李蕾

摘要：欧盟绿色预算是欧盟推进“欧洲绿色新政”的重要政策工具。有效的欧盟绿色预算包括四项基本要素、多种具体工具，具备六大主要特点。运用绿色预算有助于欧盟及其成员国推进“欧洲绿色新政”，促进绿色发展。我国在推进“双碳”目标进程中，可考虑借鉴欧盟绿色预算有益做法，增加国家绿色预算类别，完善税收优惠、政府债券发行、公共预算支出、预算绩效评价以及预算监督机制等绿色政策。

关键词：绿色预算 绿色发展 绿色政府债券

绿色预算是欧盟首倡的以气候和环境目标为成果导向的国家预算和财政政策工具。欧盟委员会已将绿色预算概念提升至欧盟层面，并计划将其纳入“欧洲绿色新政”（以下简称“绿色新政”）中，作为一项重要的政策工具。借鉴欧盟绿色预算有益做法，对我国如期实现“双碳”目标具有重要意义。

绿色预算的内容概要

欧盟委员会于2019年提出“绿色新政”，明确表示在2050年前实现碳中和，并为此提出充分运用绿色预算工具，将公共投资、消费和税收优先导向绿色项目，同时防范债务风险。由此首次在官方层面提出绿色预算概念。为支持成员国更好运用绿色预算，欧盟委员会同经济合作与发展组织（OECD）、国际货币基金组织（IMF）合作，于2021年共同研究制定了绿色预算实施框架。

有效的绿色预算实践应具备四项基本要素。一是战略框架。制定气候变化国家战略是编制绿色预算的首要步骤，有助于指导确定财政方向。二是工具和方法。绿色预算工具有助于科学决策，强化监督问责。三是制度设计。绿色预算需要强有力的制度安排，明确界定角色和责任、措施和时间表，以及立法框架。各部门的密切协作至关重要。四是报告和问责。及时沟通绿色预算的改革进程，能够使利益相关者了解政府的行动，积极参与并作出贡献。

绿色预算的主要工具包括：中期财政和预算框架（中期框架的“绿色化”使气候和环境因素融入宏观财政预测）、财政风险管理（通过情景分析、压力测试分析和管理与气候变化有关的财政风险）、绿色预算标签（根据预算措施对气候和环境的影响，对预算分类打上是否绿色的标签）、绩效和影响评估（把投入与社会经济成果联系起来开展事前和事后评估）、绿色会计报告（产生关于环境收入、支出和政府绿色投资的全面统计数据并公开）及制度保障（立法确定绿色预算框架，为政府推进绿色预算工作提供强有力的支撑）。

据此，欧盟委员会制定“欧盟绿色预算参考框架”（以下简称“绿色预算框架”），指导各成员国实践。该框架分为基础、完备、先进三个渐进发展的阶段，包括范围、方法、报告、治理、透明度及问责等关键要素，为成员国实施绿色预算提供了完整、渐进、可评估的参考框架（见表1）。

绿色预算的主要特点

一是欧盟在战略上高度重视绿色预算。欧盟委员会计划将绿色预算纳入“绿色新政”，并作为许多欧盟预算的原则性规定，强调绿色预算在促进可持续发展中的关键作用，从制度层面确保气候和环境领域始终作为欧盟预算的优先事项。比如，欧盟规定所有项目预算的25%必须用于应对气候变化，欧盟碳排放权交易市场中拍卖收入的20%将划拨给欧盟预算。

二是发挥绿色预算的顶层指导作用。欧盟委员会通过制定“绿色预算框架”为各成员国制定统一的标准，指导各成员国的绿色预算实践。同时，推行“可持续性金融项目分类方案”，设定气候减缓、气候适应、防治污染等六大环境目标，通过“技术筛选标准”与绿色预算有机结合，判定哪些项目属于环境友好型项目以及项目周期，从而有效判定绿色项目的流向和预算金额，最终促进向低碳、韧性和资源节约型经济转型。

三是由欧盟各成员国主导绿色预算。欧盟充分尊重成员国的自主权、财政和预算制度、国家优先事项、治理框架及周边环境等实际情况，因地制宜实施绿色预算。欧盟及时收集各成员国的优秀实践案例，为各成员国提供参考。欧盟在现阶段更多是充当相关标准、专业知识和最佳实践的提供者，辅助支持其成员国发展绿色预算。

四是绿色预算与制定绿色复苏计划紧密结合。通过绿色预算，帮助优先考虑支持低碳复苏的投资，从而调动公共资源进行变革性投资，帮助实现与气候和环境相关的总体目标。比如，法国使用绿色预算标签方法来设计其2020年9月宣布的复苏计划。预算标签通过评估预算项目对环境目标的正面或负面影响，以及评估从一个环境领域到另一个环境领域的潜在负面或正面溢出效应，从而确定哪些支出对法国环境和气候目标有所增益，哪些支出背道而驰，有助于法国政府实现其将300亿欧元用于绿色转型的目标。

