闫玉科 徐伟祁 林志豪

摘   要：新型城镇化与农业现代化协调发展是社会主义现代化建设的必经之路。目前，广东省新型城镇化与农业现代化发展取得了一定成就，但仍存在区域人口城镇化发展严重失衡、人口城镇化滞后于土地城镇化等系列问题。通过理论研究、实地调研和实证分析，概述了广东新型城镇化、农业现代化以及两者之间协调发展现状，运用统计数据对1996—2020年广东新型城镇化与农业现代化协调发展演变过程进行测度与分析，总结了广东新型城镇化与农业现代化協调发展存在的问题，并提出了促进广东新型城镇化与农业现代化高质量协调发展的对策建议。

关键词：新型城镇化;农业现代化;协调发展;高质量发展

中图分类号：F307 文献标志码：A 文章编号：1008-2697（2022）03-0004-06

一、引言

新型城镇化与农业现代化协调发展是实现城市与乡村两大区域融合发展的重要路径，是破解城乡二元经济结构、解决城乡发展不平衡和实现乡村振兴的关键抓手，是我国社会主义现代化发展的必由之路。广东作为我国改革开放的排头兵、先行地、实验区，是社会主义现代化建设的领头羊。为全面贯彻落实十八大、十九届五中全会党中央关于推动城镇化和农业现代化相互协调，促进工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展等会议精神，广东省人民政府编制和实施了《广东省农业现代化“十三五”规划》和《广东省新型城镇化规划（2016—2020年）》，为广东“两化”发展明确了奋斗目标及发展路径等，促使全省新型城镇化与农业现代化发展取得了一定成就。但现阶段，广东仍存在区域人口城镇化发展严重失衡，人口城镇化滞后于土地城镇化，新型城镇化与农业现代化“争地”现象严重，农业现代化建设人才短缺，农业现代化发展融资难投入资金不足，城乡二元经济结构问题阻碍农业现代化发展等系列问题，严重影响着广东省新型城镇化和农业现代化高质量协调发展。基于此，对广东新型城镇化发展、农业现代化发展以及两者之间协调发展进行深入研究有重要的现实意义，也可为国内其他省份实现“两化”良性协调发展和构建高质量发展格局提供经验借鉴。

二、新型城镇化与农业现代化协调发展的现状

（一）广东新型城镇化发展现状

1. 人口城镇化率不断攀升，城镇化进入后期发展阶段。“九五”以来，广东人口城镇化先后经历了高速发展、中高速发展以及低速稳定上升三个阶段。1996年城镇化率为36.74%，2000年已经达到55%，比全国平均水平高出18.78个百分点，年均增长4.57个百分点。2001—2010年城镇化率从56.45%上升到66.18%，年均提高0.97个百分点。2010—2020年城镇化率年均提高0.8个百分点，呈中低速稳定增长趋势。2020年广东常住人口城镇化率高达74.15%，超全国城镇化率水平10.26个百分点，仅次于上海、北京以及天津三个直辖市并且差距逐渐缩小，城镇化发展已经达到较高层次，正处于稳定上升和提质增效时期。

2. 城市体系建设不断完善，核心城镇群格局初现。根据2014年《国务院关于调整城市规模划分标准的通知》文件精神，以城区常住人口为统计口径，将城市划分为五类七档[1]。截至2020年底，广东全省常住人口规模达到12624万人，共建成广州、深圳、东莞3个超大城市，汕头、惠州、佛山、湛江、茂名、揭阳6个特大城市，梅州、中山、江门、肇庆、清远等5个Ⅰ型大城市，珠海、韶关、河源、汕尾、阳江、潮州、云浮等7个Ⅱ型大城市，建制镇数量从1984年的336个增加到1116个，城镇化发展取得了重大突破。以广州、深圳两个一线城市为核心的珠三角城镇群以全省30%的国土面积集聚了62%的人口，创造了全省80.8%的国内生产总值，成为我国人口集聚最多、创造能力最强、综合实力最强的三大区域之一。

