摘要：[目的/意义]党的十九届五中全会明确提出了“基层治理水平明显提高”的战略目标，中共中央、国务院印发的《关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》中进一步提出“加快基层治理研究基地和智库建设，加强中国特色社会主义基层治理理论研究”的要求。县域新型智库的建设是推动乡村振兴战略与城乡融合发展的重要智力支持，在基层治理现代化过程中具有重要意义。[方法/过程]本文基于智庫研究者视角，结合政策文本与实践，从县域新型智库建设的必要性、发展现状、制约因素以及发展路径等方面，分析其在基层治理现代化中所发挥的作用。[结果/结论]县域新型智库建设是提升基层治理水平能力的重要方式与创新机制。应充分发挥智库人才的专业能力，将智库思想有机融入基层治理全过程，进而推动基层社会实现良治善政。

关键词：乡村振兴    基层治理    中国特色新型智库

分类号：C936  D601

DOI： 10.19318/j.cnki.issn.2096-1634.2022.03.08

1  相关文献综述

1.1  问题聚焦

党的十八大以来，随着县域经济转向高质量发展，人民群众对县域的治理能力与治理水平也提出了新的要求。在政策制定与执行的过程中，决策的科学性与执行的有效性是体现政府治理水平与治理绩效的重要表征。智库建设是实现国家治理体系与治理能力现代化的重要组成部分[1]，具有咨政启民、伐谋孕才的品质和功能。实现决策的科学化、民主化以及良治善治的治理格局均离不开智库的建设。当前，我国官方层面的智库建设主要集中在国家与省级的高端智库。而在基层，特别是县域智库、乡村智库的建设仍面临着发展的结构性矛盾与困境。随着大数据与人工智能时代的来临，专业领域不断细分，在基层治理上，作为沟通乡镇与省市的县域一级，亟需建设和发展新型县域智库以满足我国基层治理现代化的需要。而基层政府出现的决策乱象，很大程度上是由于缺乏专业化的智库建议与政策评估。因此，整合现有县域智库并进一步发展完善是提高政府决策水平和服务效率的重要方式和手段。

1.2  文献回顾

目前，国内学界对县域新型智库建设的研究主要集中在以下方面。

1.2.1  探讨县域新型智库建设的必要性    首先，在县域智库是否应提到议事日程这一问题上，以往还没有学理层面的讨论，并且由于现实中县域人才的缺失，县域智库建设被认为是不成熟与不充分的。针对以上问题，顾青山等[2]指出，事实上，县域层面一直存在着传统型智库，包括县委和县政府、人大、政协的政策研究室以及党校和社科联等。县域新型智库的建设要在治理上发挥引领性和针对性的作用。谢云天等[3]从建立县域经济智库的角度指出，大力发展属于县域经济自身的智库，是加快县域经济发展的现实要求，也是决策科学化与民主化的具体标志。赵秀玲[4]提出建设“乡村智库”的思路，认为“乡村智库”不仅可以为乡村振兴注入内在动力，而且对于国家智库和国家战略发展也是不可或缺的。当然，从广义上讲，这里的“乡村智库”也可以看作县域新型智库的组成部分。

1.2.2  探讨县域新型智库的建设类型    县域治理是国家治理的微观形态与政策落实表现，其由于面向农村的广域治理特性，表现出不同于城市的治理模式。在县域智库建设上，围绕经济、社会、文化、民生、党建、生态等方面，学者提出了不同的思路。谢云天等[3]等着眼于县域经济发展提出了建立县域经济智库的观点。廖银霞[5]从引领县域教育发展的角度，提出构建县域教育智库的设想。邓登瑶[6]、王东杰[7]等提出应发挥市县（区）党校政策研究的职能，为加强中国特色新型智库建设贡献力量。实际上，县域新型智库的建设与地方政府主政者的重视程度密切相关。政策偏好、市场偏好、地方特色等因素影响着县域智库的建设类型。例如，以旅游业知名的县区可能更加重视发展文旅方面的智库。

