童桔元 淳安县市容环境卫生保障中心

一、环卫市场化改革背景

（一）政策背景

二十世纪七十年代，伴随着西方行政改革的推进步伐而进入大家视野的新公共管理学给政府管理与改革提供了坚实的理论基础，该理论认为政府的公共管理部门应该破除各类公共服务的垄断壁垒，依靠市场的力量而不是行政手段给城市提供高效的公共服务，建立、维护高效的公共服务市场机制是政府的应有之为，为此政府应采用商业的方法对公共管理部门实施必要的改革和再造，以提高公共服务的效率和质量。新公共管理学迎合了西方国家市场经济人民群众对政府管理与改革的期盼，把市场公平竞争机制引入进公共服务领域，从而使公共管理水平得到了极大的提升。在中国，公共服务业的发展同样受新公共管理学理论的极大影响，在借鉴、吸取西方新公共管理学广泛应用的成功经验基础上，依靠市场的力量推动着政府公共服务民营化，对中国的行政体制改革具有不可磨灭的推动作用。

二十世纪九十年代，在新公共管理学及西方公共服务制度变革带动下，中国正式开始公共服务市场化改革步伐，十几年间相继出台了10余个涉及公共服务和改革市场化的有关文件，如2001年国家计委出台了《关于促进和引导民间投资的若干意见》。2002年国家建设部的《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》明确指出，通过“建立政府特许经营制度推动市场化发展，并鼓励社会各主体以多种方式参与到市政建设中”。2013年《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》更是明确了政府向社会公开购买服务的各类规范和实施要求。2015《中华人民共和国政府采购法实施条例》明确指出政府采购服务包括“政府自身需要的服务和政府向社会公众提供的公共服务”。尽管政府部门相继出台不少涉及公共服务市场化改革的相关文件，但是全国各地在公共服务领域市场化运作方面差异依旧很大，实施过程中自主操作空间仍然广阔。

（二）实践背景

近几年来，随着国家公共服务市场化改革的步子越来越大，市政公用行业趋于全面开放，市容环卫管理作业也迈入了市场化改革浪潮。目前各地环卫行业都推出了各式各样的改革措施，打破原先依靠“政府花钱养人治脏”的历史，实现了“政府花钱买服务”，环卫主体由“国有”向“民营”逐渐转型。

近几年全国各地的公共服务行业在市场化改革和探索中取得了一些令人瞩目的改革成效，如四川德阳天然气公司被金鹿集团收购（占总股本70%），苏伊士一里昂水务集团因在全国各地投资建设100多个自来水厂而名扬天下。市容环卫市场化改革也紧随公共服务市场化改革步伐稳步推进，如20世纪90年代，广州推行“两级政府、三级管理”的环卫服务市场化运行体制，市、区、街三级系统分别负责不同的保洁区域。大庆市2004 年开始环卫市场化运作，尝试竞争性招商引入知名环卫企业，以追求环卫产业化、专业化和合作化为目标，该市场化运作项目位列财政部第三批 PPP 示范项目。江西赣州章贡区2015 年由玉禾田集团对道路清扫、垃圾清运等环卫市场化项目具体负责，通过分流安置、全盘接收，政府代资入股建立合资公司，实现市场化改革平稳推进，实现环卫产业化发展。

通过几年的运行探索，全国环卫市场化改革积累了一些成功的做法，这给走了不少弯路的淳安县千岛湖镇环卫市场化改革提供了许多难能可贵的宝贵经验。位于浙西山区的千岛湖镇是淳安县县城，而淳安县又是浙江省范围内县域面积最大的“小县”，新安江水库筑坝拦水而形成的千岛湖湖中的1078个芊芊翠岛使淳安县环卫独具淳安“山水”特色，这就使千岛湖镇环卫市场化改革因山水阻挡其改革的难度更大，所受阻力亦更大。但无论有多艰难，环卫市场化改在是市场经济条件下我们必须有所为，这也是经济体制改革的时代要求。

环卫服务的公共性体现在“受益的非排他性、取得方式的非竞争性、提供目的的非营利性”。环卫服务是一项“点多、面广”并与广大老百姓日常生活息息相关的公共服务，在当前市场经济条件下，无法完全由市场进行资源配置，需要以政府为主体的财政介入来调节环卫行业的市场经济环境。

二、千岛湖环卫市场化实践探索

（一）环卫市场化实践

为进一步推进环卫公共事业的市场化改革力度，自2000年开始淳安县市容环卫部门就积极探索环卫市场化运作模式，对管理体制不断地进行了改革创新，千岛湖镇环卫市场化改革经历了完全自主经营——内部职工承包制——市场化运作三个阶段。

