【摘  要】地方政府融资平台在市场经营主体中的地位较为特殊，其在我国城镇化建设过程中发挥了关键作用，但随着时间的推移，因其主要从事非营利性项目的投融资及建设运营，其自身盈利能力差的问题逐步凸显。加之党中央、国务院一再要求地方政府加强隐性债务的防范和化解，新形势下城投公司如何通过加强管理提升自身能力成为亟待解决的一大难题。全面预算管理作为企业内部管理控制的一种主要方法，可有效加强城投公司各类项目的成本控制。基于此，论文对全面预算管理方法在城投公司中的应用进行论述，提出方法实施中需要关注的问题，以供参考。

【关键词】预算管理;经营;控制措施

【中图分类号】F275                                             【文献标志码】A                                                 【文章编号】1673-1069（2022）03-0028-03

1 引言

全面预算管理是企业经过对其外部和内部环境的分析研判，在预测与决策的基础上，通过分配相应的财务、实物及人力等资源，对企业未来某一特定时期的全部生产、经营和财务等作出一系列具体计划，作为一种企业管理手段，现已被广泛应用到现代企业管理当中。城投公司、建投公司、交投公司等一些地方政府成立的投融资平台作为特殊的市场主体，其主要从事当地政府委托或者指定的非营利性项目的投融资及建设运维，尤其是市级、县级投融资平台，其所承担的项目基本是交通水利、市政道路、园区基础设施配套等公益性质或者准公益性质基础设施建设项目，项目自身的盈利能力微乎其微。特别是一些经济欠发达地区，一方面基础设施配套不完善;另一方面自身财力有限，没有足够的资金进行基础设施更新，为更好地服务群众，只能由地方城投公司等平台企业承担城市更新的任务。地方城投公司怎样加强管理、加快转型发展适应市场竞争，如何更好地服务于城市更新、美丽乡村建设，促进区域经济高质量发展，成为目前亟需解决的首要难题。对城投公司来说，因其涉及项目的盈利能力有限，作为城投公司的经营管理者，在“开源”的同时更应当注重“节流”。对于如何“节流”，从工作实践来看，加强项目预算管理、控制项目投资成本显得尤为重要，而全面预算管理可以通过对项目实施全过程和全方位管控，大力推进城市投资公司的发展，通过加强全面预算的资金管理，对项目实施进度进行监测，大幅提高资金的使用率，更加有效地促进城投公司的发展，确保国有资产保值增值。

2 城投公司实施全面预算管理的策略

凡事预则立，不预则废。全面预算管理是一个贯穿城投公司各项经济业务活动全过程的内部管理控制方法，主要包括事前计划拟定、事中监督管控、事后考核评价，涉及城投公司的各个环节，包括资金、人力资源及其他资产等，公司各职能部门、各业务岗位都需要参与其中，只有全员联动、一致行动，才能确保各项指标落实到位，达到预期目的，这就需要企业从思想认识入手，抓好全面预算管理各个环节的工作。

2.1 强化培训，提高认识

城投公司因其所从事的各类项目多为政府类投资项目，从而影响其自身在经营管理中对预算管理方法的运用，使其不同于完全意义上的企业预算管理。这要求城投公司根据国际国内经济发展环境和中央、省、市的政策导向以及当地政府经济发展规划，结合自身发展需要、项目特点和人员现状，从全面预算管理预算编制的基本框架、编制流程、预算指标体系、编制方法、预算执行情况考核评价等方面开展全面培训，必须让公司全员深刻认识全面预算管理的必要性，并在此基础上建立培训制度，开展定期培训，将实施全面预算管理的思想融入公司上下的各个方面和岗位。同时，企业要积极采取措施，相互交流，开展研究调查、考察学习，通过召开集思广益的讨论会，对全面预算管理进行研讨分析。一是能促进公司各部门之间、各岗位之间、各员工之间的交流合作;二是能确保公司上下充分认识到实施全面预算管理的必要性以及各岗位应当承担的职责。

