自然保护区35处，国家级海洋特别保护区67处(其中海洋公园42处)。保护对象涵盖了红树林、珊瑚礁、海草床、海岛、滨海湿地等典型海洋生态系统以及斑海豹、中华白海豚等处于珍稀濒危海洋生物种群[17]。然而，与英国、美国和澳大利亚等发达国家相比，我国海洋保护地建设和管理仍处于初级阶段[18]。

2.3 海洋保护地法律和管理制度

自20世纪80年代，《中华人民共和国海洋环境保护法》《中华人民共和国海域使用管理法》《中华人民共和国海岛保护法》《中华人民共和国野生动物保护法》及《中华人民共和国渔业法》等一系列法律法规相继出台，为海洋保护地建设提供了法律依据。《中华人民共和国海洋环境保护法》中规定国务院有关部门和沿海省级人民政府都可根据海洋生态保护需要，在典型海洋自然地理单元、物种高度丰富度海域和具有重大科学文化价值的海洋自然遗迹区域选划建立海洋保护地。

2.3.1 海洋自然保护区管理

海洋自然保护区是以海洋自然环境和资源保护为目的，依据《中华人民共和国自然保护区条例》和《海洋自然保护区管理办法》建立的，按海域环境和资源分布状况和保护需要的不同，海洋自然保护区内划分核心区、缓冲区和实验区三类。国家林草部门负责制定全国海洋自然保护区规划、审查国家级海洋自然保护区建区方案、审批国家级海洋自然保护区总体建设规划，并统筹管理保护区工作。省级保护地管理部门负责研究制定本行政区域毗邻海域内海洋自然保护区规划；提出国家级海洋自然保护区选划和布局建议，同时主管本行政区域毗邻海域内海洋自然保护区选划、建设和管理。海洋自然保护区具体管理，还可依据《海洋自然保护区类型与级别划分原则》《关于进一步规范海洋自然保护区内开发活动管理的若干意见》和农业农村部发布的《中华人民共和国水生动植物自然保护区管理办法》等。

2.3.2 海洋特别保护区管理

海洋特别保护区以保护和恢复特定海洋区域生态系统及功能，科学、合理地利用海洋资源，促进海洋经济社会持续发展为目标，依据《海洋特别保护区管理办法》建立，包括海洋特殊地理条件保护区、海洋生态保护区、海洋公园、海洋资源保护区等。省级行政主管部门按照国家级海洋特别保护区建设发展规划建立国家级海洋特别保护区。地方级海洋特别保护区由省级行政主管部门负责建设管理。从国家海洋生态保护专项资金中对国家级海洋特别保护区的建设和管理给予补助。为强化海洋特别保护区管理，《海洋特别保护区分类分级标准》《国家级海洋保护地规范化建设与管理指南》和《国家级海洋公园评审标准》等管理指南和技术标准相继出台，结合地方性海洋保护地规章和技术规程，初步形成了海洋特别保护区管理体系。

2.3.3 管理模式

从管理模式看，我国海洋保护地以部门管理和属地管理相结合，即在某一行政单元内的海洋保护地具体管理和日常运营采取属地管理，由所在地的县级以上政府负责建立海洋保护地管理机构，保护地大部分日常运营成本由地方财政支出，保护地内的旅游或其他开发活动收益也归地方享有[19]。专属经济区内的海洋保护地或跨省级行政单元的海洋保护地由国家林草部门直接管理。国家林草部门还承担保护地建设的审批和监管职责，国务院是保护地建立和管理的最高领导机构。

3 海洋自然保护地建设存在的问题

近年来，中国海洋保护地建设管理的制度不断完善，各级各类海洋保护地的数目和保护面积不断增加，然而，海洋保护地的建设管理中仍面临缺乏顶层设计、整体性、科学性和管理成效有限，保护区运营和维护资金不足等问题。

3.1 海洋保护地建立缺乏有力顶层设计

海洋保护地建立法律和管理制度不健全。尽管《海洋环境保护法》《海岛保护法》等对海洋保护地的建立做了一般性规定，但由于没有专门性立法，海洋保护地的建设和管理缺少最高层次的法律规定和权威依据[20]，仅仅依靠部门性法规或地方规章开展选划。而早期制定的《海洋自然保护区管理办法》和《海洋特别保护区管理办法》等办法，难以适应现阶段建立管理海洋保护地的需求。加之海洋与陆域相比的特殊性，海洋环境保护具有复杂性高、滞后性强和改善难度大的特点[21]，2017年修订的《中华人民共和国自然保护区条例》中管理规定难以适用于海洋。此外，目前缺乏对海洋保护地保护效果评估的制度和方法，现行《自然保护区有效管理评价技术规范》、《自然保护区管理评估规范》等标准难以适用于海洋，海洋保护地的管理成效难以保障。

