段哲哲 贾泽民

(深圳大学 政府管理学院，广东 深圳 518128)

一、研究背景与问题的提出

“互联网+”等信息化手段的应用愈发成为我国推动治理能力与治理体系现代化的关键。2016年10月9日习近平总书记在中共中央政治局实施网络强国战略第36次集体学习时，强调“要强化互联网思维,利用互联网扁平化、交互式、快捷性优势,推进政府决策科学化、社会治理精准化、公共服务高效化,用信息化手段更好感知社会态势、畅通沟通渠道、辅助决策施政”(1)《习近平:各级领导干部要学网、懂网、用网——中共中央政治局就实施网络强国战略进行第三十六次集体学习》，《办公自动化》，2016年第20期。。党的十九届四中全会《决定》首次明确提出 “推进数字政府建设”，将数字政府建设纳入坚持和完善中国特色社会主义行政体制的重要组成内容(2)《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化的若干重大问题的决定》，人民出版社，2019年版，第17页。。2021年发布的《十四五规划和2035年远景目标纲要》中也提出要将数字技术广泛应用于政府管理服务，推动政府治理流程再造和模式优化，不断提高决策科学性和服务效率(3)《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》，《人民日报》,2021年3月13日。。由此可见，数字技术与治理的结合已成为未来治理模式的发展方向。但是在实际改革的过程中，不乏出现“行政-技术”两张皮、信息孤岛、公共服务供给冗余、应用不强等吊诡现象，数字政府改革似乎进入“停滞”阶段。因此，对于数字技术在推动社会治理升级过程中的梗阻为何，背后深层次的体制机制为何，以及数字技术在重塑政府流程过程中为何反被体制所“绑架”等问题，都亟需深入研究。

治国安邦重在基层，社会治理着力点也在基层。互联网+基层治理在实践与理论方面均需要有所创新和突破。一方面，大城市、超大城市严重人口倒挂和迅速膨胀的城市区域，导致基层管理范围过大，社会管理任务繁重，互联网+基层治理的治理新模式成为解决传统管理模式下发展瓶颈的良方，也是实现整体性治理的一种补充机制(4)门理想、王丛虎：《“互联网+基层治理”:基层整体性治理的数字化实现路径》，《电子政务》,2019年第4期。。然而，囿于传统体制的束缚，部门利益的羁绊，制度和能力建设滞后，互联网+基层治理还存在有待拓展的巨大空间。国务院《政务信息系统整合共享实施方案》同样指出，当下困境是“未能从全局上和根本上解决长期以来困扰我国政务信息化建设的‘各自为政、条块分割、烟囱林立、信息孤岛’ 问题”(5)国务院办公厅：《关于印发政务信息系统整合共享实施方案的通知》(国办发〔2017〕39号)，中国政府网，2017年5月3日。。另一方面，以往学者对于后新公共管理的研究和应用偏重于整体性治理和网络化治理理论，对数字治理理论进行的研究仍然是凤毛麟角，亟需拓展指导数字政府现代化建设的理论体系(6)韩兆柱、马文娟：《数字治理理论研究综述》，《甘肃行政学院学报》,2016年第1期。。因此，本文欲引入数字治理理论，通过对S市的案例研究，探寻互联网+基层治理的梗阻问题及其背后的作用机理，以期为未来进一步深化互联网+基层治理模式提供参考(7)Janowski T. Digital government evolution: From transformation to contextualization. Government Information Quarterly, 2015,32(3)，pp.221-236.。

二、“重新整合-整体主义-数字变革”：数字治理理论的分析框架

互联网+基层治理是在互联网技术日益成熟的背景下，将互联网、物联网及云计算、大数据、人工智能等技术运用到基层治理领域，形成新的治理理念、治理内容、治理方式和治理体制，从而提升基层治理效能的一种崭新形态(8)中共诸暨市委政法委调研组：《中共诸暨市委政法委调研组.打造“枫桥经验”升级版:构建“互联网+社会治理”新模式》，《公安学刊(浙江警察学院学报)》，2017年第3期。。其中，基层治理包含基层政务服务、社区治理、网格治理、综治维稳等内容体系。笔者认为，数字技术在政务部门的应用效果正成为影响治理效能的关键，相比于整体性治理与网络化治理理论，数字治理理论可以更为全面地剖析现阶段我国地方政府互联网+基层治理的问题，并提供一定的分析参考价值(9)韩兆柱、翟文康：《西方公共治理前沿理论述评》，《甘肃行政学院学报》，2016年第4期。。本研究引入数字治理理论，认为信息技术在推动政府改革中起到重要作用，政府服务理念的转变与政府内部组织的重新整合对破除基层治理效能梗阻具有很大效用。基于此，本研究建立“重新整合-整体主义-数字变革”分析框架(见图1)解析影响S市互联网+基层治理梗阻背后的体制机制因素。

