赵晓静

摘要：2020年以来，福建省财政部门坚决贯彻党中央、国务院的决策部署，认真做好地方政府债务管理各项工作，切实发挥债券资金扩大有效投资的积极作用，对有效对冲疫情影响、推动复工复产、做好“六穩”工作、落实“六保”任务发挥了重要作用。本文结合地方政府债务管理实践，分析了地方政府债券资金使用管理中的难点和问题，并提出有针对性的政策建议。

关键词：地方债 稳增长 防风险 资金绩效管理

2020年以来，面对突如其来的新冠肺炎疫情冲击，福建省财政部门坚决贯彻党中央、国务院的决策部署，按照福建省委、省政府的工作要求，统筹疫情防控和经济社会发展，认真做好地方政府债券（以下简称“地方债”）管理各项工作，切实发挥债券资金扩大有效投资的积极作用。在此过程中，积极探索加强地方债管理的有效措施，进一步提高地方债资金使用效益。本文将结合地方债管理实践，就进一步管好、用好地方债，带动扩大有效投资进行探讨。

管好、用好政府债券的具体举措

（一）管项目，夯实政府债券管理基础

1.建立专项债券项目常态化储备机制

上线政府专项债券项目穿透式监测系统，建立地方政府专项债券（以下简称“专项债券”）项目常态化储备机制。指导市、县（区）加强项目储备，对符合投向领域和风险管理要求的项目，随时纳入储备库，并督促做实项目前期工作;严格审核把关，将满足发行使用条件、前期工作成熟的项目，筛选纳入需求库;对需求库中确定安排债券资金的项目，纳入发行库，实现“储备一批、申报一批、发行一批”的常态化滚动接续的项目储备机制。

2.加强债券资金投向领域管理

新增债券资金主要投向党中央和福建省委、省政府确定的重点领域，支持用于交通基础设施、农林水利、乡村振兴、市政和产业园区基础设施、生态环保、保障性安居工程等领域的公益性项目，支持扩大有效投资。2020—2022年共计安排用于公益性项目5040个，其中一般债券项目2643个，专项债券项目2397个。

3.用好专项债券作为项目资本金政策

2020—2022年，共安排专项债券资本金470亿元用于铁路、收费公路、城市停车场、水利、城镇污水垃圾处理、供水等领域符合条件的重大项目资本金，积极发挥其对社会资本的撬动作用。

（二）管限额，发挥政府举债的积极作用

1.积极争取新增债务限额支持

积极向上级部门争取新增债务限额支持。2020—2022年，共计争取新增地方政府债务限额4933亿元，为促进福建经济平稳增长、全方位推动高质量发展提供了有力的资金支持。

2.统筹做好新增债务限额分配

坚持统筹发展和安全，平衡好稳增长与防风险的关系，督促各地量力而行提出债券资金需求，避免盲目举债建设。完善政府债务限额确定机制，统筹考虑各地财力、债务风险、债券资金使用和需求情况等，合理确定市、县（区）新增债务限额。

3.按时还本付息腾出更多举债空间

健全激励机制，将新增债务限额安排与存量债务化解情况挂钩，引导各地积极化解存量债务。用好再融资政策，对还本付息压力大、偿债确有困难的市、县（区），通过发行再融资债券偿还部分到期政府债务本金，缓释偿债压力，防范偿债风险。

（三）管发行，规范有序做好债券发行

1.建立健全发行制度

制定债券发行兑付、招投标规则等制度办法，组织做好承销团组建、信息披露、信用评级、还本付息兑付、债券存续期管理等各项工作，推进债券发行规范化和市场化。2020—2022年共组织发行地方债30批次共计5711.99亿元（截至2022年6月10日数据，下同），所有批次全部成功发行且信用评级均为最高等级AAA级，实现“零差错”。中央结算公司授予福建省财政厅“地方债卓越贡献”集体奖，上交所和深交所也分别授予“地方政府债券优秀发行人”荣誉称号。

2.合理把握债券发行节奏

结合专项债券项目情况、债券市场利率等情况，合理安排新增债券发行节奏，优化债券期限，例如2021年分三批发行专项债券，其中安排232亿元于第四季度发行，推动在2021年底2022年初形成实物工作量，发挥好债券资金跨周期调节作用。2022年第一批新增债务限额772亿元，靠前安排加快发行，于3月中旬全部发行完毕，比要求时间提前2个月，支持适度超前开展基础设施投资。

3.优化结构降成本

通过综合分析宏观经济形势、国债到期收益率、金融市场资金情况等因素，选择合适的发行时间窗口，合理确定债券投标利率区间，优化债券期限结构，确保债券发行平稳，降低融资成本。根据政府债券与银行贷款之间的利差进行测算，则2020—2022年发行的债券在存续期内累计可节约各级政府融资成本1099.29亿元。