完全自主经营阶段。2000年前千岛湖镇环卫属于完全自主经营阶段，受计划经济体制影响，环卫服务的提供方主要是政府，一切环卫管理和服务完全听命于政府。

内部职工承包阶段。2000年后进入内部职工承包阶段，环卫管理部门进行单位内部改革，把垃圾清运、水上环卫及道路保洁等部分环卫服务项目进行内部职工承包，把千岛湖镇环卫作业范围划区分片，分别承包给内部职工，其它职工采取双向选择，实行优胜劣汰的竞标承包方式。该阶段属于环卫“合同内包”，即内部职工对环卫服务承包，属于环卫走向市场化的初次尝试，但浅尝辄止。内部职工承包不同于环卫服务外包，环卫服务提供者还是内部职工。

市场化运作阶段。通过几年的经验积累，到2009年3月份开始进入市场化运作阶段，对开发区区块进行试点推向市场试点，通过洽谈的形式积极引进民营企业进驻环卫作业市场，有效地鼓励和培养了环卫行业的市场主体。一直发展到现在将204.59万平方米道路保洁面积分三个标的（分别是南山区块39.14万平方米、青溪新城区块102.15万平方米、新安东路区块63.30万平方米）、城区建筑垃圾清运分新城区和老城区两个标的实行市场化服务和管理，即通过公开招标进行社会化运作。但目前淳安县市容环境卫生保障中心还承担着千岛湖镇老城区保洁面积约31.68万平方米，水上保洁面积570万平方米，同时还承担着全城57座公厕、1座粪便处理厂、1座垃圾填埋场（已封场）和1 座垃圾中转詀的日常维护管理工作。每年对10万余吨生活垃圾、6万余吨建筑垃圾、约2500吨打捞湖面垃圾，万余吨处理粪便、近8万吨处理船舶污水，垃圾填埋场处理垃圾渗滤液近8万吨的收集、清运、处理、无害化处置等工作。环卫市场化运作阶段，政府环卫主管部门由“主导者”变为市场多主体“共治者”，政府的作用在于提供培育多元环卫市场主体，提升环卫社会化公平的市场环境，从而谋求环卫社会化服务质量和管理能力的双提升。

（二）环卫市场化成效

淳安县环卫市场化改革破解了此前存在多年的管理痼疾，甚至是一些环卫管理和服务老大难。

首先，环卫设施设备更新速加快。各种路面机械清扫车辆增多，生活垃圾、厨余垃圾、其它垃圾等专门垃圾清运车辆有序运行，环卫市场化改革给千岛湖城市保洁带来了许多肉眼可见的变化。

其次，环卫“组合作业”模式极大提升了环卫作业能力。环卫市场化改革前垃圾清运、“牛皮癣”清除、市政设施清洗、公厕保洁、垃圾分类、路面净化等分别由不同部门主管，职能交叉，条块割裂。环卫市场化改革后实行一体化管理，责任明晰，按照区块由一个责任主体统一负责，县环卫中心负责对环卫企业统一考核，权与利、事和责非常明晰，日常环卫作业质量得到保证。

（三）环卫市场化存在问题

1.环卫部门的投资吃紧、管理能力有待提高。随着千岛湖城市的不断发展，道路保洁、垃圾清运及水上环卫等城市环卫作业量增长迅猛，但环卫市场化后环卫设备投资、人力增加等不太赶得上，环卫投资主要来源于县财政拨款，对环卫市场化进程的深度推进不利。

2.环卫运营效率低下、服务质量不强。环卫虽进入市场化运作，但环卫管理部门属性不变，仍按照县属事业单位进行管理，不能无缝接轨先进的管理理念，特别是对大型环卫企业的运作模式和管理手段学习不够，管理方面漏洞较多。如道路保洁质量不高、部分公厕保洁不到位、垃圾清运渗滤液污染较重、城乡结合部和农村服务不到位等。

3.环卫“市场化”不充分，离全产业链距离尚远。目前环卫“市场的门”半开半掩，市场竞争不充分，环卫服务外包范围不够广，缺乏社会经济多元主体的参与，招投标主要还是价格竞争，导致“价低者得”“劣胜优汰”等诸多不合理现象，低价成交导致中标环卫企业服务质量难以保证等道德风险。特别是缺乏大型环卫企业如上市公司等的参与，小型民企“小打小闹”，竞争趋于同质化，作业质量难以保障。

