张朝玉，李金波，孙中贤

(河北科技大学 经济管理学院，河北 石家庄 050018)

一、引言

党的十九届四中全会提出：“构建统一指挥、专常兼备、反应灵敏、上下联动的应急管理体制”。[1]习近平总书记指出，要针对这次疫情中暴露出来的短板与不足，健全国家应急管理体系，提高处理急难险重任务能力。[2]世界范围内的重大突发疫情，如脊髓灰质炎疫情、寨卡病毒疫情、埃博拉病毒疫情、新冠肺炎疫情发生的频率越来越高，其跨越性特征越来越突出，我们必须聚焦应急管理的新场景、新实践、新问题。新冠肺炎疫情的突发性、紧急性、扩散性及高度不确定性特点需要河北省与周边省市达成共识，协调联动应对危机。然而河北省与周边省市在应对危机过程中存在“信息孤岛”“资源孤岛”“管理孤岛”等问题，其协同作战能力较差、应急物资筹集调配不及时、整体应急联动能力不足。在“大应急、大救援”背景下，如何实现多区域间的资源整合、协同指挥、整体联动，共同发力将人员和经济损失降至最低显得尤为重要。

二、文献综述

关于重大疫情，国内外学者多从应急管理、风险管理、公共卫生事件管理、主体管理、法规体系建设、网络舆情等方面对重大疫情进行了研究。David(2013)[3]、William L等(2015)[4]、George Haddow(2017)[5]、Zhao等(2014)[6]等从公共卫生事件管理角度进行了研究，提出在应对重大疫情时应该协调其他社会力量的作用，完善相关法律法规，加强网络和大数据的科技应用等。滕文杰(2015)[7]、安璐等(2017)[8]等从网络舆情等方面探讨了对重大疫情的应对，强调在公共卫生事件应急管理建设中强化政府领导地位，分析了物资分配效率。

关于跨域危机，国内外学者多从整体性治理、组织间网络的角度，探讨跨域危机协同治理。李胜等(2018)[9]、Negev等(2021)[10]、彭澎等(2020)[11]、郭雪松等(2011)[12]等针对跨域性突发事件治理的“碎片化”困境，从整体性治理的角度提出积极实施涵盖预防、预警、应急的全过程危机治理，注重治理系统的监测能力，通过大数据驱动、利益协调、信息与资源共享等方式完善地方政府间跨域公共治理的协调机制。Tao等(2018)[13]、孙永祺等(2019)[14]等则从网络技术角度提出建立基于超网络模型的跨域危机调度网络。

关于应急联动，国内外学者对应急联动机制中的响应系统、资源调度、信息沟通以及协调联动相关实证方面进行了研究。罗伯特·希斯(2003)[15]提出了全危机管理的“4R”模型以及危机管理周期和预防模型。Chen等(2009)[16]等针对突发事件应急响应的薄弱环节，探讨了突发事件应急响应系统的组织体系、功能特点、关键技术和组织运行流程。Zhou等(2016)[17]等利用面向资源的定时彩色混合Petri网(RO-TCHPN)建立了具有动态结构的两种应急响应模型。Andreassen等(2020)[18]等基于斯瓦尔巴群岛周围水域的救援行动案例展开研究，探讨了在救援行动期间应如何调整信息共享、协调机制和管理角色以处理不稳定的操作条件。也有部分学者从应急管理制度创新角度出发，强调要构建联动主体的利益与责任体系，实现多主体协同治理。周慎等(2020)[19]、夏志强(2009)[20]、张小明(2021)[21]从不同视角和领域对建立危机应急处置网络进行了研究。刘洋(2019)[22]、段晓竣等(2016)[23]认为目前应急管理体制方面存在缺陷，缺乏有效的跨部门管理协调机制。刘霞(2015)[24]认为亟需明确政府在公共危机管理中的责任，完善公共危机管理领导体制。何水(2018)[25]提出危机的协同治理是社会多元要素的参与合作与相互协调。

通过对跨域危机应急联动相关研究的梳理发现，前述研究多集中于应急管理功能性指标的宏观范式研究，缺少特定条件下，特别是重大疫情下跨域危机应急联动能力的研究。对于国内核心区域微观层面的资源保障能力、信息沟通能力、监测预警能力、应急协调能力的研究尚未完全展开。