4.创新地方债发行管理

2021年，首次通过商业银行柜台市场发行专项债券，允许个人和中小机构投资者认购，进一步拓宽地方债发行渠道;首次发行分年还本专项政府债券，平滑债券存续期内的偿债压力。2021年，择优增补部分金融机构进入政府债券承销团。其中，两岸合资的金圆统一证券等首次进入承销团，积极助力地方债及金融市场对外开放。

（四）管资金，切实提高债券资金使用效益

1.完善债券支出进度通报预警制度

按月统计通报省直有关单位和市、县（区）财政部门债券资金支出进度，并对专项债券资金支出进度慢的市、县（区）实施预警，层层压实责任，督促各地加快债券资金使用，提高资金使用绩效。

2.强化专项债券项目日常监管

上线专项债券项目穿透式监测系统，通过完善信息化手段，及时掌握项目资金使用、建设进度、运营管理等情况，对专项债券资金使用实行穿透式、全过程监控，有效防范专项债券资金使用风险，促进债券资金安全高效使用。B847C921-F4F9-4BE3-B4E4-9109C39FC643

3.开展专项债券项目资金绩效管理

制定《政府专项债券项目资金绩效管理办法》，建立规范的专项债券绩效评价工作流程和指标体系，对专项债券项目资金绩效实行全生命周期管理，通过事前绩效评价、绩效目标管理、绩效评价管理等环节，促进提高专项债券资金使用效益。

4.建立违规使用专项债券资金处理、处罚机制

对违规使用专项债券资金的地区和单位实施扣减新增债务限额、暂停发行使用、收回闲置资金等处罚。进一步完善专项债券管理制度，强化管理约束和责任追究，切实推进专项债券资金规范使用。

5.加强债券资金使用督促指导

通过积极开展督促指导服务、政策宣讲、举办政府债务管理业务培训班等，进一步加强政策指导，规范市县日常债务管理工作，提高相关人员的业务水平。

加强地方债管理的思考和建议

专项债券资金及时投入使用，对有效对冲疫情影响、推动复工复产、做好“六稳”工作、落实“六保”任务发挥了重要作用，但市、县（区）在政府债券资金使用中也存在一些问题。一是部分地区专项债券项目储备不足。特别是符合新型基础设施、新能源等重点支持方向以及发展后劲强、带动作用大的项目较少。个别市县存在申报项目小、散的问题。二是部分项目债券资金支出进度较慢。如由于前期工作准备不充分、要素保障不足等问题，部分项目推进较慢，相应影响债券资金支出进度。三是举债空间问题。近年来，受疫情防控及更大规模减税降费等政策因素影响，市、县（区）总体财政矛盾较为突出，尤其是与房地产相关的政府性基金收入增长受限。依照现有政府债务率的测算办法，在目前的经济形势下，政府部门综合财力增长放缓甚至减少可能造成政府债务率整体上升、债务风险等级升高，举债空间受限。

针对这些问题，下一阶段，为更好地发挥债券资金对促进项目建设、拉动有效投资、补短板、惠民生等方面的作用，提高债券资金使用效益，促进财政可持续发展，笔者提出以下政策建议：

第一，加强专项债券项目谋划和推进。加强部门间协作，指导市、县（区）围绕新型基础设施、新能源、社会民生等重点领域，策划一批经济社会效益明显、群众期盼、早晚要干的符合专项债券使用条件的重大建设项目。建议发改部门充分发挥在制定建设规划、熟悉建设项目等方面的作用，从整体规划的角度加强对本地区项目谋划指导和项目审批。省直相關行业主管部门在指导做好本行业项目规划与储备的基础上，加强对本行业专项债券项目的推进指导，强化要素保障，着力解决项目用林、用海、用地、环评等“卡脖子”问题，推动一批项目在专项债券资金到位后能够尽快开工建设，资金能够尽快投入使用。

第二，进一步扩大专项债券资金使用范围。考虑到专项债券项目前期需支付的征地拆迁费用、设计费、勘察费等前期费用，属于项目推进过程中必要的支出，且市、县（区）项目前期经费普遍不足的现状，建议允许将专项债券资金的一定比例用于项目前期费用，以帮助专项债券项目更好地推进。同时，近年来，中央提出合理扩大专项债券资金使用范围，从目前专项债券需求申报、资金使用情况来看，各市、县（区）反映对土地储备专项债券仍有较大需求，建议探索在一定条件下恢复土地储备专项债券的发行和使用。

第三，研究进一步调整完善债务风险指标的设置。一方面，地方政府要坚持举债规模与偿债能力相匹配，量力而行提出专项债券需求。加强项目审核和风险把控，防控专项债券偿债风险，平衡好稳增长与防风险的关系。另一方面，建议调整优化债务风险指标的设置，考虑到政府专项债务主要通过项目自身收益偿还本息，可将政府一般债务与专项债务分别考核，专项债务率不完全与政府性基金财力挂钩，给予地方政府适当的举债空间。

作者单位：福建省财政厅债务处

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