图1 数字治理理论下我国互联网+基层治理梗阻的解释框架

数字治理理论模型(DEG)是英国学者帕却克·邓利维 (Patrick Dun-leavy)在2006年提出的，该理论在整体性治理理论基础上结合数字时代特征，是对新公共管理理论(NPM)的批判和超越，为我国政府现代化建设输送“数字”理念(10)韩兆柱：《西方公共治理前沿理论的本土化研究》，《人民论坛·学术前沿》, 2016年第17期。。该理论主张信息技术和信息系统在推动政府改革中的重要作用，强调基于公民和客户需求导向的统一政府服务以及政府内部组织的整合和流程再造(11)Margetts H, Dunleavy P. The second wave of digital-era governance: a quasi-paradigm for government on the Web. Philosophical Transactions of the Royal Society A: Mathematical, Physical and Engineering Sciences, 2013, 371(1987), pp.1-17.，从而构建公共部门扁平化的管理机制，逐步实现还权于社会、还权于民的善治。

数字治理理论源于对新公共管理理论的批判。20世纪90年代兴起的新公共管理运动强调“分解-激励-竞争”三位一体的宏观主题。第一，将政府层级分割成更小的组织。新公共管理期望以此提高专业化和行政效率，但也由此造成了公共部门之间职责不清、相互推诿、信息壁垒、公共服务效率低下的困窘局面；第二，建立在利益动机而不是专业精神上的激励。激励强调需要为行动者或组织设计经济或金钱动机，迫使他们“最好地”利用时间、资产和资源。这里的关键工具包括私有化、私人融资计划(PFI)和公私合作伙伴关系、绩效薪酬、用户收费、公共部门分红和“轻触”监管。在我国，晋升作为公共部门工作人员最大的激励，也面临着公共服务失效的困境。不论是在唯GDP情况下的“晋升锦标赛”还是印象政绩下的“创新竞赛”，政绩工程现象屡见不鲜，导致地方官员围绕公民的水平回应不足，服务供给仍停留在政府单方面，缺乏双边交流互通。第三，推动政府内部准市场的竞争，特别是与私营部门承包商的竞争。通过强制竞争、外包、战略审查、准市场、去制度化、资产销售、消费者标签融资和放松管制，消除官僚垄断供应商的竞争，引入替代供应商。在此过程中，政府压力仍作为控制竞争的重要手段，有选择性地将项目进行外包，阻碍开发效果的进一步提高。因此，数字治理理论围绕新公共管理理论的弊端重新强调了三个主题内容：政府重新整合、需求导向的服务整体主义和数字变革。

(一)重新整合：公共部门内部组织、预算及统筹机构

数字治理理论在公共部门“分解化”“碎片化”的前提下，提出实现国家机器内部的组织和预算的重新整合。一方面，进行“逆碎片化”的大部制改革，整合公共部门工作流程，在横向与纵向两个维度上驱逐重复组织层次结构。实现部门重新整合目的有三个：第一，打破公共部门之间的合作困境，形成合作协同的治理合力(12)胡重明：《“政府即平台”是可能的吗?——一个协同治理数字化实践的案例研究》，《治理研究》,2020年第3期。；第二，压缩繁复、冗余的工作流程，降低行政运行成本，推动资源有效配给；第三，破除公共部门间信息互通阻力，实现数据平台和信息一体化。另一方面，建立新的中央政府程序，统筹管理各部门数字治理重大问题。目的在于做好顶层设计，让事情做一次而不是多次。

(二)整体主义：以公民和客户为导向的整体服务

数字治理理论强调基于需求的整体主义，即围绕公民和客户群体而不是“业务流程”重新统一政府服务。该部分的提出是针对于“碎片化”服务供给以及基于“顾客”的公共服务理念所产生的弊端。新公共管理所强调的政府组织拆分和细化也使得公共服务供给变得“碎片化”，公民被迫接受和适应不同区域、不同部门所提供的公共服务，例如数字应用软件。此外，政府在提供公共服务时将公众视为“顾客”，使得服务的提供往往由政府单方面主导，公民参与以及公民需求考虑不足，由此产生大量“僵尸”软件，导致技术和应用两张皮现象。因此，数字治理理论强调以公民和客户为导向的整体服务。一方面，以公民需求为导向，实现跨部门、跨区域的一站式服务(13)黄璜：《平台驱动的数字政府：能力、转型与现代化》，《电子政务》,2020年第7期。。通过提高公民回应性，从源头上解决公共服务供给浪费问题；另一方面，建立灵活、有弹性的政府结构，能够实时应对和解决问题。通过压缩政府管理结构，实现扁平化管理机制，疏通政府“预判-决策-行动”环节之间的行动梗阻，从而提高公共服务供给的准确性、科学性和高效性。

(三)数字变革：来自技术驱动的社会接受和文化适应过渡期影响

数字治理理论强调数字化变革的重要性，以及来自技术驱动的社会接受和文化适应的影响。但这并不意味着数字治理理论带有技术决定论的内涵。一方面，数字治理理论强调数字技术在推动政府结构改革中的重要作用。数字技术的变革可以通过迭代和优化政府工作流程，帮助实现公共部门之间的整合，并为整体化的公共服务供给提供技术支持；另一方面，强调公共部门、工作者与公民等主体存在技术接纳的过渡期。第一，推动公共部门信息共享与“去中介化”。政府在核心信息上实现共享，剥离冗余或非增值流程的层次，实现“去中介化”是数字治理的最终目标。但碍于安全、利益等因素干扰，信息共享尚不能在公共部门间实现，更不用说在社会上共享，通过社会机制让信息发挥出更大的价值和作用；第二，公共服务工作者的技术接纳。数字治理强调治理的高效性与扁平化管理结构。数字技术的变革与整合优化显著提高了基层治理效率，但相关工作服务人员如中层官僚集体的心理落差，基层聘用人员的解聘窘境，使这部分群体普遍存在工作积极性与技术发展“零和博弈”的认知，抗拒技术更新；第三，公民对新形式、自动化的“零接触”技术存在一定时间的适应期。