3. 基础设施建设日益完善，公共服务水平持续提高。2020年全省在道路、桥梁、邮电、通信、水电煤气等基础设施方面的固定资产投资总额为13540.35亿元，一核一带一区等地级市县交通通达性不断提升，沿海主要港口航线通达全球100多个国家和地区，基础设施建设卓有成效。同时，广东科、教、文、卫、社会保障和就业等公共服务体系不断完善，2020年科研机构数量、R&D经费支出占地区生产总值比例、每万人口普通高校在校学生数、人均拥有公共体育设施面积、每千人拥有卫生机构床位数、城镇就业人员占比、基本养老保险参保率分别为32347所、3.14%、208.33人、2.39平方米、4.48张、74.1%、90%。

4. 城市生态环境明显改善，宜居新城建设卓有成效。2020年底，在集约、智能、绿色、低碳等生态文明理念的指导下，珠三角地区9市全部实现建成国家森林城市，各项环境要素指标稳中有升，全省森林覆盖率达58.66%、城市污水集中处理率达97.6%;全省城市生活垃圾无害化处理率99.9%;地表水达到或好于III类水体比例达86.3%;21个城市空气质量优良天数比例平均为95.5%，PM2.5浓度下降到22微克/立方米，宜居新城建设效果显著。

（二）广东农业现代化发展现状

1. 农业农村经济持续稳定增长，农村居民生活水平显著提高。2015—2020年广东省农林牧渔业总产值、增加值年均实际增长3.6%和3.85%，农村居民人均可支配收入年均增长率保持在9.7%以上，年均增收超过1000余元。至2020年，人均住房建筑面积、每百户家用汽车拥有量、每百户空调拥有数量、农村居民恩格尔系数分别为48.92平方米、27.69辆、132.71台、40.8%，农村居民生活品质有了显著提高。

2. 特色富农产业发展迅速，农村三产融合发展新格局初显。2020年底，广东共创建14个国家级、161个省级、55个市级现代农业产业园，实现了主要农业县、主导产业和主要特色品种全覆盖，依托3个国家级优势特色产业集群、42个国家级农业产业强镇，构建了“跨县集群、一县一园、一镇一业、一村一品”农业产业体系。此外，广东以农产品加工和休闲农业为重点，促进全省农业产业“接二连三”，农产品加工业产值与农业总产值比重达2.44：1，休闲农业与乡村旅游年营业收入超过143亿元，农村一二三产融合发展新格局初步形成。FBE2147F-50C5-450B-B46D-B0747A24FD01

3. 农业生产条件日益完善，综合生产能力稳步提高。广东着力发展现代农业，使得农业机械化、科学化、水利化和电气化水平显著提高，综合生产能力不断增强。2020年全省农业机械总动力为2495.43万千瓦、主要农作物和水稻耕种收综合机械化率分别为65%和75.2%、农村用电量达1467.46亿千瓦、有效灌溉面积为3106.83万亩、粮食总产量为1267.56万吨、粮食作物亩产能力提升至383.3千克、农业中间消耗下降到38.2%、农业劳动生产率为6.22万元/人。

4. 大力实施创新驱动战略，农业科技创新成果显著。2015—2020年，广东共建立省级现代农业产业科技创新及转化平台127个，新育成优质绿色高效作物新品种150个，新增种苗繁育能力超过1亿株，示范推广优良新品种面积250多万亩。广东已建设国家和省级畜禽遗传资源保种场保护区21个、国家生猪核心育种场12个、国家肉鸡核心育种场和良种扩繁推广基地14个，育成具有自主知识产权的畜禽新品种（配套系）31个，数量均位居全国第一。全省农业科技贡献率从2015年的62.7%提高到2020年的70.2%，比全国平均水平高出近10个百分点。

5. 农业生态治理效果显著，农产品质量监管体系日益完善。广东全面开展农产品产地土壤重金属污染普查和修复治理示范，推广测土配方施肥和农药减量施用技术，推进畜禽废弃物综合利用和农村沼气建设，农业生态环境治理效果显著。2020年，全省农药使用总量较2016年減少了9.16%，畜禽粪污综合利用率达88.4%。同时，广东省建立了网格化管理制度，在90%的县级设立了农业综合行政执法机构，91%的县级农业部门设立农产品质量安全监管机构，检测机构基本实现市县全覆盖，2020年，农产品质量安全监测合格率达到98%以上。

