钱昆

【摘要】轨道交通是高度城市化地区不可或缺的重要交通基础设施，对引导城市发展方向、提供公共交通服务、绿色出行等起关键作用。因其具有公益性基础设施、投资规模大、运行周期长、资金回收周期长等特点，有必要选择合理的综合开发机制和投融资模式。本文通过对国内外轨道交通TOD开发项目经验进行分析和对比，从轨道交通综合开发和投融资的视角切入，解析我国TOD开发项目中所面临的轨道交通建设与城市发展有待统筹、参与主体缺乏协同、资金难以平衡等问题与挑战，并提出TOD开发策略优化的几点思考，为完善我国TOD开发模式提供建议。

【关键词】轨道交通;开发策略;投融资一体化;可持续发展

【DOI】10.12334/j.issn.1002-8536.2022.14.028

引言：

TOD（Transit-Oriented Development，以公共交通为导向的开发模式）是一种以公共交通优先、交通发展与土地利用相协调、空间功能复合化等为核心理念的城市发展建设模式。

轨道交通作为一种公益性、高运量、高成本的交通基础设施系统，对城市空间、土地开发起优化和带动作用，是在现代城市发展中发挥主导作用的公共交通模式。在高质量发展、新型城镇化以及基础设施投融资体制改革等宏观政策的推动下，我国城市轨道交通建设得到快速发展。我国正处于快速城市化的发展阶段，轨道交通工程建设与城市可持续发展的矛盾日益凸显，TOD模式下的技术边界、市场边界和政策边界尚不明确，所涉及的工作机制和实施操作层面上的流程规制有待调整优化。

TOD是涉及多专业、多产业链、多方主体的发展模式，影响城市既有利益格局的各个方面，并促进其优化重组。本文将以轨道交通TOD为主要研究对象，探索宏观层面TOD开发策略优化的可行路径。

1、国内外TOD项目经验

1.1国内相关项目经验

20世纪80年代末至90年代初，是改革开放后首批特大城市启动地铁建设的高峰期。2000年以来，广州TOD开发从支撑到引领城市空间发展，主要经历了以下两个阶段：

2010年之前，广州地铁线路建设优先覆盖城市中心城区，轨道交通TOD开发主要体现为对旧城区进行局部改造。随后，地铁线路逐渐向外延伸，TOD开发以大型居住区或交通枢纽建设为主，功能相对单一。城区沿地铁线向外蔓延，部分线路发展出城市新组团。这种“走廊式发展”也导致了许多问题：城市居住人群向新组团迁移，城市就业仍集中在中心城区，新组团难以培育成为真正意义上的城市副中心，通勤为主的潮汐客流还会导致局部线路拥堵。

2011年至今，广州地铁线路开始向南沙、花都、从化等周边城区延伸。多中心发展的模式减缓了主城中心区工作岗位过于集中的现象，客流分布趋于均匀。TOD开发模式上，广州经历了由“站楼一体”“站城一体”向“站、城、产、人、文”多元化开发模式的转变。近期，广州依托良好的轨道交通产业基础和金融资源，进一步构建集规划设计咨询、建设施工、装备制造、运营及增值服务于一体的轨道交通产业生态圈。

1.2 国外相关项目经验

日本在轨道交通沿线综合开发领域的工程实践已持续百年，建设了涩谷未来之光、二子玉川等大量TOD开发项目。日本大型轨道交通枢纽站普遍具有站城一体、复合立体化、高密度开发的特征，其建设往往涉及多方利益，是彼此关联性极强的系统工程。

日本境内可利用土地稀缺，在城市化初期，日本将“紧凑城市”作为城市建设的发展目标。TOD引导的紧凑城市结构，以轨道交通为核心集约利用土地资源，将居住、就业、购物、娱乐等活动场所集中布置在步行可达轨道交通站点的范围内，形成以轨道交通站为城市核心的空间布局。

日本TOD项目往往历时漫长，在开发过程中，大都经历数十年的迭代更新才能完成，通常大量时间被运用于项目前期策划以及与当地市民沟通交流的工作中，通过充分的调研分析、精准的市场定位，打磨出精品项目。早在1880年，日本民营资本就开始投资轨道交通建设（包括地铁和铁路），轨道交通民营化已形成市场机制。为最大程度减少旅客换乘，追求资源整合最大效益，日本客运铁路企业间采取了共线运营、不同企业分段运营等多种模式进行合作，营造共同利益。