三、当前互联网+基层治理过程中的梗阻问题：基于S市的案例研究

(一)公共部门与工作流程缺乏整合，重大数字问题难以统筹解决

1.公共部门间协同合作不足，难以形成治理合力

政府部门间职责不清，阻碍政务平台一体化改革成效。目前，S市缺乏统筹推进智慧城市建设的相关部门和机构，相关建设任务分配至各个部门，再由各部门与技术企业合作开发相关信息系统。但由于各单位间职责不清，技术开发公司遇到问题时无力与政府和相关部门协调，给后续信息系统的使用留下较多的问题隐患。比如基层公共服务综合平台建设、网上办事大厅建设、一门式政务服务建设和互联网+政务服务等改革具有高度关联性，但相关改革工作分别由市编办、社工委、财经委、经信委、政务办负责，责任单位之间难以统筹，导致工作要求不尽一致、甚至交叉矛盾等问题，影响到政务服务一体化、整体化改革成效(14)廖楷狄：《推进“互联网+”基层治理的创新模式研究》，深圳大学硕士论文,2018年，第43页。。

2.公共部门内部流程繁复，成本高企，制约基层治理可持续性

第一，各地区数字平台重复建设，财政资源浪费。近年来，全市全力推进智慧城市建设，各地区因此纷纷与不同企业单位合作建立起大数据平台。但由于缺乏统一的建设标准和规范，各地区所建立起来的特色数字平台在推进全市数字一体化整合的过程中，表现出了极大的不兼容性与重复性。不论是根据标准重新要求相关企业对信息系统重新设计，还是直接淘汰原信息系统，都是对各地区财政资源的一种浪费。第二，职能部门系统林立，内容交叉重叠，徒增基层工作负担。调研发现，各职能部门普遍已拥有自己的一套信息系统，各系统的多样化和孤立化使得相同数据在不同系统间的重复录入，使网格员等相关工作者被迫重复劳动，徒增工作负担。比如，虽然S市已具有市一级的社会管理工作网，但各职能部门仍然坚持使用本部门信息系统，使得数据在不同系统间重复录入。再比如，市网格办所开发的综合管理信息系统与市公安局所开发的自主申报系统，所录入的信息大多一致，但仍需要分系统进行数据录入。根据网格员反映，目前所需录入的信息系统达10个以上，包括居住登记系统、自主申报系统、PDA系统、房屋编码系统、工作站系统、计生系统、安全生产系统、劳保系统、网格系统(综治)等等。

3.公共部门间核心信息“护城河”效应显著，数据难以共享

实现公共部门之间信息共享是推进互联网+基层治理效能提升的基础，目前S市的信息共享工作已进入攻坚期，接下来的信息互融互通工作都是难啃的“硬骨头”。S市经贸信息委员会的数据显示，截至2017年上半年，S市公共部门间的信息跨部门利用率达79.9%，但仍有20%的信息共享工作没有完成，这大多是各部门所谓的核心数据，这也意味着需要其他部门信息开展工作的部门，仍需借助繁复的申请-审批流程才能获得相关信息的使用权限。第一，条块分割，系统分立，信息共享壁垒尚存。自数字时代1.0开始强调用技术提升工作效率，信息系统作为提升效率的工具便走入了公共部门的视野。自此，S市各公共部门也开始围绕本部门需求打造相应的业务系统，据不完全统计，目前S市拥有1000多个应用系统，开发运作彼此独立，相互间信息难以实现共享。其中，来自中央、省、市一级垂直部门的信息系统尤为如此，由于缺乏相关领导的明确指示，导致部门自身信息共享动力不足，自下而上的共享请求也常被搁置，严重阻碍了政府服务效率和服务质量的提升。比如，强区放权背景下要求各区加快推进城市更新速度和治水提质效率，但市级城市规划系统和环保水务系统的相关权限却不对区级层面开放。又如，省综合治理委员会要求全省实现信息数据的互联互通，但目前S市现有的网格管理信息系统和政务信息资源共享系统与省综治系统间的数据交换仍存在困难，仍需双重录入、双重处理。第二，数据采集标准不统一，数据质量差，数据难以共享。目前，S市大部分信息获取还停留在人工录入阶段，由于同一类数据的表达形式不同，使得很多信息资料的分享变得困难。比如，同一个企业法人的信息在不同的职能部门中的表述不具有一致性，当政务信息平台接收到这些信息并向其他部门推送时，就会影响其他部门的专业判断。此外，网格系统等公共资源信息库中的信息也不具有唯一性，比如同一个自然人可以同时存在多个居住地址，在哪个地区的网格进行登记才能在哪里查到，难以通过身份证进行统一查询，这就造成了市一级的信息库中存在多信息重复的现象，难以甄别有效信息。