（三）广东新型城镇化与农业现代化协调发展现状

为全面反映新型城镇化和农业现代化两个系统的整体功效和协调效应，本文将广东新型城镇化与农业现代化协调发展关系定义为系统层，“两化”则为该系统层内存在内在联系的两个子系统层，并从投入现代化、经济现代化、生产条件现代化和生活条件现代化等选取四个指标反映准则层，每个准则层包含五个具体指标层[2]。依据构建的“两化”协调发展评价指标体系，延用索志林等[3]的研究方法，运用《广东统计年鉴》、《广东农村统计年鉴》等年鉴的面板数据，代入包含新型城镇化和农业现代化两个系统组成的耦合度模型和耦合协调度模型，采用加权函数测算了新型城镇化和农业现代化系统综合发展水平（图1）以及“两化”的耦合协调发展程度（表1）。

1996年以来，广东省新型城镇化综合发展指数总体呈上升趋势，且上升幅度较大。2005年之前，广东城镇化的综合评价指数较低，增速较慢，且滞后于农业现代化发展。2006—2010年广东新型城镇化的综合评价指数增长幅度较2001—2005年有了显著提高，综合发展水平明显增强，在往后的发展中，增长幅度有了些许下降。

广东农业现代化的综合评价指数从1996—2020年总体呈上升趋势，但2006年以后发展水平长期滞后于新型城镇化发展。从农业现代化综合发展水平增速来看，2012年以前由于城乡发展要素的长期失调，广东省农业现代化建设进程缓慢;2012年以后，在省政府的宏观调控下，更多的生产要素向农村流动，激发了农业农村的发展潜力，实现了农业现代化的快速发展。

广东新型城镇化与农业现代化耦合协调度在经历了1996—2006年之间的波动式上升后，从2007年开始进入持续性上升阶段，这意味着广东新型城镇化与农业现代化之间的良性互动作用日益凸显，协调发展水平逐步提高。从协调发展类型上看，广东新型城镇化与农业现代化协调发展先后经历了“失调-濒临失调-初级协调-中级协调-良好协调”5个发展阶段。1996—1999年“两化”耦合协调度低于0.38，处于失调阶段;2000—2001年“两化”耦合协调度在0.38-0.49间，处于濒临失调阶段;2002—2011年“两化”协调耦合度在0.5-0.69间，迈入初级协调阶段;2012—2015年“两化”耦合协调度均在0.7以上，处于中级协调发展阶段;2016—2020年“两化”耦合协调度均超过0.8，正式步入良好耦合协调发展阶段。

通过对1996年至2020年广东省新型城镇化与农业现代化指标数据的定量分析，结果表明：广东新型城镇化与农业现代化协调发展水平总体呈波动式上升，“两化”相对发展水平先后经历了新型城镇化滞后于农业现代化发展（1996—2005年）以及农业现代化滞后于新型城镇化发展（2006—2020年）两个阶段;新型城镇化与农业现代化耦合协调度在经历了波动式上升后（1996—2006年）进入持续性上升阶段（2007—2020年），“两化”良性互动和协调发展作用日益凸显，协同效应正朝着更高层次迈进。

三、广东新型城镇化与农业现代化协调发展存在问题

（一）区域人口城镇化发展严重失衡，珠三角地区遥遥领先

2020年广东省常住人口城镇化率为74.15%，超过全国平均水平10.26个百分点;珠三角地区城镇化率为87.24%，已经进入城镇化成熟阶段;但粤东、粤西和粤北地区的城镇化率分别为60.60%、46.15%和51.62%，远远落后于珠三角地区的城镇化发展水平，更是低于全国平均水平。21个城市中人口城镇化率超过80%的有6个，全部位于珠三角;超过70%的有8个，其中珠三角占了7个，粤东、粤西和粤北地区仅有1个，各市城镇化发展“两极分化”现象明显，区域间发展差距十分悬殊。

（二）人口城镇化滞后于土地城镇化，城镇化发展质量有待提高

2011—2020年，广东省常住人口增长率年均增长3.41%，城市建成区面积年均扩张3.85%，人口城镇化增速滞后于城市建成区面积扩张速度，存在人口城镇化滞后于土地城镇化问题。粤东西北地区在城镇化进程中大多延续传统工业园区建设模式，缺少产城融合发展机制，导致城市服务配套设施分散、单一、滞后，综合服务功能待培育，城镇化发展质量有待提高。FBE2147F-50C5-450B-B46D-B0747A24FD01