3.2 海洋保护地建立的整体性和科学性有待提升

海洋保护地设立程序不完善。海洋保护地建立大多依据“抢救式保护、先划后建、逐步完善”原则，尽管有效保护了大量重要海洋生态系统和珍稀濒危生物，但建设之初缺乏系统性布局规划，科学性和整体性不足。部分保护地的建立投机地侧重发展和管理阻力较小的区域[22]，重要海洋生态系统没有全部得到保护。部分保护地内部在建设前已存在密集的人类活动，区域海洋环境保护与经济发展的矛盾明显[23]。

海洋保护地建设空间布局不平衡。以国家级海洋保护地为例，沿海省份国家级海洋保护地数目和保护面积差异较大(图1)。例如，尽管广东省和辽宁省的国家级海洋保护地数目相近，但保护地规模差异巨大，广东省各类海洋保护地平均面积135 km2，仅为辽宁省海洋保护地平均面积657 km2的20%。部分省区仅在开阔的海洋区域建立保护地，而海岸线上保护地的覆盖率几乎为零[24]。尽管分布的差异可能是由于地区经济发展与资源环境状况的差异引起的，但根本上是由于缺乏全国范围的总体规划。此外，现有各类海洋保护地均在领海以内，专属经济区内海洋环境保护严重不足。

图1 沿海省份海洋保护地个数和总面积

3.3 多头管理与重叠管制的现象并存，海洋保护地管理成效低

部门管理和属地管理结合的模式下，中央和地方政府事权和财权分配方式与海洋保护地的公益属性不匹配。地方政府在管理中实际承担了保护地运营职责和绝大部分的成本支出，需要投入大量人力和财力。同时，地方政府兼具区域总体规划管理主体和经济利益主体的双重角色，能否创造高经济效益是衡量其海洋管理优劣的重要标准，但大部分海洋保护地的保护效益在大尺度上具有外部性，没有保护效益内化为地方经济利益的有效途径。因此，地方政府的参与意愿低，作为属地管理方会更倾向于能获得更大经济利益的活动而牺牲保护地管理。

各类自然保护地间存在区域交叉、空间重叠等问题。以山东省刘公岛为例，刘公岛及其周边海域同时设立了刘公岛国家森林公园、刘公岛国家级海洋公园、刘公岛地质公园、刘公岛海洋生态国家级海洋特别保护区等4种保护地。保护地区域的重叠造成了管理职能的重合，管理中存在“九龙治水”问题，各部门管理职能混乱。保护区运营、监管、执法等各类职责的管理职能分属地方海洋、渔政、海事、林业、环保等不同部门，专项管理措施无法有效落实，往往由地方综合决策部门承担主要管理职能，而其余多数部门仅保留名义上的管理权限。

3.4 缺乏科学的资金保障机制，保护地管理难以长时间维系

与陆域保护地相比，海洋自身的特殊属性加大了海洋保护地监督、执法和开展科学研究的难度。海洋保护地的管理不仅需要关注海洋生物和生态系统保护，也需要关注合理的资源利用和社会公众利益维护[26]，其日常管理、运营维护和科研监测等需要持续人力和财政投入[25]。而部分保护地缺乏管理需要的稳定资金来源、科学管理和监测计划以及专业管理人员编制安排[27]，存在重申报、轻建设管理的问题。尤其是省市级的海洋保护地建立后，多停留在“纸面上”。这是由于目前缺乏有效的海洋保护地生态补偿机制，当地居民和地方政府因保护区建立而承担的机会成本难以得到补偿，加之部分海洋保护地建设之初，自然资源资产权属不清，国家所有和集体所有的资源界定不明，没有将居民作为保护地建立管理的组成要素看待，导致一些产权纠纷，增大了海洋保护地管理难度。

4 发展展望

为解决当前海洋保护地建立和管理中存在问题和不足，本文从海洋保护地法律制度、空间布局、管理机制以及融资和公众参与等5个方面提出建议。

4.1 健全海洋保护地法律制度，明确海洋保护地建立程序

完善海洋保护地管理立法，在自然保护地立法中，围绕海洋保护地识别，建设和管理等重要环节设置有针对性的明确条款。完善利益相关者参与和保护区管理的财务机制，从法律上明确中央财政对国家级海洋保护地资金来源的主要责任。适时出台适用于海洋保护地建立管理的专门性技术规程、监管体系和配套制度，为海洋保护地建立管理、运营维护、科研监测等活动提供法律和政策支撑，构建保护地基本法、海洋保护地专类保护法和相关技术标准相结合的管理框架。