1.3 国内外经验对比

对比国内外TOD项目经验，不同国家在发展阶段、市场机制、土地权属等方面存在诸多差异。日本自身的社会环境为其TOD开发提供了良好的生态——绝大多数土地私有，轨道市场对私营企业开放，珍惜土地意识强烈，铁路文化底蕴浓厚等。我国应结合自身特色，发挥土地公有制、政府协调能力强、轨道交通与TOD发展的后发优势，积极探索适应中国经济社会环境的TOD发展模式。

2、我国TOD推进面临的问题与挑战

2.1 综合开发有待统筹

当前我国正处于构建国土空间规划体系的初期阶段，轨道交通项目多以现行城市总体规划为依据开展前期研究，在以發展为主导的思想下，为预留足够的开发收益和产业空间，人口和土地规模预测值往往取上限，偏离了社会经济发展和人口结构转变的现实趋势。TOD集聚发展不仅会引发与城市发展战略相违背的局部地区超前扩张，还会压缩非轨道交通沿线地区的规划指标，并可能在建成后带来沉重的运营成本。

轨道沿线综合开发项目为尽早形成“熟地”，偿还建设资金，通常倾向于优先征拆难度小的地块进行高强度开发，或在轨道线路端头的车辆段进行大规模上盖物业开发。此类开发方式容易大幅度改变城市的职住空间分布，尤其在涉及新城区的线路中，易在轨道末端形成“卧城”，带来各层次规划冲突和公共服务配套出现短板等问题。不仅增加通勤段线路的负担，也背离了轨道交通系统创造宜居宜业环境的初衷。

建设时序方面，轨道交通主体工程与物业开发难以同步。轨道交通主体工程通常有明确的建设时间要求，建设期间需排除其他干扰。物业开发流程包括选址、征拆、收储、出让等多个环节，用地熟化周期长，不确定因素多。两者协调难度大，导致项目建成效果与规划设计往往有一定差距。

2.2 各方利益缺乏协同

我国轨道交通项目投融资模式经历了早期的“政府直投”，受到严格控制的“政府主导的负债型投融资”，到目前以“政府主导的市场化投融资”、“投资主体多元化下的市场化投融资”为导向的发展历程。随着政府财政主导作用在轨道交通项目中逐渐下降，市场引导作用逐渐增强，项目前端投资与后端融资相对分离。一些市场化项目在融资阶段难以符合金融机构的合规性要求或经济可行性条件，增加了项目资金的不确定性，甚至可能因资金流断裂导致阶段性停工。

TOD是多专业、多产业链、全过程整合的开发模式，需强化源头策划和顶层设计。在国内TOD面临的诸多挑战中，如何让政府机构、轨道集团、社会资本、合资/平台公司等形成利益共同体，是最具代表性、最难解决的问题之一。引入社会资本参与TOD综合开发，一方面应注意破除TOD项目“开发利益等于土地收益”的观念，引导开发运营收益持续反哺轨道建设，形成良性循环，另一方面还应建立适应多方参与的工作机制，合理分配项目风险。

2.3 投融资机制尚不健全

城市轨道交通是一种准公共产品，有较强的正外部效应，其建设和运营能给社会带来积极的外部影响。而对于负责投资建设的轨道集团，运营收入主要来自上盖物业开发、站内物业开发和票务收入，而轨道交通带来的站点附近及沿线土地、建筑增值，居民生活质量改善，城市运转效率提升等社会经济效益，往往难以内部化。

轨道交通系统带来的社会效益大，但回报周期较长。线路开通运营后，一般需要15-20年才能实现资金流入流出平衡，整体经营损益平衡需要的时间则更久。远期稳健现金流的供应和近期建设资金的需求难以匹配，容易受到房地产市场波动和政策调控的影响，融资风险和不确定性较高。

宏观背景下，我国对轨道交通项目的投资开始放缓。近十年，投资建设高速扩张在为城市化建设做出巨大贡献的同时，也推高了政府债务水平。城市轨道交通前期建设采用以政府为主导的负债型投融资模式，加重了地方政府的隐性债负担，防范系统性金融风险是中央鼓励PPP模式（政府和社会资本合作）并提高轨道交通项目投资门槛的原因之一。在多管齐下减轻地方政府债务压力的同时，促进基建部门向适应市场化的运作机制转型，加速厘清政府机构与市场的边界关系，使有限的政府资源向高效率、高度市场化的基建领域流动。