三、环卫市场化对策和建议

（一）要强化政府的市场监管职能

作为事关全体市民的一项公益性事业，城市环境卫生事业具有社会性和政策性强的特点，既具有环卫管理方面的职能，又同时含有部分生产经营类功能。作为环卫事业主导者的政府对环卫事业的发展需要不断加强政策引导，在必要时还须强化宏观调控，这也是政府对环卫事业的监管职能的必要体现。环卫事业市场化环卫现代化、产业化高质量发展下，环卫部门必须改革管理和作业融为一体的机制、体制，实现政府负责管理职能，环卫作业市场化，实现“管干一体”旧模式到“管干分离”新机制，环境卫生管理部门的职能定位、人员编制等与新时期环卫市场化情形下环卫作业管理和质量监控相匹配应。政府应改变“花钱养人治脏”的财政拨款低效环卫模式，实现政府“花钱买服务”的环卫市场化模式，实现政府职能的改变，从“运动员兼裁判员”身份到职业“裁判员”的市场转型，借助市场之手，采用社会化手段，实现政府投资效益的合理化。

城市的文明程度不仅仅看一座城市的经济实力，城市环境卫生工作的好坏其实也是一个风向标，它反映着地方政府对城市的管理能力和社会自理水平，更是一座城市文明程度的集中体现。城市经济的高速前行和社会文明不断发展都离不开环卫事业的高度发展，它更是人民群众生活质量不断提升和生命健康的保证。当今存在的城市环卫诸多管理问题，其根源还是环卫管理体制不顺引起的。我们既要实施管干分离，又要强化政府对市容环境卫生的行政监管职能。环卫管理部门的职责在于制定明确、细化的可供监督和评估的环卫管理和服务指标，并据此对市场环卫主体业进行制度化、体系化、流程化的作业评估和效果监测，以提升环卫服务品质和质量。

（二）培育、壮大多元化环卫市场主体。

环卫服务低端化、碎片化发展模式严重制约着环卫市场化行业的高质量运行，推动市场化作业进程，就必须摈弃环卫服务碎片化、低端化发展模式，引进、培育新的有独立法人的环卫企业市场主体，开展公平、有序的市场竞争。环卫企业作为市场化竞争主体完全按照市场化运作，对标企业化经营，实施社会化服务，从而推动环卫事业产业化发展。市场化相关环卫主体按“生产经营类”和“作业服务类”成立专门化公司（企业），实行企业化管理；环卫事业产业化发展，其关键就在培育、引进和发展一批合资、私营、上市等非公性质的环卫服务企业特别是大型名企、上市企业，这就需要进一步开放环卫市场，高度重视环卫事业创新发展，通过特许经营授权等方式引入大型环卫名企、上市企业，公开参与市场竞争，补充、完善多元化市场主体，形成竞争充分的环卫作业服务体系。完善环卫管理监管体制，细化监督、评估指标，政府由原来的“管人”逐步向“管事”方向转变，对环卫作业安排等事务全权由中标单位自行合理统筹安排，政府以环卫作业质量及安全管理质量为控制目标，为服务市场的自主管理创新提供广阔的发展空间，而且也确保服务企业享有高度自由的管理权限。创新环卫事业发展需要我们建立开放、公开、合理的环卫收费体系，制定多元发展的市场准入规则，实施合理的环卫税费减免制度等环卫市场培育政策。

（三）完善多元化投融资机制。

环卫作业市场投融资需找到突破口和发力点，不能光靠政府投入，还须政府、企业等多主体多元化投资，形成环卫作业市场投融资新格局，建立和完善以财政投入为主，市场化投入为辅的双轨投入机制。特别是随着农村空心化，城市人口不断流入，城市规模持续夸张，城市环卫作业量会逐年增加，政府在原有环卫事业定额基础上，按照扩充范围、环卫作业量等测算做为环卫财政拨款依据，相应增加政府环卫投入资金，以保证环卫事业可持续发展。其次，要培育、壮大多种所有制环卫实体，政府要打破体制壁垒，引导包括企业、社会、外资等多元化主体社会化资金对环卫事业的投资，以公平、合理的市场化手段促进多元投资的环卫市场投资格局。借助环卫市场化、产业化这一抓手，将环卫设施商标化，通过市场运作“以商养箱”“以商养站”“以商养牌”，设置特色垃圾箱、特色公交站牌、特色广告牌等，合理收费，补充环卫事业投资费用的不足。最后，政府根据市场行情建立、完善城乡垃圾收运、处置等有偿服务收费制度，不断提高收费率。建立科学有效的收费制度和收费体系要对环卫服务进一步细化，按照目前垃圾分类的原则区分各种垃圾的收费标准，根据经营性、公益性服务具体情况制定各自服务范围、种类并制定合理的收费标准，实行政府定价或指导价、协议价等多种收取服务费的方式供市场选择。充分尊重市场经济运行的规律，有序推动环卫作业的市场化、专业化改革并逐步完善，从而有力推动市容环境卫生事业高效、高质发展。