1.2.3  探讨县域新型智库的建设困境    传统意义上的县域智库，包括设立在各政府部门的政策研究室、县委党校、社科联等。党的十八大以来，中央提出建立“中国特色新型智库”的要求，基层党校智库和人民政协逐步向新型智库方向转变。张青媛[8]认为，县（区）党校智库在新型智库发展道路上仍面临许多困难和挑战。例如，整体实力弱小、发展进程滞后，科研咨询分离、“两张皮”现象严重，决策咨询不规范等问题。谢云天等[3]指出，当前我国大量的智库存在于省级以上，而要使智库下沉一级，需要解决思想问题、资金问题、人才问题与信息资源问题。孔苏颜[9]指出，地方特色新型智库建设面临以下问题：定位不清晰、特色不鲜明;智库研究具有封闭性;智库研究人才匮乏;智库成果转化渠道不畅等。马军卫[10]指出，地方新型智库建设面临的制约因素主要包括功能地位不明确、体系建设不健全、资源配置不合理、管理制度不完善以及队伍建设不适应等。黄牡丹[11]指出，乡村智库存在资源整合困境、精准施策困境和成果应用困境。

综上所述，当前县域新型智库建设主要面临以下问题：首先，是智库建设的立足点和职能问题;其次，是智库的人才建设问题;最后，是智库的体系化与规范化问题。县域新型智库的建设发展往往和县域经济社会发展程度息息相关。我国东中西部不同县域经济社会发展差异较大，有的县人口超过百万，有的县人口只有几万，部分欠发达县域规模小且人口少，生产力发展水平直接制约了县域新型智库的建设水平。然而，事实上，立足本地实际的智库建设是可以起到引领县域经济社会发展的作用的。

2  县域新型智库建设的必要性、内涵与发展现状

2.1  县域新型智库建设的必要性

2.1.1  有利于推进基层治理能力现代化    县域新型智库的建设，是推进基层治理体系与治理能力现代化的重要组成部分。在政策制定、政策执行、政策评估、政策监控等方面，将智库的思想观点融入政策系统运行的全过程，可以增强政策的科学性、可行性与权威性，实现集思广益，从而避免“闭门造车”“拍脑袋决策”等政策过程中的盲动性与滞后性。对于部分专业性较强的领域，相关智库可以通过第三方评估的形式，论证项目的合理性与可操作性。在自动化、信息化与智能化融合发展的当下，县域新型智库的建立与完善，是新型城镇化建设的必然要求，其最终目的是要形成良治善治的治理格局与治理体系。在中央提出建立“中国特色新型智库”和推进基层治理的现代化背景下，县域新型智库的建设顺应了党和国家的重大战略方针，能够有效地改善基层政府长期以来全能主义式的政策运行过程，不断地推进县域治理民主化、科学化与法治化，使决策者能问计于智、问计于民，从而不断实现人民对美好生活的向往。0F263EE8-608A-4810-BF30-378B2751CA59

2.1.2  有利于促进城乡融合发展    县（区）政府引智、引才、引资的政策可以带动相关地区特色产业的发展。通过“引进来，走出去”的方式，把先进的生产技术和销售方式带到县域乡镇，有助于重新发现隐藏的消费市场和创业蓝海，发展起新的产业，带动城镇居民发家致富，进而推动县域经济高质量发展，加快县域经济向城市经济升级，促进县域经济整体跨越[12]。此外，通過县校合作搭建智库的模式，将大学、科研院所的智力成果直接转化为实际应用，可极大地助推当地的社会经济发展。以县域为基本单元推进城乡融合发展，推动体制机制改革和政策举措落实落地[13]，县域智库建设在其中充当了智力支持的角色。