(二)基于需求的整体服务不足

1.政府“预测-决策-行动”效率和科学性不足，基层治理存在风险隐患

第一，基于数据的决策分析不足。一方面是治理模式尚未实现经验决策到数据决策的转变。通过大数据平台对政务数据与社会数据的计算分析，有预见性地做出相应的规划，更好地实现资源上供给与需求的匹配，尽可能避免后续因资源错位所引发的一系列问题。比如，中小学学位资源服务、社康医疗服务资源需求规划等，都需要利用大数据进行精准化的分析预测；另一方面是部分领域缺乏政务数据与社会属性的互联互通。基于数据的服务供给需要建立在数据信息的充分互联基础上。实现S市居民各领域社会属性与政务数据的绑定，才能通过数据平台及时提供精准化的智慧服务。比如，通过大数据掌握居民生命节点，围绕不同年龄层面进行精准化的政务推送，但目前从适龄儿童上学到生育、养老、高龄津贴发放等服务尚未完全铺开。第二，缺乏协同联动机制，基层治理一体化联动不足。S市各部门基于不同法律规范，在城市治理中承担着不同的目标责任，由此所产生的不同运行逻辑也造成部门间的运行节奏与行动频率的分野。互联网+基层治理强调利用技术打通部门间的合作壁垒，强调扁平化合作，但目前而言，由于城市运行管理体系不健全、缺乏协同联动的机制，使得各部门之间缺乏有效的协同合作，难以建立起真正协同高效的城市治理智慧体系，实现城市治理一体化联动。第三，基于平台的应用有限。目前，S市的城市运营管理中心主要发挥全市的综治维稳预测与协同指挥功能，实现应急状态下的一体化联动，但缺少对于其他领域的开发和应用。

2.系统及应用开发“重政府、轻市民”，群众获得感不强

第一，信息系统开发服务“重政府、轻市民”。调研发现，基层治理信息系统的开发与建设多为满足上级领导的诉求以及相应的监管需求，而围绕市民群众的服务应用开发较少。例如，B区为满足政府部门综治维稳的相关需求，通过组织推进网格管理智慧工程，最终形成了富有成效的智慧指挥平台和管控系统，实现了综治维稳的治理目标，但缺乏进一步围绕市民需求的便民服务设计。再比如，N区为满足政府部门针对流动人口的情况掌握，开发了流动人口分析应用系统。但并未在此基础上实现与其他各部门属性数据的互联互通，系统应用停留在对流动人口月度与季度的统计报表填写，缺乏围绕相关数据计算重点人群、识别热点需求等的智慧化便民服务。

第二，个性化服务不足，群众获得感不强。一是智能化便民服务缺乏对用户感受的重视。多数市民反映政府智能服务设施存在操作难、访问慢、感受差等问题。比如，S市虽已实现公益类公共场所Wifi全覆盖，但调研发现仍存在信号差、网速慢、认证麻烦等问题。此外，智能政务服务回应不足、预约只能工作日办理等也普遍影响了市民在智慧治理中的获得感受。在L区调研时发现，部分工作人员对从电子政务平台反馈的问题缺乏回应；二是智能服务平台缺乏吸引力，市民参与度不高。目前，全市为推动社区居民实现协同治理的目标，大部分街道和社区已建立起微信服务平台，促进社区居民与公共部门的双边互动，围绕身边现实热点问题各抒己见，共同寻求治理的最佳方案(15)陈涛、董艳哲、马亮等：《推进互联网+政务服务提升政府服务与社会治理能力》，《电子政务》，2016年第8期。。但针对L区调研时发现，多数居民仅限于关注与自身有关的现实问题，对其他问题参与度低。此外，多数应用局限于公共部门单方面的信息发布，缺乏公共部门与市民之间的互动。三是技术业务两张皮，应用开发与需求不符。随着互联网+政务在全国范围内大力推行，S市掀起了“互联网+”应用的创新热潮，通过产品应用的研发数量彰显数字政府的建设成效，但却相对忽视了相关市民与应用部门的实际需求，导致网上办事大厅、基层公共服务平台建设和应用推广存在较大障碍。

(三)数字变革相关的改革与社会接受滞后

1.政企社融合治理不足，难以满足基层治理要求

第一，互联网+基层治理主体单一。目前S市正着力推进各地智慧社区建设，主要涉及居民在饮食、旅游、购物以及娱乐等多方面的智能服务。但是目前服务的供给方仍是政府作为单一主体运作，企业和社会参与较少。政府对于相关工作流程和层次尚不能做到完全“去中心化”，这也造成了政府单一、非专业化的服务供给难以满足居民多元化的需求，在一定程度上阻碍了社区服务机制的运行。第二，政企社信息融合不足。目前，S市政府本身使用数据资源创新基层治理应用的能力不足逐渐暴露，但基于对安全、利益等因素的考量，数据共享仍停留在较低层面，无法通过社会机制让信息充分发挥更大的价值。比如，当前基层交通治理存在数据源割裂的现象。交通委员会掌握车牌信息，停车场运营商和物业公司掌握车位信息，交警掌握车辆违法信息，信息源的割裂使得企业和个人难以利用公共数据创新开发智慧应用。