三、河北省与周边省市跨域危机应急联动能力评价指标体系的构建

重大疫情下跨域危机应急协调联动能够带来应急管理上的协同效应，主要表现在资源、信息、管理上的整合与协同，最终实现区域应急管理系统中各子系统与要素间资源共享、功能整合与联合行动。在把握了跨域危机应急联动能力内涵的基础之上，系统综合考虑河北省与周边省市协调联动的内外部影响因素，从个体层面、组织层面、环境层面角度出发选取指标，对跨域危机应急联动的资源、信息、预警、协调四要素进行综合考虑，使其客观真实地反映重大疫情下河北省与周边省市应急联动能力水平的特点与状况。从总目标层出发，逐层分解建立完整的指标体系。同时确保选取的三级指标具有代表性，且能够反映跨域危机应急联动的重点侧重要素。总之，根据国内外关于跨域危机应急联动的相关文献、应急管理统计年鉴、调查机构发布的指标数据，同时充分听取了应急管理专家学者、疫情防控指挥部负责人、联防联控工作组相关人员的意见及建议，通过专家咨询法，将跨域危机应急联动能力准则层分为4个指标(资源保障能力、信息沟通能力、监测预警能力、应急协调能力)、方案层为9个指标、指标层为23个指标，如表1 所示。

表1 河北省与周边省市跨域危机应急联动能力评价指标体系

(一)资源保障能力的指标选取

资源保障是指通过制度安排或其他途径在跨域危机发生前做好应急物资的储备以及人力资源保障，从而在应对危机时能够快速救济灾民和恢复重建。马新等(2011)[26]指出，在进行应急物资储备体系的构建过程中，要着重关注应急物资的分类、储备方式选择以及选址等问题。沈兵等(2020)[27]认为，对各类应急物资储备的种类、数量、布局会影响应急物资的保障能力。张永领(2010)[28]认为，应急人力资源作为应急救援的核心力量，主要受到应急救援队伍数量、专业化程度等智力因素以及志愿者的招募与管理的影响。赵雪丹等(2020)[29]认为，应急预案的完备性、应急处置方案的有效性是影响应急预案的主要因素。综上所述，跨域危机的资源保障能力主要包括应急物资(救灾物资、应急设备和设施)、应急专项资金的储备，以及应急救援队伍建设(包括数量、救援队伍的专业化程度以及应急人力资源结构的合理性)。本文在以上相关文献及专家的建议下，衡量跨域危机应急联动的资源保障能力时，选取的方案层指标为物资储备、应急人员、应急预案，针对各方案层指标分别选取了物资储备种类、物资储备数量、物资储备方式、物资储备地点、应急救援队伍数量、人员专业化程度、志愿者参与积极性、应急预案完整性、应急措施可操作性等指标层指标。

(二)信息沟通能力的指标选取

应对跨域危机需要有大量的信息贯穿其中，无论指挥、协调还是行动，实质上都是对危机信息的反应和使用，危机信息的有效管理是应急联动能力的重要内容。汪伟全(2013)[30]认为，信息沟通能力的构成要素体现在危机信息的收集、分析、共享与发布等方面。王兴鹏等(2016)[31]认为，跨区域、跨部门的多元主体间必须有充分、密切的知识与信息共享、学习和创新的过程。杨苏等(2021)[32]在测度对危机的反应能力时，选取了灾害信息引导等指标衡量政府对于危机的应对能力。邓玮等(2021)[33]指出，信息知识的准确性、供给的及时性、各主体的反应速度对信息资源的整合与协同有一定的影响，高效集成的信息共享机制是跨区域应急协作的重要支撑。李春娟等(2011)[34]指出，信息表达关联性、信息系统集成性可以缓解应急工作“各自为战”的现象。综上所述，本文在以上相关文献及专家咨询的基础上，选取衡量重大疫情下跨域危机应急联动的信息沟通能力时，选取的方案层指标为信息收集与分析、信息共享，针对各方案层指标分别选取了信息收集准确性、信息传递及时性、各主体反应速度、信息表达关联性、信息系统集成性等指标层指标。

(三)监测预警能力的指标选取

监测预警能力是指对可能造成人员受伤、财产受损、环境受创的情形与条件的识别，以及对易受损性和易受损程度的评估。监测预警能力要求能够及时辨别危险，预测危险发生的可能性，以及预警信息在全区域范围内迅速传递和感知。何水(2018)[25]认为，预报预警能力主要体现在灾害的识别能力、预报和预警系统完备性、预报和预警信息准确及时性等方面。吴洪涛等(2018)[35]、孙辉等(2016)[36]、孙海燕等(2017)[37]针对我国卫生行政部门的调查和评估，提出通过制定监测计划、建立定期风险评估制度、进行预警发布等指标衡量监测预警能力。金卫健等(2021)[38]、邓玮等(2021)[33]指出，舆论的监测与引导能力对危机治理有重要影响，为避免引起公众恐慌，需及时回应社会关切，引导舆情在政府设置的框架内传播。综上所述，本文在以上相关文献及专家咨询的基础上，衡量监测预警能力时，选取的方案层指标为动态监测、风险预警，针对各方案层指标分别选取了灾害识别能力、舆论监测能力、风险评估制度、预警系统完备性等指标层指标。