2.1.3  有利于推进共同富裕战略的实施    随着我国高等教育的普遍发展，各大高校的招生规模不断扩大，就业市场面临需求与供给不匹配的问题，因就业岗位和教育资源的限制，大量高校硕博毕业生面临“人才过剩”的问题。县域新型智库的建设将为具有专业知识与技能的人才提供相应的就业岗位，并吸纳更多的人才投身到县域发展治理与乡村振兴中[14]。应通过政策引导与调控的形式，使人才在不同区域间流动。我国广大县域地区蕴藏着巨大的发展潜能，智库人才流向县域、乡镇地区，能够带动地区观念转变，为县域经济社会发展“把脉”，有效地推进共同富裕战略的实施。

2.2  我国智库体系建设中的县域新型智库内涵

随着中央顶层设计的完善以及实现治理现代化的需要，我国初步建立了“党政部门、社科院、党校行政学院、高校、军队、科研院所和企业、社会智库协调发展”的中国特色新型智库体系。从法人主体看，智库可分为党政智库、高校智库、企业智库等[15]。从科层结构看，我国官方智库可分为国家级智库、省市级智库和县乡级智库，其研究视域与广度和行政层级相关联，为相应的层级提供咨政服务，但不同层级之间一般不存在行政隶属关系。从议题设置来看，智库根据其专业性可分为政治、经济、文旅、环境生态等类型。以江苏省委宣传部主办的江苏智库网为例，其智库包括经济发展、公共安全、法治、教育等类型。不同类型的智库凭借其专业性与科学性为地区经济社会发展贡献出了相应的智力产品与智力成果。

从广义上来看，县域新型智库既有统合在高校智库中的，如高校成立的以“县域治理”为主题的研究院和研究中心;又有嵌入县域本土的，通过借力高校、企业形成产学研结合、优势互补的智库。基于此，本文将县域新型智库定义为，以县级行政区划为地理空间、以县域治理问题为主要研究对象、以服务县域党和政府科学民主依法决策为宗旨的非营利性研究咨询机构。

2.3  我国县域新型智库的发展现状

当前，我国县域新型智库的发展形成了以行政力量和事业单位为主体、社会智库多元发展的局面。根据目前发展现状，我国县域新型智库大致可分为以下4种类型。

2.3.1  外援型智库    即主题以县域研究或县域治理为中心的智库，其表现形式有事业单位型、高校附属型和企业型。例如，中国城市和小城镇改革发展中心、清华大学社会科学学院县域治理研究中心、中国农业大学县域经济研究中心等。此类型智库主要从宏观层面研究县域治理现状，同时对个别县域案例进行调查研究，为县域社会治理建言献策。

2.3.2  本土型智库   即扎根县域本土，为特定县域决策提供政策咨询建议的本地智库。其根据发展历程可分为传统型智库和新型智库。其中，传统型智库包括党委、政府、人大、政协内部的政策研究科室、县委党校、县社科联等党政机关和事业单位;新型智库则是在继承前者职能基础上进一步发展与创新的智库。当前，部分县域结合本地县情民情，成立了独立的智库机构。2018年7月，广东省廉江市（县级市）在廉江论坛的基础上成立了廉江市经济社会发展研究会（简称“廉江智库”），其是广东省县级领域率先成立的智库。廉江智库是由高校教授、各领域专家学者、科研人员、硕士研究生和博士研究生等为主体的高端人才，以及热心家乡建设的科技企业单位自愿组成的学术性、非营利性社会团体。其主要功能包括：一是为当地党委政府重大决策提供依据;二是为企业技术创新、转型升级提供技术支撑。该智库成立后，选定了乡村振兴、产业升级、人才引进和环保文旅四个方向进行深入研究。廉江智库的建立对全国县域新型智库的建设起到了一定的借鉴作用。