2.基层治理主体难以适应信息化要求，制约治理效能提升

一是多数社区工作者的信息化素养偏低。目前S市在基层的工作者呈现“编内”人员少，“编外”人员多的总体局面，具有体制身份的社区工作者仅占总体的3%，其余大部分由专职人员(49%)与流动性较强的临聘人员(30%)构成。由于社区工作福利待遇、社会认可度等原因，具有较高学历层次的人群较少选择社区工作。S市社区普查数据显示，目前70%左右的社区工作者为大专以下学历，文化素养与信息素养不高，目前工作仅停留在简单的信息录入和办文，对涉及公共服务的专业知识掌握不足，缺乏足够的基层行政能力，难以适应基层治理能力提高的需求，导致运用互联网进行智慧治理的动力意识不强。二是基层治理主体的工作积极性与互联网+基层治理的高效性冲突。通过社区调研发现，基层工作人员对于互联网+基层治理效率的提升存在担忧心理，治理效率的提高意味着自身的削权，减薪，甚至是裁员，在很大程度上影响了运用互联网进行基层治理的动力。

四、数字治理视域下互联网+基层治理问题的成因

(一)行政体制：科层制路径依赖与创新乏力掣肘数字政府改革

虽然数字治理时代已进入2.0时期，但仍然将面临来自科层行政体制的影响。后新公共管理也在重新强调新韦伯主义思想，或所谓的“后官僚主义”组织模式。因此，在未来很长一段时间里，数字技术与科层体制将共存共生，相互形塑。

1.科层行政体制与扁平化管理体制间存在张力

扁平化的管理体制可以提高政府的行动效率和反应速度，是数字化变革形塑政府管理体制的目标形态。目前，扁平化管理模式普遍存在于现代互联网等头部企业之中，Bloom等人从私营部门的经验中发现这一模式很可能也适用于公共管理，但由于科层管理体制“不甘谢幕”等原因，政府的数字化变革通常滞后于商业部门的发展趋势。一方面，科层制强调权力传导的等级制度与行政中层的桥梁作用。在现代企业中，建立系统化的信息管理中心并实时分析，意味着高层决策者可以增加控制范围，监视更多的下属，定期参与更多的决策，并在关键绩效指标偏离趋势时更迅速地进行干预。由此带来的便是现代公司的中层管理人员减少了，大量的分层减少导致了更宽、更平的等级制度。数字技术的使用为政府治理效率的提高带来了可能，当数字技术为高层决策者增加控制范围的同时也意味着中层管理人员作用的削弱，通过公共部门内部流程再造，降低行政成本，为基层治理提供更多的行动者。在此过程中，形成更少的中层管理者与更扁平化的等级制度和管理体制便是必然趋势。但这与科层制所强调的权力传导的等级制度，以及行政中层在行政命令传导中扮演的桥梁作用背道而驰，对科层制而言，行政中层的“塌陷”将会导致行政传导机制发生断层，严重影响行政效率。另一方面，扁平化管理体制意味着决策重心的下移。在现代企业中，强大的数据库和信息效应使得现代工人可以比他们的前辈更快地获得更多与工作有关的信息，这意味着基层员工现在可以自己处理更多的问题，而无需向上级求助。他们所需要的关于调整、复杂情况、常规程序、特殊情况程序等方面的信息可以在生产决策或服务点上立即获得。同样，较低级别的经理现在可以处理更广泛的问题，而无需向更高级别的办公室寻求指导。因此，同样数量的受过更好教育的工作人员现在可以同时处理多个问题，在这种情况下，决策重心也随之向更低的组织层级转移。在扁平化管理体制中，决策权下放，行政流程简化以及信息技术应用等为基层工作人员解决问题方面赋能，进而增加了政府行动和反应效率，提高了基层治理的能力。但是对于科层体制而言，自上而下的权力地位是维护领导者权威的重要机制。管理即决策，决策权的下移可能带来垂直回应性的不足，产生领导权力“去中心化”或“被架空”的现象，从而削弱政府的执政根基。因此，在治理效能提高与维持行政稳定两方面存在的冲突矛盾，阻碍了彻底性的数字变革。

2.科层行政体制的纵向权力结构所形塑的部门本位主义阻碍公共部门整合与信息共享

第一，部门本位主义思想阻碍公共部门整合与流程再造。机构调整必然涉及人事变动，随之权力地位也将发生更迭。更精简的部门体系意味着行政长官的减少，大部分原部门人员将面临权力地位以及核心利益上的剥离。科层体制长期以来不断强化的权力意识，使得“能上不能下”变成了常态，官僚主体的核心利益成为掣肘部门整合与流程再造的关键；第二，部门本位主义思想阻碍信息共享。科层行政体制下形塑了“条强块弱”的治理格局以及“谁拍板为谁服务”的行政理念，这就使得专业部门、强势部门经常以 “专业”和 “安全”为借口渲染系统联通、数据共享的危险性，拒绝数据共享。此外，同级各政府部门主官或惧怕信息泄露出问题担责任，或把数据看做自有核心资产，迫于数据共享的行政命令，仅拿出部分不重要的种类共享，以敷衍任务(16)刘祺：《当代中国数字政府建设的梗阻问题与整体协同策略》，《福建师范大学学报(哲学社会科学版)》，2020年第3期。。