（三）新型城镇化与农业现代化“争地”问题严重，可持续发展面临挑战

2020年全省耕地面积减少6618.91公顷，建设占用耕地面积6519.58公顷，其中，城镇村及工矿用地占用5063.83公顷，交通运输用地占用1390.82公顷，两者占建设占用耕地面积的99%。从耕地减少的相关数据来看，城镇化发展占用耕地的面积多年来不降反增，常年保持在99%左右，造成农业现代化发展出现持续的“失地”现象。

（四）城乡人才要素流动失衡，农业现代化建设人才短缺

由于城镇具有较好的教育、医疗、文娱等公共设施，吸引了大量的农村青年劳动力向城市转移，导致农业现代化建设人才流失现象严重。2015—2020年，广东省就业人员总数增加了1473万人，其中，城镇就业人员总数增加了1460.62万人，乡村就业人员数量仅增加了12.35万人;乡村就业人员占比持续下降，从53.26%下降到43.65%，年均下降1.9个百分点。

（五）农业现代化发展融资难，投入资金不足

2017—2019年，全省农业固定资产出现了三连降，2017、2018、2019年分别同比下降了8.7个百分点、10.4个百分点和9.2个百分点，虽2020年农业固定资产投资总额有所回升，但也仅为557.12亿元，在固定资产投资总额中占比不足1.13%，远远无法满足农业现代化发展对资金的需求。2011—2014年广东在实际利用外资总额上较为稳定，保持在15000万美元以上;但2015年广东实际利用外资总额骤降到7880万美元，2017年下降到7363万美元，说明广东在农业现代化发展过程中引进外资的机制尚不健全，有待进一步完善。

（六）城乡二元经济结构问题仍是阻碍农业现代化发展的重要因素

从城乡居民人均可支配收入比来看，广东城乡居民收入差距问题仍比较严峻，城乡二元经济结构的深层次矛盾仍没有得到有效解决。2007年开始，城乡居民收入比呈现下降趋势，至2020年，广东城乡居民收入比仅为2.49，虽较2006年已经下降了0.66，但同为经济大省的江苏2019年已经已经下降到2.19，说明广东仍存在较为严重的收入差距问题。城乡居民收入差距的客观存在使得资金、技术、人才等生产要素向城市集聚，使得农业现代化发展缺钱、缺人。

四、广东新型城镇化与农业现代化高质量协调发展对策建议

（一）建立和完善“两化”高质量协调发展体制机制，逐步提高“两化”协调发展质量

新型城镇化与农业现代化高质量协调发展的根本措施是建立和完善“两化”高质量协调发展的体制机制。一是建立和完善以各级政府主要领导为组长，主管领导为副组长，发改委（局）、农业农村局、人力资源和社会保障局、自然资源局、商务局等政府职能部门负责人为成员的“两化”高质量协调发展委员会，把“两化”高质量协调发展工作纳入各地经济社会发展规划和年度计划，实行领导负责制，建立促进“两化”高质量协调发展的目标责任考核评价体系，引入第三方专业机构进行定期考核，并把考核成绩与干部年度考核、评先评优、干部选拔任用直接挂钩。二是借鉴霍华德田园城市、恩温卫星城和霍伊特扇形城市理论，在审批现代农业示范区（园）、加工园和物流园时，要求配套制定新型城镇发展规划，建设“两化”良性互动和高质量协调发展的现代农业田园城市。