(四)应急协调能力的指标选取

应急协调是指当跨域危机发生时，针对危机的特点、性质和发展趋势，能够制定适宜的政策，采取合适的响应措施与行动共同应对危机。汪伟全(2013)[30]认为，应急协调能力是区域应急联动能力的重要构成要素，从而确保危机发生时，能够有效整合资源协调应对。杨苏等(2020)[32]采用政府应急反应速度、部门协调、应急储备物资等指标测度应急协调能力。许丽君等(2020)[39]根据资源调度的指向关系可分为区域内资源调度与区域外资源调度。刘春年等(2012)[40]强调，应急活动开展的全过程都需要协调机制的支持，应急演练次数等对协调机制的完善有一定的影响。综上所述，本文在以上相关文献及专家咨询的基础上，衡量应急协调能力时选取的方案层指标为资源调度、省际协调机制，针对各方案层指标分别选取了省内响应速度、省外响应速度、主体参与度、机制约束性、应急演练次数等指标层指标。

四、河北省与周边省市跨域危机应急联动能力评价分析

(一)评价方法

应急联动能力是一个较为模糊的概念，其各层次指标在量上没有确定的界限，因此本研究采用基于层次分析法和模糊综合评价的多层次模糊评价方法，对河北省与周边省市跨域危机应急联动能力进行评价。层次分析法是一种定性与定量分析相结合的多准则决策方法，该方法通过构建层次结构模型，用一定标度对人的主观判断进行客观量化。模糊综合评价是以模糊数学为基础，应用模糊关系合成的原理，将不易定量的因素定量化，从多个因素对被评价对象隶属度等级状况进行综合评价的一种方法。本文将模糊综合理论与层次分析法有机结合，解决了评价对象受确定因素影响，且各种因素又具有不同层次的评价问题。

(二)评价步骤

1.层次分析法赋权

(1)构造层次分析模型及判断矩阵。将决策问题的有关元素分解成目标、准则、方案等层次，即构建反映重大疫情下跨域危机应急联动能力的评价指标体系。对每一层次中各元素的相对重要性做出判断，这些判断通过引入合适的标度用数值表示出来，本文选用1～9标度法将判断定量化，形成数值判断矩阵A=(aij)n×n，具体形式如下：

(1)

其中aij表示因素i和因素j相对于目标重要值。

采用德尔菲法由30位专家对评判指标独立打分，从而确定同级指标间各因素重要程度的定量表示。

(4)层次总排序。依次沿递阶层次结构由上而下逐层计算出各层元素对总目标的合成权重并进行总排序，以确定最低层各元素在总目标中的重要程度。

2.模糊综合评判

建立评价集F=(f1,f2,…,fn)，针对重大疫情下跨域危机应急联动能力特点，本文采用3级标准区分应急联动能力。即F=(F1,F2,F3),其中，F1为应急联动能力优良级；F2为应急联动能力一般级；F3为应急联动能力较差级。

(2)构造评判矩阵。评判矩阵R由因素集U中m个子因素对评价集F中每一评价变量的隶属度构成。

(2)

针对重大疫情下跨域危机应急联动的特点，在求各指标隶属度时采用专家评判法，即邀请30位专家对被评价对象的应急联动能力依据评价集的3个等级进行评定，从而确定各指标对应的隶属度。

(3)评价指标的标准化处理。本文采用半升梯形模糊隶属度函数进行量化：

(3)

根据表2的评估准则判断河北省与周边省市跨域危机应急联动能力等级水平。

表2 河北省与周边省市跨域危机应急能力评估等级分值判断表

(三)评价结果

1.指标权重的确定

根据上述数据处理及估计方法，本文估算了河北省与周边省市应急联动能力评价各指标权重(见表3)。

表3 河北省与周边省市跨域危机应急联动能力各评价指标权重表

由表3可知，从权重配比来看，应急协调能力对河北省与周边省市跨域危机应急联动能力的影响最大，其中主体参与度与应急演练次数通过影响省际协调，进而对应急协调能力产生较大影响，资源保障能力和信息沟通能力对河北省与周边省市跨域危机应急联动能力影响仅次于应急协调能力，主要受到物资储备方式、应急措施可操作性、信息收集准确性、信息系统集成性等方面的影响；监测预警能力对河北省与周边省市跨域危机应急联动能力影响相对较小。