3.缺乏独立且职责明晰的“首长级”数据管理机构

“放权-集权-放权”是基层治理必然要经历的过程。在实践过程中，明确哪些部分需要集权建设，哪些部分需要放权处理，分而治之是实现治理效能提高的关键。在数字化建设的初始阶段，权力下放以及缺乏统筹使得各地区产生大量数字化平台的创新成果，部分提高了基层治理效能。但随着数字治理迈入新的阶段，以及城市的增长愈发需要更灵活的风险应对和政府结构，在国家政府一级，要求更灵活的政府结构的压力继续增加，反映出“风险社会”问题(如跨国恐怖主义、流行病、能源安全和类似问题)向中央层面的发展。一些政府已经开始尝试在“政府云”IT和中央服务安排的支持下，采用比传统的中央部门更灵活的“首长级”结构。因此，在未来一段时间内，数字平台的一体化建设将成为必然要求，这就需要建立“首长级”数据管理机构，集中力量推动数字治理的协同发展。

(二)运行机制：问责、激励、属地管理等机制的错误引导

1. 属地有责与激励机制的“异化”加剧信息系统碎片化

第一，问责与激励机制的不合理使用加剧了数字化公共服务配给的多元化差异，阻碍数字平台的跨层级和跨区域联动。伴随20世纪90年代新公共管理运动对激励机制的重视和运用，激励“指挥棒”愈发成为指导基层治理行动的风向标。近年来，我国政府部门的激励考核机制已从由GDP为核心的晋升锦标赛转变为基层治理“创新竞赛”。由于没有像GDP一样可观测的客观数据，外加属地问责力度的不合理强化，地方政府普遍采取“硬着头皮”大量创新的做法以提高自身的“印象政绩”，数字化平台便在这一情境下大量兴起。但是由于相关制度规范与建设标准的缺失与不成熟，数据平台“野蛮生长”，彼此间缺乏兼容性，“技术与业务”两张皮现象屡见不鲜。这样不仅加剧了数字化公共服务配给的多元化差异，也阻碍了数字平台的跨层级联动能力，被视为整合过程中负担不起的“奢侈品”(17)Boyd W, Beck U, Shrader-Frechette K S. Risk Society: Towards a New Modernity. Economic Geography, 1993, 69(4), pp.431-436.，掣肘数字平台的整合。这种差异化的不断加剧使得作为大型、甚至超大型城市的政府在跨区域协同与整合上缺乏弹性与灵活性，对问题的反应能力滞后，现已成为阻碍跨地方、跨区域公共服务供给和基层治理效能提升的重要原因。第二，属地管理原则下的地方本位主义阻碍跨区域协同。在长三角、珠三角等区域化发展趋势下，区域融合是实现治理效能提高的关键。但由于“晋升”等核心利益的影响，不同地方之间合作与协同仍停留在文字层面。

2.选任机制阻隔从“顾客”到“公民”服务理念的转变

目前，互联网+基层治理仍停留在政府单方面服务“输出”阶段，政府“做菜”顾客“吃菜”的模式没有得到根本转变，缺乏对公民主体的重视及其需求的考量，这其中很重要的原因在于选贤任能中的晋升机制对垂直回应性的引导。新公共服务理论提出要实现服务主体从“顾客”到“公民”的转变，重视公民主体的地位和作用，从公民需求出发创造公共服务，摆脱政府“做菜没人吃”的困窘局面。然而对地方干部而言，晋升就是最大的激励，我国以往实践证明，通过相关激励机制的设计可以充分调动干部积极性，实现国家治理效能的巨大飞跃。但是在当前基层治理进入了新的阶段，对于晋升机制的过度使用在一定程度上扭曲了地方干部的公共服务价值理念，使得水平回应性低于垂直回应性。此外，虽然基层干部在经受政治化教育过程中水平回应性得到了较大提高，并且对于基层情况较为了解，但在下管一级的组织管理模式下，仍然需要服从上级指示安排。在此过程中就容易出现政府“做菜没人吃”的吊诡现象。

(三)制度体系：相关制度与法规更新滞后

1.互信互助机制与相关法规缺失阻碍治理格局升级

在数字技术形塑基层治理体系的过程中，政企社都将经历一段“互信”的过渡时期，互信互助的制度环境与人文环境是公共部门实现信息共享与多元共治的必然前提，也是互联网+基层治理效果的应有之义。但目前而言，我国在制度环境与人文环境上还存在较大差距，阻碍了治理体系的开放与升级。