3、TOD开发策略优化的思考

3.1 预先统筹，科学布局

在项目起始阶段，应对轨道交通TOD项目的系统特征建立认识，了解轨道交通建设营运方的主体性质和社会责任，兼顾项目的大规模投入和建设的长期性。轨道交通TOD开发应以交通为中心，进行预先统筹，包括在项目策划阶段，开展业态研究，从而确定上盖物业的建设预留条件等。

空间布局上，在城市层面，结合轨道交通线网覆盖区域的功能定位，通过沿线土地集中开发、各站点分散布局，为城市有机更新和功能活化提供支撑;在线网层面，合理预估线网规模，差异化定位站点功能，形成均衡发展的交通走廊;在站点层面，精细化预测客流特征和物业开发规模，重点关注站点与物业的衔接，补足配套服务设施;在物业开发层面，合理布局地下、地面、地上空间，复合化利用垂直立体空间。

同时，应对建设时序做出合理安排。可借鉴“TOD全过程总顾问”的工作机制，对轨道交通线路方案确定、前期研究与土地储备、规划设计与物业开发、站体施工与物业建设等全过程进行跟踪服务，因地制宜地确定工作推进方案，明确各个阶段的建设要求和边界条件，有机切分地铁站体与轨道枢纽综合体的工程界面，确保项目有序开展。

3.2 强化顶层设计，促进多方协同

做好顶层设计，明确TOD开发的责任主体与定位，可构建“一方牵头，多方协调，统筹管理”的协同管理机制。引入社会资本时，可对竞投主体资格提出具体要求（如轨道交通建设运营业绩条件）;还可通过设置轨道交通周边地块摘牌的“配建条件”，要求摘地主体在拿地同时承担配建义务，将部分土地增值间接与轨道交通建设捆绑。在政府部门和社会资本之间，结合轨道交通建设项目自身条件构建风险分担机制，合理分配项目过程中可能出现的市场波动风险、政策调控风险、汇率变动等风险，从而形成轨道交通利益共同体。

创新机制上，可构建与现行法规相适应的土地供应模式，对站点用地分层确权——明确权属范围并建立便于权益拆分的供应机制，设计对竖向空间预留并分步审批的审批机制等。在项目过程中，可细化工作流程，形成项目计划和行动方案，长期跟踪评价并不断修正项目轨迹，提高项目整体工作效率。

3.3 投融资一体化，建立价值回馈机制

轨道交通项目应树立投融资一体化理念，在投资前端阶段即引入金融机构参与项目，及时开展融资可行性研究，将后端融资问题向前端整合，保证项目符合融资要求，促进合同、股权、债券融资同步落地，在降低项目風险的同时，为工作高质量推进提供坚实基础。

TOD模式的内涵在于设计投资回报机制。“一、二级开发联动，滚动开发”的方式，既能利用一级开发实现近期收益，又能降低二级开发风险，确保收益稳定持续。项目收益可按比例置入轨道交通建设专项基金，使一级、二级开发收益反哺后期（或下一轮）轨道建设与运营维护。

轨道交通作为公益性基础设施建设项目，除房地产税等主流税收之外，通过科学合理的评估，划定项目潜在获益区，采取物业站点连接费、物业交易费和土地用途更改差价费等方式对地价增值区特别收费，实现“受益者付费”、“涨价归公”的价值回馈机制。由于轨道交通建设对绿色出行、低碳生态城市建设起重要支撑作用，可结合国内绿色债券等优惠政策，探索绿色金融、碳金融等创新机制的可行路径，为地铁多元化运营提供收益来源。

结语：

近30年来，我国轨道交通建设已取得长足发展，轨道交通TOD开发在促进社会经济发展中发挥着重要作用。只有在城市战略的高度来认识TOD，才能控制不利因素的影响，发挥我国轨道交通TOD后发优势和制度优势。随着城市圈、城市群的加速发展，TOD开发策略优化研究还需考虑轨道交通与高速铁路、城际铁路的衔接，预留灵活的发展空间，促进城市空间高质量、可持续发展。

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