2.模糊综合评价结果

由表4评价结果可知，从总体来看，河北省与周边省市跨域危机应急联动能力评价综合得分65.42分，表明跨域危机应急联动能力一般。从各个模块看，资源保障、信息沟通、监测预警、应急协调四方面能力均处于一般水平，其中，监测预警能力得分高于65.42分，表明在舆论监测与风险评估等方面具有优势；而资源保障能力、信息沟通能力、应急协调能力得分均低于65.42分，主要原因在于应急预案、信息共享、省际协调机制三方面得分偏低，这表明健全应急预案、提升信息共享性、优化省际协调机制是提升重大疫情下河北省与周边省市跨域危机应急联动能力的关键所在。

表4 河北省与周边省市跨域危机应急联动能力评估结果

五、结论及建议

(一)结论

河北省与周边7省市彼此相邻、利害相连，经济合作、文化交流日益密切，逐渐形成了一个密切联系的共同体。然而随着疫情的反弹以及境外输入的挑战，疫情跨域特征显现，要求在重大疫情发生后有效地组织河北省与周边7省市之间的协同联动。然而由于遵循属地管理、条块结合原则，缺乏畅通的联动机制与沟通渠道，条块结合相对松散，不利于开展高效的协调联合行动，影响了河北省与周边区域联合处理重大疫情的应急联动能力。通过对河北省与周边省市跨域危机应急联动能力评价，从评价结果得出如下结论：第一，应急预案对在联合处置中的具体实施细则不明确可能是导致“资源孤岛”的重要因素。重大疫情下跨域危机的应急联动，对物资、信息、制度等资源的要求较高，而应对跨域危机的应急资源分散于各方，如果应急预案对联合处置中的权责划分、处置流程、征用补偿等不明确，再加上各地间的资源共享与互补机制不完善，会导致“资源孤岛”效应。第二，信息不对称可能导致“信息孤岛”效应。由于信息公开机制不健全、信息共享平台建设标准不一致，会导致不同地区、不同部门之间信息系统彼此独立、信息堵塞、信息处理关联能力差。第三，省际协调机制不完善可能导致“管理孤岛”效应。目前河北省及其周边省市的应急管理，均是在党中央国务院领导下，按照分类管理、分级负责、条块结合、属地管理为主的应急管理体制，然而现实中存在职权划分与应急机构关系不协调、分散指挥与职能交叉等情况，而疫情的紧急性与扩散性会跨越不同的行政区域、超出组织及职能的界限，再加上河北省与周边省市各自社会系统的相互作用，重大疫情下跨域危机的扩散性会影响到河北省与周边省市跨域危机应急联动能力。

(二)建议

提升河北省与周边省市跨域危机应急联动能力需要从完善应急预案、畅通信息沟通渠道、优化应急协调机制三方面入手。顺畅区域各主体间的联结渠道，有效整合分散于各地的资源、信息，推进跨域危机应急联动的制度化和法律化建设，增强应急联动机制运作程序的可行性，不断提升重大疫情下河北省与周边省市跨域危机应急联动能力。第一，完善应急预案体系，落实预案先行制度。分类制定跨域危机总体应急预案、专项应急预案、部门应急预案以及跨省市应急预案。各类各级预案应由相关省市及时修订并报各参与主体共同审议、实施，且能做到不断补充与完善。按照“同级政府统筹协调，同级部门共同出力”和“条块结合、属地管理”的要求，逐步建立横向到边、纵向到底、网格化、全覆盖的应急预案体系框架。将各项规范细化落实到应急预案中，对各参与主体的救援程序与职责明确规范，避免管理上的疏漏与责任不明。第二，畅通信息沟通渠道，搭建信息沟通平台。一方面，要加快完善信息沟通和共享的渠道，建立起以“信息共享”为核心的跨界信息联动机制。借鉴京津冀试点形成的应急联动协同网络信息系统优化工作方案，完善区域内各自的应急信息系统，并指导所辖试点市(区)、县应急系统建设。另一方面，进一步整合周边省市的应急信息平台，建立多方共享的一体化信息平台，实时互通有无，注重风险信息通报，杜绝“信息隔阂”。第三，优化应急协调机制，强化应急联动制度保障。为保障协调机制对各参与主体的约束性，在制度层面落实各主体的治理责任。一方面，要科学谋划应急联动协调工作机制建设的总体思路、工作目标和工作内容。与周边省(市)联合起草《河北与周边省市府际应急联动协调工作纲要》《河北与周边省市府际应急联动协调工作实施方案》，确定应急联动协调工作制度、标准建设清单，并下发执行。另一方面，建立联席会议制度。与周边省市应急管理厅(局)联合签署《关于建立区域应急联动协调工作机制的协议》，定期开展会议，每个省份定期汇报自身发展情况。根据会议情况定期进行应急演练，不断总结演练过程中遇到的问题，建立相应的档案库，形成可资后续学习和借鉴的危机治理知识，提高各个治理主体转“危”为“机”的能力。