五是绿色预算与政府有效治理紧密结合。绿色预算事前通过收集政策的环境影响信息，提升决策的科学性;事后通过评估政策的绿色绩效、过程和进展，从而决定是否延续或调整其政策。欧盟审计法院于2016年发布特别报告，指出欧盟将至少20%的预算用于气候相關行动的目标，并提出实现该目标的具体方法和存在的制度性风险。欧盟绿色预算强调透明度，可以保障公众对可持续发展的知情权，并促进公众参与气候变化和可持续发展。同时，也有利于评估预算政策与国内国际承诺的一致性。

六是坚持循序渐进推进绿色预算实践。在对合格绿色项目的认定方面，顶住内部批评压力，法国和德国达成“以核换气”的协议，即同时把法国支持的核能与德国支持的天然气纳入绿色能源的目录中。在具体实施方面，芬兰、法国、爱尔兰、意大利和瑞典等少数欧盟成员国能提供较多关于绿色预算程度的信息，而一些国家的预算计划还只是从增加几个表格或方框

起步。

绿色预算对我国的启示

绿色预算是利用预算制度为国家配置资源和实现国家环境目标的重要政策工具，通过将环境维度纳入财政框架，有助于推进绿色投资，促进绿色发展。欧盟比我国提前40年实现碳达峰，并承诺2050年前实现碳中和。我国承诺2030年前实现碳达峰、2060年前实现碳中和。目前，14个OECD国家已采用绿色预算工具，5个国家即将采用。目前，我国实施绿色预算的条件基本具备，在推进我国“双碳”目标实现过程中，可考虑借鉴绿色预算的有益做法，大力发展绿色财政工具，进一步完善相关政策。B847C921-F4F9-4BE3-B4E4-9109C39FC643

一是增加国家绿色预算类别。高度重视绿色预算和财政政策对引导和调整经济计划向环境友好型发展的重要作用。在实施《中共中央  国务院关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》《2030年前碳达峰行动方案》过程中，更好发挥政府作用和市场机制作用，将国家预算制度与气候环境领域目标相结合，在现有的财政预算体系分类中增加一项国家绿色预算，更好促进绿色低碳发展。将绿色预算与稳增长、调结构、推治理、促合作等目标协同推进。

二是完善公共预算税收优惠政策。实行多种税收优惠方式，通过减、免、抵税及税收返还等形式促进节能降碳，运用全方位公共预算税收优惠政策促进绿色发展。比如，研究开放税前抵扣、研发费用结转或追溯抵扣、对企业研发引进绿色低碳技术实行税收优惠等。

三是完善绿色政府债券发行制度。目前不少国债和地方政府专项债券的资金投向绿色项目，规范发行绿色政府债券有利于加强社会资本引导和国际绿色合作。为此需考虑制定绿色国债和绿色地方政府债券的发行框架。建设绿色政府债券的部委协调机制、绿色政府债券融资的资金运用监督机制、绿色项目信息披露机制、绿色效益评估核查机制。

四是優化公共预算支出制度。建立有利于降碳减排的长效绿色公共预算支出体系，加大对绿色低碳项目投入，增设生态性、可持续性指标，适当安排专项基金支持节能减排重点工程。进一步健全和完善绿色预算转移支付制度，分类别分区域精准实施转移支付制度。建立绿色预算标准、标识制度，根据地方区域经济发展水平及实际情况给予相应拨款、补助及奖励。同时，在预算报告中提供地方上缴给中央的税收收入情况，便于了解中央对地方的净转移支付及中央对地方的实际净转移支付。

五是完善绿色公共预算绩效评价体系。采用定量和定性相结合的方法，设定绿色目标考核类指标、绿色投入和产出考核指标，建立绿色绩效评价体系，运用科学的标准、方法和程序，对企事业单位及各组织的业绩、成绩和实际成果开展尽可能准确的评价，并将绿色绩效评价结果作为未来工作的重要参考。

六是完善绿色预算监督机制。建立绿色预算立法监督、行政监督和社会监督三个层面的监督机制。将绿色公共预算的编制、调整和执行情况通过立法形式写进法律，保证绿色预算制度的严肃性和权威性，保证降碳减排资金收入和支出的合法性。同时，实现预算决策、预算执行、预算监督相分离的监督模式，保证审计预算监督的独立性和公正性。此外，建立分层次监督、分级别负责的绿色预算监督体制，避免重复检查。

参考文献

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