例如，以山西省芮城县为例，2018年2月，山西芮城县成立了芮城县生态环境保护智库专家委员会，为该县县域经济社会发展与生态环境保护提供智力支持和技术支撑。2021年6月，芮城县成立了全域旅游专家智库，探索符合县域实际的“芮城路径”，以更好地助推该县旅游高质量发展。有的县域智库是在企业的协同支持下成立的。例如，2016年贵州省遵义市凤冈县成立的茶海智库生态产业研究中心（简称“茶海智库”）系贵州首家县域智库，是在百县会（深圳）产业孵化器有限公司支持下成立的全域旅游智库。总之，无论是广东“廉江智库”，还是芮城县、凤冈县的议程型智库，均有别于传统型智库，其在推动县域经济发展、助力乡村振兴等方面发挥着日益重要的作用。作为具有中国特色的县域新型智库，其探索与创新在一定程度上为全国县域治理提供了样板。

2.3.3  合作型智库   也属于新型智库的一种，但其发展模式灵活多样，不一定受地域的限制，而是通过县级党委和政府与高校、科研机构、企业组织签订协议或章程的形式创立的。以山西省沁源县为例，该县通过借力高端智库的模式，引领县域经济发展。2020年8月，山西省智库发展协会与沁源县人民政府签署的合作协议的第一批合作项目，已进入调研规划阶段，全国首家“县域治理研究院”呼之欲出。山西省智库发展协会在与沁源县的深度合作中，初步形成了智库与县域一对一服务的“沁源模式”。2020年7月，山西省智库发展协会专家组在沁源县就“县域治理与创新能力建设”进行专题调研，省智库发展协会与沁源县政府签订了“战略合作框架协议”。该模式依托县域自身的自然资源禀赋，精准把脉发展问题，对接相关的智库专家，在智库专家和县委共同研究下，推进相关课题实施落地。该模式为智库助力县域发展与治理能力提升开辟了新的路径。此外，沁源县还与国内外知名高校建立合作关系，借力高校学科优势，成立了县校智库。通过出台人才引进政策，沁源县推出“专家小镇”“专家小院”“专家工作站”“人才公寓”等具体举措，构建起县域发展的智力支持系统。如，2018年2月，江西省瑞昌市（县级市）挂牌成立了瑞昌市县域发展研究院、瑞昌市国家中部地区县域发展研究院。研究院由当地市委和市政府发起，并受到清华大学公共管理学院支持，研究院旨在从经济、社会、生态等方面为该市发展提供智力与科技支撑，并将以工作站的形式服务于全国县域发展。再如，由清华大学互联网产业研究院牵头的“百城千县”智库工程，于2021年5月和贵州省若干市、县（区）达成了意向合作，通过提供外脑咨询服务，联合上千位智库专家和学者，为产业发展把脉方向，梳理县域发展痛点，提供产业发展和社会治理方案，助力县域高质量发展。0F263EE8-608A-4810-BF30-378B2751CA59

2.3.4  委托型智库    即政府以购买政策咨询服务的形式，通过政府发起智库招标，问计于相关智库。相关智库的编制团队以提供规划纲要、实施方案的方式提供政策咨询服务。在实践中，以上类型智库经常互相交叉、互为补充，在一个县域层面往往存在着不同方向与层次的智库。智库的引入为县域经济发展注入新的活力，同时也是县域科学决策的重要支撑和行业创新发展的动力。

3  县域新型智库发展面临的困境

3.1  人才问题

人才是制约县域智库水平与能力的根本因素。首先，县域新型智库面临人才引进困难问题。一方面，相较于大城市的资源与机会，县域经济发展规模小，机会相对较少，且普遍存在基础设施、公共服务、全球资本、科创资源相对短缺的问题。另一方面，智库人才向下兼容度低，县域上升空间有限，且个体的选择意愿受客观经济社会环境的影响，表现在人才待遇问题上，本土化高端智库人才缺失，难以留下长期熟悉县域社会经济情况的高端人才，导致部分智库项目具有阶段性和短期性的特点，而缺乏长期性的智库跟踪调研与长远发展规划。其次，县域智库人才结构不合理。传统智库（如党校、政策研究室智库）人才背景偏向于人文社会科学，缺乏适应和熟悉现代产业发展的复合型人才，导致县（区）党校、社科联等政策研究机构缺乏创新性与针对性，其咨政报告往往同质化严重、存在着低水平重复等问题。此外，智库人员缺乏一线政府工作经验与社会实践经验，其研究方法停留在理论演绎、经验提炼、个案分析上，且不具备信息分析与大数据处理的能力，其政策建议往往缺乏针对性和可操作性，最终只停留在纸面上或不被政策实施者重视。