完善“自下而上”和“自上而下”相结合的海洋保护地规划模式，厘清中央和地方事权和财权划分，明确中央和地方政府在海洋保护地管理中的责任。由国家层面制定海洋保护地建设总体规划。国家级海洋保护地和专属经济区内的保护地由国家林草部门统一规划建立，省级行政部门可根据管辖海域内的具体海域状况设置省市级保护区，并上报国家林草部门审批。

4.2 科学全国海洋保护地布局，绘制海洋保护地“一张图”

在全国范围内开展管辖海域海洋本底数据调查，在准确识别需要保护的海洋物种和生态系统的前提下，整合并重新规划已有海洋自然保护区、海洋特别保护区等各类海洋自然保护地，合理解决历史遗留问题。深入开展专属经济区内海洋科学调查，在专属经济区布局建立海洋保护地。关注海洋保护的整体性和连通性，在黄渤海区域、东海及台湾海峡区域等生物多样性保护优先区和其他重要海域，根据特定保护目标的特征及物种分布信息，识别并连接关键节点，规划建立合理科学的海洋保护地网络体系，实现各个独立海洋保护地在不同保护目标和规模上的协作，绘制全国海洋保护地规划“一张图”，并及时向社会公布。

4.3 理顺海洋保护地管理层级，明确中央和地方事权边界

建立央地协同的保护地管理模式，在国家层面，以国家林业草原局为主导、各部门共同参与，由国家林草局统筹，自然资源、生态环境、交通、渔业部门制定相应行业规范，确定管控底线，保护阈值等，并参与监督管理。国家林草局负责制定全国海洋保护地管理计划，承担监督职责，并负责专属经济区内海洋保护地的建立和管理；在地方层面，由地方保护地管理部门负责编制保护地管理计划和运营方案，充分考虑海洋生态系统保护完整性和连通性，打破传统地按照部门或地域选划保护地的形式，建立各行业部门间联席会议机制，实现“一个保护地、一块牌子、一个管理机构”，将保护地的日常管理、监督执法和科研监测统一起来，由地方保护地管理机构行使管理职责。对于跨省级行政单元的地区间外部性事宜(如跨流域环境损害赔偿或补偿等)，由国家层面统筹管理。

4.4 完善海洋保护地管理机制，提升保护地管理成效

借鉴世界保护地委员会的自然保护地评估框架，建立海洋保护地管理成效评估体系，制定评价技术导则，由地方保护地管理部门定期量化管理成效并上报。将生态环境损害终身追究机制、领导干部自然资源资产离任审计制度等引入海洋保护地管理中，提升地方政府建设和管理保护地的积极性。完善保护地管理资金机制，设置保护地管理专项资金。

在具体保护地管理中，实施分区分级管理。在核心区加大监管投入，严禁破坏性人类活动。在一般控制区，依据具体情况，通过特许经营等方式适度规划商业活动，由保护地管理机构对经营活动实施监督。定期开展海洋保护地管理成效评估，根据保护成效、区域内经济社会发展趋势等适时调整保护地区划和管理方案。量化海洋保护地管理成效(如蓝色碳汇增加值、近海水质改善情况、红树林修复面积等)，依照财政转移支付形式，按量化结果分配管理资金。

4.5 拓宽海洋保护地资金机制，引导公众参与保护地管理

建立海洋保护地生态保护补偿机制，按照“谁受益、谁付费”原则，推进资源有偿使用，对海洋保护地生态产品的使用者收费。完善海洋保护地管理的投融资机制，拓宽多种社会资本的融资渠道。强化海洋保护教育宣传，广泛吸引企业、社会团体和个人的投资捐赠，对捐赠企业给予在税收减免或其他方面优惠政策。

积极开展海洋保护宣传教育，提升公民海洋环境保护意识，鼓励各利益相关方参与保护地选划过程。帮扶当地居民开展海洋环境友好型经营活动，带动沿海环境和经济协调发展。按保护地管理需求设置管理岗位，优先安排当地居民参与，促进居民就业。积极引导居民主动、有序地参与到海洋保护地的管理中，逐渐转换区域海洋经济发展模式，发展替代生计，推动产业转型。