沈 镭

开展所有权委托代理机制试点，重点是解决全民所有的自然资源资产所有权人不到位和管理权责不清两个突出问题。为了有效推进试点工作，需要明晰自然资源资产边界及其科学内涵，从边界视角找出所有者的管理权限、职责划分和相应的权利义务，这是开展各项工作的重要基础。

自然资源资产是产权明晰且预期能够产生经济、社会、生态等各种收益的一部分自然资源。从法律角度看，自然资源资产所有权分为国家所有和集体所有，国家所有就是全民所有。全民所有自然资源资产是国家所有的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源财产，但不包括法律规定属于集体所有的土地、森林、山岭、草原、荒地、滩涂。自然资源提供的产品或者服务可以是有形或无形财富的存量，通常以货币或者财产来表现。也就是说，自然资源可以形成资产和资本，但必须有明确的法律边界。

边界是约束人与自然关系应遵循的各种标准和规则，体现为自然资源利用过程对自然环境和生态承载力的影响阈值。我国正处在工业化发展阶段和迈向现代化强国的新时代，历史经验表明，这是一个生态保护与资源利用矛盾叠加、冲突多发、薄弱环节较多的关键阶段，必须强化边界思维和底线管控。特别是处理自然资源资产的合理利用与保护的各种矛盾和问题时，首先应该考虑特定自然资源资产的底线何在、如果突破这些底线将会产生哪些后果、谁将是守护底线的主体、需要什么样的措施来坚守底线。……