3.2  体制机制问题

从县域智库自身建设来看，传统县域智库的组织结构分散，智库专业化程度低，长期的路径依赖使得其向县域新型智库转型困难，主要表现为县域的官方智库体制陈旧、社会智库能力不足，县（区）智库整体力量薄弱，效率低下，发展滞后，存在政策研究与决策咨询“两张皮”等问题。应推动基层治理体系与治理能力现代化，理顺智库内部的组织结构与职能定位，使之适应现代化智库建设的目标导向和发展要求。一方面，在实际的县域智库运行过程中，县域智库人员受县级政府机关管理，其职能往往变为解读政府文件与工作报告，缺乏一定的灵活性和自主权，县域智库的主体地位与积极性难以得到满足。智库的课题经费、人事任免与成果评价等内部管理制度大多数是由县级党政机关和事业单位统一调度。另一方面，在科层结构的智库管理模式下，可能会引发“专业—科层”的矛盾，导致县域新型智库与党政机关在决策上存在一定张力。因此，有必要理顺和明晰智库的权责边界，形成制度化且具有灵活性的管理模式。

3.3  思想观念问题

从行政决策机关层面来看，思想观念滞后是制约县域新型智库建设的又一困境。基层政府不重视县域智库的建设主要体现在两个方面。第一，缺乏公共政策制定引入智库评估的理念。具体表现为县级行政机关在重大事项决策前不开展专家咨询论证会、听取意见不充分、程序意识不强等，以及政策执行过程中未能评估政策的实施情况与反馈情况。县域智库建设中存在着如“政研室作为党政决策智囊团的角色，从省级政府到县级政府正处在一个渐变弱化的过程，到了县级就基本上丧失了智库应有的功能”[16]的现象。第二，决策机关对本地社会智库的决策咨询能力认同度不高，扶持力度不足，在项目上优先选择国字头或省字头智库。这使得本地社会智库难以发挥其立足本土的独特优势与作用。

4  县域新型智库建设的路径

4.1  加强党对智库的全面领导

“坚持党的领导，把握正确导向”是中国特色新型智库建设的根本原则。中共中央办公厅、国务院办公厅下发的《关于加强中国特色新型智库建设的意见》[1]进一步明确了新时代党管智库的要求。因此，首先要加强党对智库建设的全面领导，增强政治意识和大局意识，准确把握新时代党和国家的重大理论思想，将政治引领贯彻到县域新型智库建设的全过程，确保智库建设坚定地走中国特色社会主义引才、引智之路，从而使智库建设真正地服务于地方党政治理现代化的需求，致力于落实中央重大战略方针与顶层设计。因此，建议成立县域新型智库领导小组，全面整合县域治理与政策研究机构，在涉及综合性的政策制定上，推动实现智库信息共建共享。此外，也可以通过定期召开党政智库联席会议的形式，充分发挥党的政治領导、思想领导与组织领导作用，统筹县域新型智库的建设和发展。

4.2  引入智库理念，向上借力发展

县域新型智库建设的重点是和县域社会经济发展水平相适应，而不是在县域建设较大规模的实体性智库。特别是对于欠发达地区，既无可能，也无必要。其中，更重要的是引入智库理念，注重发挥专家的咨询作用。县域新型智库发展的重点是向上借力，引入专家资源。因此，从观念层面来看，县级党政机关应充分认识到智库在推进基层治理现代化中的作用，摆脱旧有观念的束缚，引入智库理念。县级政府的决策直接关系到民生利益，“民生无小事”，做重大决策之前要有专家学者的科学论证与评估。从建设模式来看，县域新型智库要善于通过向上借力，充分利用专家学者的才智，并结合县域关于人才引进的新政策，探索制定智库专家资源统筹利用实施办法，搭建交流合作平台，充分借智、借力。同时，建立健全人才考核激励机制，对于将研究成果转化为决策应用的智库专家，应给予荣誉表彰与资金奖励。