在互联网+基层治理发展的进程中，政府所扮演的治理角色起到了关键作用，决定了基层治理过程中的多方互动的格局。新公共管理提倡政府在多元主体治理中扮演“掌舵手”的角色，通过竞争性外包等形式与社企共同实现治理目标。但在此过程中，政府也因掌握信息资源以及权力地位等优势，社企依然会受到来自政府主导的压力，普遍存有“留一手”的心理，在供给侧上对政府实施不同程度的“绑架”。由此可见，各主体与政府间的不信任性在一定程度上将影响基层治理效能的提高。而实现互联网+基层治理效能提升的关键在于互信制度与人文环境下的政府服务“去中心化”(disintermediation) ，实现政府角色从主导地位的“掌舵手”到合作伙伴的转变，进一步加强与社会、企业等主体之间的平等关系(18)王敏：《“互联网+”背景下政府治理能力现代化研究》，中共中央党校博士论文,2018年，第88页。。其中，实现政府部门与社企信息共享是完善多元共治格局的重要一步。政府完全接受并将电子信息与社企实现共享，实现从服务交付中剥离冗余或非增值流程的层次的“去中介化”，不仅可以通过共享服务驱逐重复组织层次结构以压缩行政成本，还能推动联合服务生产与治理效能的提高。实现所有开放数据信息的在线获取，这将在一定程度上让有能力的公民做更多的事情，提高数据信息的高效使用。企业、社会以及非政府组织(ngo)等的参与都可能将服务的联合生产带入一个新时代，摆脱政府单边主导服务效率低下的困境。

2.人力资源管理制度改革滞后束缚官僚主体行为转变

在数字技术与政府治理相结合的过程中，公共部门相关组织主体在面临“新管理环境”下必将经历或长或短的适应期与过渡期。组织制度的改革和完善可以帮助更早实现数字政府转型，但目前我国政府人力资源管理体制仍没有实施相关改革举措。第一，部分基层工作者面临治理效能提高与失业的两难境地。数字技术的应用在于压缩行政成本的同时，提高治理效率。这就必然涉及相关人员的人事调动，甚至面临解聘的压力，进而影响工作积极性。例如，英国在2009-2010年，税务机构(HMRC)引入了一种强制性的元素，将在线所得税自评估表格的比例从一年前的略高于一半提高到74%，使英国税务海关总署(HMRC)得以计划大规模裁员，并预计在线交易将占到90%以上。基层工作者对未来缺乏良好的预期将影响其在治理行为中的效果，这也是在基层投入大量人力物力，但数字治理效果迟迟不能提升的原因之一。第二，数字革命所形塑的扁平化管理体制冲击了中层管理者的核心利益。在扁平化的管理体制中，中层人员的权力地位得到极大削弱，其中层管理地位将更多地体现在薪酬等级体系之中，这同时也降低了部分底层官员对晋升的预期。这就使得中层既得利益者以及底层部分官员主体对数字变革的“暗中”抵抗。

五、破除互联网+基层治理梗阻的路径

(一)加速公共部门与工作流程的重新整合

1.强化顶层设计，统筹协调智慧治理

一是组建大数据管理局。由大数据管理局统筹推进智慧城市建设工作，协调各地区信息化建设和大数据应用开发工作，避免重复建设和信息孤岛。大数据管理局根据“需求导向、民生导向、基础先行、整合共享”为原则，实现智慧治理的规划、标准、建设、管理、保障“五个统筹”。二是构建政府首席信息官(ICO)团队。通过建立一体化的首席信息官团队，保证信息化的一体化建设。政府首席信息官团队负责信息技术应用和资源管理工作，负责贯彻落实相关部门决策部署，制定全市信息规划和实施方案，推动新技术的应用，负责信息化建设和信息安全工作等，确保智慧治理一体化布局的落地(19)吴江、李志更、乔立娜：《我国政府首席信息官制度的建设需求与构想》，《中国行政管理》,2007年第11期。。

2.完善共享开放机制，形成共享开放的数据体系

第一，完善共享开放管理办法。针对政府数据共享实行分类管理，涉及人口、法人、自然资源和空间地理、电子证照等基础信息库信息应实行无条件共享；涉及健康、综治维稳、信用体系等信息库数据应实行有条件共享；涉及国家安全等法律、法规规定不能共享的数据则不进行共享。职能部门也需按照无条件共享、有条件共享与不能共享三类管理原则对政府部门实行信息共享。面对大规模公共信息公开所导致安全性问题较多的情况，数据管理机构要制定相应的应急方案，健全在大数据环境下的应急协调机制，加强对政府数据的应急处理。针对同一自然人和法人主体的重复数据，数据管理机构应采取相应的控制手段，健全数据认定标准、认定机构、异议和处理机制等方面的措施。

第二，分类分步推进信息共享开放。一是统筹处理现有数据。首先，由数据管理局统筹，将分散在各地区、各部门中的数据信息进行归集，然后针对所收集的大量数据统一筛选甄别，最后实现数据的共享共用；二是解决现存信息系统及新系统开发等问题。首先，针对各地区、各部门所存在的林林总总的信息系统，由大数据管理局统一摸排，针对具体情况与相关单位协商制定技术解决方案，以解决未来数据共享的问题。其次，针对新系统的开发申请需要提交数据资源类目，在市大数据管理局的统一审查下，尽可能帮助匹配和使用各地区、部门现有信息系统，避免信息系统的重复性构建。