（二）坚持新发展理念引领，实施建设特色农业专业镇等工程

贯彻“创新、协调、绿色、开放、共享”新发展理念，实施“以农民为本”的系列工程。一是通过实施“以农民为本”工程，为失地农民生计发展创造条件，加大征地补偿力度和富有针对性的培训力度，让农民共享发展成果。二是通过实施高素质职业农民、家庭农场、农民专业合作社、农业产业化龙头企业等新型农业经营主体培育工程，加速实现小农户与大市场的有效衔接。三是通过实施农业科技进村入户工程，指导农户生产名、优、特、新农产品，开展农产品初加工和粗加工，提高农产品科技含量和附加值促使农业现代化水平稳步提升。四是通过实施城乡公共服务一体化和均等化工程，创造条件落实《国家基本公共服务标准（2021年版）》，改善农村和农业的基础设施和公共设施，提高农业公共服务水平。同时，广东各级政府及其职能部门应高起点、科学制定各地特色农业专业镇发展战略和规划，利用农村各地自然资源和社会资源优势、区位优势、产业发展优势、民俗优势等，打造富有岭南特色的蔬菜、水果、花卉、南美白对虾、罗非鱼、珍珠和畜牧等农产品现代化产业链，创建热带果蔬产业镇、著名海洋渔业镇、休闲养老镇、休闲农业与乡村旅游示范镇等一批农业特色专业镇，加快培育和实施特色农业三产融合发展工程，吸引外出务工人员返乡创业、带动乡镇农民就业，促使农业人口就地市民化和农业现代化快速发展[4]。

（三）多措并举，推动广东区域间城镇化协调发展

为推动广东区域间城镇化协调发展，一是要重新构建广东城镇群。首先通过建立珠三角城镇间联动发展机制，以“广佛肇”“深莞惠”“珠中江”三个新型都市区建设为基础，增强区域内大中小城市的联动发展;其次推动珠三角城镇群与粤东、粤西和粤北地区各城镇群融合发展，加快推动韶关、河源、汕尾、阳江、清远、云浮等环珠江三角洲城镇深度融入珠三角城市群，深化城镇间分工与联系;最后加快培育完善粵东、粤西以及粤北地区的城镇群。粤东地区应推进“汕潮揭”同城化发展，粤西地区要加快中心城区扩容提质，强化自身人口集聚能力，粤北地区应继续坚持中心镇助力城镇化发展这一特色道路[5]。二是优化粤东西北产业结构。在粤东、粤西以及粤北山区产业结构优化升级过程中，出台引导和激励珠三角地区各市与非珠三角城市结对发展实施帮扶的系列政策措施，粤东和粤西地区政府部门应抢抓广东沿海经济带建设机遇，学习佛山市发展经验，积极引进各种制造业企业，以产业集聚人气，再以“产业人”的聚集带动制造业发展，进而促进第三产业的聚集，提高城市的综合承载能力，从而提高城镇化发展水平。FBE2147F-50C5-450B-B46D-B0747A24FD01

（四）强化农业人才队伍建设，支撑农业现代化快速发展

为促进农业现代化快速发展，必须强化人才队伍建设，为农业现代化发展提供支撑。一方面，建立农业现代化发展领导小组。各地级市成立由各级政府主要领导为组长，主管领导为副组长，发改委（局）、农业农村局、人力资源和社会保障局、自然资源局、商务局等负责人为组员的农业现代化领导小组，全面领导各地的农业现代化发展工作。同时，以“选优派强”为原则，各级政府从农业农村局等政府职能部门中抽调市场观念强、农业知识足、干事创业能力优的工作人员，到农业县、乡挂职任职、到村担任第一书记，开创农业现代化发展工作新局面;另一方面，“外招内培”建设农业现代化人才队伍。各级政府加快制定和完善激发农业现代化发展亟需的专业人才和新型职业农民干事创业的政策措施和激励机制，通过积极的财政政策、便利的土地流转政策以及优惠的税收减免政策吸引更多的乡贤、有乡村情怀的企业家和城市技术人才到农村自主创业，让农业现代化发展亟需的人才能够引进来、留得住、能创业。同时制定和实施高素质新型职业农民培育工程，把开发和利用农村人力资源，培育高素质新型职业农民作为提高农业现代化发展水平的切入点和突破口，培养造就“永久牌”的乡土人才。

（五）完善农业现代化资金投入、监管体系，推动农业现代化可持续发展

解决广东农业现代化资金短缺问题，需要政府、社会以及企业多方合作，共同参与。一是政府及其职能部门应加大财政支持投入力度，并逐步扩大公共财政对“三农”的覆盖范围。二是广东省各级政府应设立并做大做强“政银保”项目，为本区域农业现代化发展中从事农业生产、加工、流通和农业园区基础设施建设的优质经营主体提供特定金额的免抵押贷款服务，引领各类资金向农村流入。三是采取多种政策措施激励政府、社会团体、爱心企业和公益人士参与构建的多元化的促进农业现代化发展的投融资的机制，为农业现代化可持续发展提供源源不断的资金支持[6]。在加大农业资金投入的同时，也须考虑如何提高“助农金”的使用效益。一是引导和鼓励各级新型农业经营主体申报发展规划项目，并由项目批准机构直接分期分批划拨到申报单位，防止有关部门挪用资金和再次审批时寻租。二是制定并实施农业资金绩效考核制度，每年对资金使用过程中存在的问题及时解决和纠正，并将下一年的各级财政支农力度与当年的资金使用绩效挂钩，倒逼各级政府及其职能部门加强资金使用监管力度。