4.3  因地制宜发展县域新型智库

在建立县域新型智库时，要注重把握县域治理的规律与特点，根据县域经济社会发展现状、资源禀赋、产业结构、空间格局、特色优势等，突出地方优势，采取异质化的发展策略，形成独具当地特色的智库品牌[13]。首先，县域新型智库应在调查研究的基础上突出问题意识[17]。通过以具体项目为驱动，聚合相关领域专家，以评审会的形式就县域公共政策评估和产业发展研究规划展开评估研究。其次，提升本地智库的咨政能力与水平，促使县（区）党校、政策研究室等机构转型，并将重点落在改善人才水平与结构、改革机构与职能重叠设置的问题上。县域间官方智库要相互交流发展经验，增强服务地方社会经济发展的能力。最后，要注重培育、扶持和引导县域社会智库的发展，促进智库多元化发展。0F263EE8-608A-4810-BF30-378B2751CA59

5  结语

我国的县作为“条块关系”治理体系下的交叉点，也是中国城乡结构的交汇点，其最大特点是上“接天线”、下“接地气”，既要落实中央的战略方针政策，又是直接与乡村连接的一级政府，担负着承上启下、贯彻落实政策的职责。习近平总书记指出，县域治理是推进国家治理体系与治理能力现代化的重要一环，是国家治理的基础层级[18]。中国的县域占整个国土面积的89%以上，人口占全国的70%以上[19]，“郡县治，天下安”的说法深刻表明县域治理事关国家的长治久安。在中国迈向全面建设社会主义现代化强国的新征程上，县域作为乡村振兴的“主阵地”，具有经济潜力大、发展空间足等优势，是促进乡村振兴的关键抓手。在推进基层治理创新方面，党中央和国务院明确提出了要加快基层治理研究基地和智库建设[20]。实际上，县域新型智库的探索是中国实现治理现代化的重大政治创新与试验，在实现2035年远景目标的过程中必将担负起重要的使命。

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The Research on the Construction of New Types of Think Tank in County Areas Under the Background of Governance Modernization

Tian Shaojun

School of Politics and Public Administration， Xinjiang University， Urumqi  830046

Abstract： [Purpose/significance] The Fifth Plenary Session of the Nineteenth Central Committee of the Communist Party of China clearly put forward the strategic goal of “significantly improving the level of grass-roots governance”， and then the CPC Central Committee and the State Council issued the “Opinions on Strengthening the Modernization of the Grass-roots Governance System and Governance Capacity” and further put forward the requirements of “accelerating the construction of grass-roots governance research bases and think tanks， and strengthening the theoretical research on socialist grass-roots governance with Chinese characteristics”. The construction of new types of think tank at the county level is an important intellectual support for promoting the rural revitalization strategy and the integration of urban and rural development， and is of great significance in the process of grassroots governance modernization. [Method/process] Based on the perspective of think tank researchers and combined with policy texts and practices， this paper analyzes the role played by the county in the modernization of grass-roots governance from the aspects of the necessity， development status， constraints and development paths of the construction of new types of think tank at the county level. [Result/conclusion] The construction of  new types of think tank in the county is an important way and innovative mechanism to enhance the level of grassroots governance. The professional ability of think tank talents should be given full play， and the think tank ideas should be organically integrated into the whole process of grassroots governance， and then promote the realization of good governance and good governance in grass-roots society.

Keywords： rural revitalization    grass-roots governance    new types of think tank with Chinese Characteristics

收稿日期：2021-12-04      修回日期：2021-12-24

作者簡介：田绍钧，新疆大学政治与公共管理学院政治学硕士研究生，E-mail：18534393285@163.com。0F263EE8-608A-4810-BF30-378B2751CA59