第三，完善数据标准管理。市一级应着力推动数据采集、命名、格式、接口等方面的标准统一，建立相应的数据标准规范，并为政府部门和数据库打造“标准化数据”的输出端口，以保证各单位和地区的数据格式的一致性和兼容性(20)徐晓林、明承瀚、陈涛：《数字政府环境下政务服务数据共享研究》，《行政论坛》,2018年第1期。。此外，健全数据规范化的管理体系，实现数据的对比、分析和稽核，及时发现不符合标准的数据信息，实现数据的规范化和数据的一致性。

(二)强化基于公民需求的整体服务

1.强化民生服务应用，让居民共享“智惠”

第一，优化互联网+政务服务，减少群众跑腿。首先，针对产业园区行政业务办理的问题，应在大型产业园区或产业园区交汇处就地设置办事基地，帮助解决企业行政审批最后“一公里”，为企业和创新人才提供基础的政务服务；其次，针对“非工作日不受理”的问题，应该在办事大厅、各街道、大型社区、地铁站等分点设置自助审批办理机器，让市民可以随时随地提交行政审批材料，打造“身边的办事大厅”。第二，优化“互联网+”便民服务，增加主动服务。秉持以“公民需求为导向”的办事原则，开发、建设和完善便民服务应用，注重市民的体验反馈，针对市民反映的问题及时作出回应并落实纠正措施。此外，利用大数据平台对相关政务数据与市民、企业等社会数据进行匹配分析，通过梳理市民与企业的重要历程节点，提供预见性服务。计算重点人群，分析热点需求，并将可能需要的服务推送给相关部门、企业以及市民个人，相关部门在接收到相关提醒后需及时与相关主体进行联系。

2.推动数字政府转型升级，为公民提供科学、快捷的公共服务

一是打造政府大数据中心，构造城市“数据大脑”。依托国家大数据管理局的统一和协调，构建起市级政府大数据管理中心，逐步实现社会大数据、行业大数据、政务大数据的融合和互联互通，为基于真正大数据的科学决策提供可能，促进以政府部门为中心的管理模式向市民为中心的管理模式的转变。政府部门需加强对基础信息资源库、重点领域信息资源库以及业务信息资源库的补充和完善，按照信息资源目录要求分时分批向大数据中心汇总。二是进一步应用数据决策，减少经验判断。在发挥大数据平台统计作用的同时，还要加强对大数据平台更多的开发和利用，通过数据的采集、挖掘、处理和分析，以帮助有关单位准确地掌握社会发展的规律、预测发展的趋势，为政府的决策提供依据。为了使政府的管理方式由经验化的判断方式转向以数据化的方式，有关的政府机构在进行重大决策以及推行重大政策时，都需要提交基于大量数据分析的决策报告作为参考依据。

(三)推动数字变革相关的改革与社会接受

1.优化互联网+网格治理，增强协同治理

市一级负责对辖区内的网络治理进行统筹，细化网络属性，明确各方职责，统一全市各区的指挥调度系统，建立全市各区的事件调拨处置平台，设计城区两级联动和各职能部门多方协调的工作流程和操作规范。结合社区治理大局，积极推进网格+项目建设，将基础网格与公安网格、消防网格、安监网格、交通网格、查违网格等一一对应，将网格事件分配系统接入智慧安监、智慧城管、智慧查违、智慧排水、智慧消防等系统，形成共建共治的网格管理格局。

2.强化基层工作者及公民的信息化素养

一是强化基层工作者信息化素养。大力推行基层工作者的信息管理教育，帮助建立互联网+基层治理的新思维和新思想。强化员工技术培训，强化信息应用，坚持实事求是的方针，通过“点带面，集中培训，重点强化”等形式，对各种应用系统、综合办公系统、大数据应用等进行培训，引导和督促基层工作人员提升各类业务软件的应用能力和信息化素养。面对信息效率的提高，一线职工对削权、减薪、裁员等问题，应当通过建立动态的基层员工制度，加强对其统一调配。二是提高公民的信息化水平。政府可以通过教育和培训的方式提高用户在互联网政务上的使用技能；密切关注系统的技术特点，使其对目标受众有用且易于使用(21)Gil-Garcia J R, Flores-Zúiga M. Towards a comprehensive understanding of digital government success: Integrating implementation and adoption factors. Government Information Quarterly, 2020,37(4), pp.1-15.。

3.强化信息管控，健全信息网络安全体系

一是健全网络信息安全治理体系，实施信息安全的动态化管理。根据国家有关规定，在城市的数据中心及各单位的信息管理系统建设上，构建相应的网络安全保障制度和保障体系。建设城市网络和信息安全形势感知系统，定期扫描和监控各级党政机关的安全漏洞和安全基线，及时检测各种外部袭击和内部信息泄漏，并准确地处理应对各种安全事故。对站点及重点信息平台开放之前进行安全性评价，对新增栏目、功能进行风险评价，并建立完善的网络及信息安全突发事件应急处置体系，确保信息资产保持零感染。二是构建法律安全保障体系。针对数据采集、共享、开发、数据权属、交易、安全等基础问题制定相应的法规，从立法上保证数据的共享和安全。