（六）优化国土空间布局，提高城镇化发展质量

广东在推动城镇规模扩大的过程中，应重点挖掘城镇人口承载能力的潜力，将一些容积率低的居民区、缺乏资金开发的闲置土地和企事业圈占的闲置土地进行再开发，深挖城镇土地的承载潜力，争取城镇土地面积在一定时间内不增加。一方面，坚持存量优先原则。首先对城镇内闲置土地、利用率较低的土地进行再开发，各级政府及其职能部门对已经认定闲置的土地和未按时开工建设的土地进行回收，优先开发利用这些土地;其次加强旧城改造进度，在不改变城市外观、安全和生态环境的基础上，改变城市空间布局不合理现状，通过改建等方式有效提高城市容积率。另一方面，科学构建“两化”协调发展的城镇建设用地节约集约利用评价指标体系是实现“两化”高质量、协调发展一项重要举措。以城镇建设用地节约集约利用为基础，逐步建立健全自然资源合理开发与节约集约利用综合评价体系，将评价结果作为政策制订、资源配置的重要依据，有效实施建设用地总量与强度双控制度。同时，根据广东各区域城镇化发展实际情况，尽快制定差别化的“人地挂钩”政策，把“两化”协调发展取得的成绩纳入各级党委、政府主要负责人的年末综合考评中，有序推动城镇发展规模由“量”到“质”的转变，最终实现人口城镇化与土地城镇化协调发展。

参考文献：

[1] 岳菲菲.城市规模划分标准调整人口千万以上为超大城市[ J ].统计与管理，2015（01）：96.

[2] 闫玉科，陈哲，梁瀚元，何冰，张苇锟.广东新型城镇化与农业现代化协调发展研究[ J ].东北农业科学，2021，46（04）：99-104.

[3] 索志林，王静怡，孙泽群.中国新型城镇化与农业现代化的测度及协调发展研究[ J ].江苏农业科学，2018，46（14）：313-318.

[4] 闫玉科，徐伟祁，林志豪.广东新型城镇化与农业现代化协调发展研究——基于广州、汕头、湛江和韶关四市的对比分析[ J ].南方农村，2021，37（06）：4-9+14.

[5] 廣东省人民政府关于印发广东省人口发展规划（2017-2030年）的通知[ J ].广东省人民政府公报，2018（07）：3-28.

[6] 曹俊杰，刘丽娟.新型城镇化与农业现代化协调发展问题及对策研究[ J ].经济纵横，2014（10）：12-15.

（责任编辑：楚  霞）

Study on the High-quality Coordinated Development of New Urbanization and Agricultural Modernization in Guangdong

YAN Yu-ke，XU Wei-qi，LIN Zhi-hao

（School of Economics，Guangdong Ocean University，Zhanjiang 524088）

Abstract：  The coordinated development of new urbanization and agricultural modernization is the only way for socialist modernization. At present， Guangdong Province has made some achievements in the development of new urbanization and agricultural modernization， but there are still a series of problems， such as the serious imbalance of regional population urbanization development， population urbanization lagging behind land urbanization. Through theoretical research， field investigation and empirical analysis， this paper summarizes the new urbanization， agricultural modernization and the coordinated development between them in Guangdong; Using statistical data， this paper measures and analyzes the evolution process of the coordinated development of Guangdong's new urbanization and agricultural modernization from 1996 to 2020， summarizes the problems existing in the coordinated development of Guangdong's new urbanization and agricultural modernization， and puts forward a series of targeted countermeasures and suggestions to promote the high-quality coordinated development of Guangdong's new urbanization and agricultural modernization.

Key words：  New Urbanization;Agricultural Modernization;Coordinated Development;High Quality DevelopmentFBE2147F-50C5-450B-B46D-B0747A24FD01