2.2 健全组织，明确责任

为保证全面预算工作的顺利实施，城市投资企业在现代企业管理制度的背景下，应根据国家相关的法律法规、公司治理结构，建立健全的预算管理、预算执行、预算控制等组织机构并明确其应当承担的职责和拥有的权限，层层靠实工作责任。大多数城投公司是由地方政府或其相关职能部门代表同级政府供资的国有控股公司、国有独资公司，一般由同級政府的国有资产管理部门履行出资人职责、行使城投公司股东职权，国有资产管理部门或股东会（股东大会）作为公司最高权力机构，同时也是公司全面预算管理的最高审批机构，负责城投公司年度经营绩效考核指标、任期经营绩效考核指标的下达和年度全面预算的最终审批;城投公司董事会或董事会下的预算管理委员会为其全面预算管理的最高审议机构，主要负责审查企业年度预算或年度预算调整方案;城投公司全面预算管理的组织管理和日常事务管理，由公司专门设置的预算管理部门或财务部门负责，主要包括分解国家资产管理局或股东大会等主管部门发布的预算方案，以及审查、协调、平衡和汇总预算单位提交的预算草案，监督检查企业日常生产经营过程中的预算执行情况，组织公司内部各责任单位预算执行情况考评，对接国有资产管理部门或股东会（股东大会）等权力机构考核企业经营绩效考核指标和预算执行情况;全面预算管理的责任单元包括公司各职能部门和各子公司，其要在充分理解公司战略目标和本部门职责的前提下，根据公司下达的预算指标结合公司实际情况进行预算编制，并按照公司预算审批结果执行和落实年度预算目标，日常生产经营活动中要加强对各预算目标的跟踪和监控，根据生产经营情况或项目实施进度及预算指标与实际执行的偏差率定期召开研判会，分析预算执行情况，寻找预算执行不到位的差异原因，总结经验、收集数据，制定改进优化措施。

2.3 上下联动，全面预算

预算的编制是全面预算管理的初始步骤，全面预算的编制流程通常由公司董事会根据公司的发展战略和年度经营目标确定，首先是编制销售预算，以此为依据编制其他预算，包括生产预算、材料预算、人力预算、销售费用和管理费用等，公司的预算总目标初步确定后，在此基础上各预算责任单元参与预算目标分解并编制本预算责任单元预算草案，经过反复协调、平衡，最终确定预算目标。

全面预算的编制方法，根据出发点的特征差异分为零基预算法和增量预算法;根据业务量基础的数量特征差异分为弹性预算法和固定预算法;按预算期的不同时间特征分为滚动预算法和定期预算法。城投公司的日常经营业务多为公益性项目或准公益性项目，且其经营绩效考核指标和预算多是由国有资产管理部门下达，具有一定的特殊性，可能无法以销售预算为起点进行预算编制，这就需要城投公司在进行全面预算管理时根据国有资产管理部门经营绩效考核指标、公司发展战略、年度经营计划和业务特点，采用适当的流程和方法編制预算。在全面预算编制的流程方面，城投公司对公益性项目和准公益性项目的预算编制，因无法确定销售量，应当直接以项目实施进度为依据，从成本、人、财、物等费用支出入手，细化项目资金收支时间节点，提前统筹项目资金流，合理安排资金收付，提高项目设施过程中“闲置”项目资金的利用率和收益率，最大限度发挥项目资金效用、降低资金成本。营利性项目的预算编制，应当根据国有资产管理部门下达的经营绩效考核指标和公司制定的全年经营收入指标，结合公司实际经营活动，从销售预算入手，生产和物料预算、人工和销售费用以及管理费用要从销售预算中编制。重点从收入实现数、实现时间节点和相关成本、费用发生数、发生时间节点入手，统筹考虑资金流，降低成本、提高收益。

在全面预算编制方法的选择上，城投公司可根据自身特点从以下几个方面考虑：一是从预算出发点的特征看，零基预算编制方法应主要用于新的预算编制过程，不将以往期间经营活动、项目建设所发生的费用项目、费用数额和收益作为基础，而是从零开始、从不同项目的实际需要出发，分析预算期内经营活动和项目建设的特点及其合理性，逐项梳理可能发生相关费用、收益，对支出项目、控制预算支出的总额和总利润进行合理确定。二是依据业务量基础的数量特征不同，在费用项目、费用额度、收益率的确定上，公益性项目、准公益性项目和建设期内的项目以支出为主可根据可行性研究报告、设计方案、施工设计、成本费用定额资料和历史数据等资料，主要通过固定预算法确定成本费用预算和利润预算;具有盈利性的其他经营活动，主要根据估计的预算期收益增长情况，结合经济社会发展情况和未来市场预期，采用弹性预算法确定成本费用预算和利润预算。三是根据预算周期的时间特性，在预算周期的选择上，城投公司全面预算周期原则上要与会计周期相一致，按会计年度采取定期预算法，年度内可根据经营实际和项目特点，采用月度、季度、半年度等长短不同的预算周期加强预算管理，同时，对于跨年度项目，要采取定期预算与滚动预算相结合的办法进行预算编制，从而全面准确反映项目建设情况。四是城投公司在全面预算编制过程中应当坚持突出重点兼顾成本效益的原则，在编制预算时要根据经营活动和项目建设的特点，考虑费用项目的重要性和效益性，抓突出问题和问题的主要方面，解决重点难点，尤其要侧重于重大事项和项目以及支出巨额资金的项目，对费用支出、利润实现、资金流量等方面编制详细的预算，必要时可委托第三方机构对预算进行评审。

2.4 严格考核，强化控制

预算的执行和保障以及其执行情况的绩效评估是全面预算管理的重中之重，预算一经国有资产管理部门或股东会（股东大会）等相关权力机构批准下达，负责预算的部门和单位应继续改进其年度预算，并为其每月、每季度和每半年一次的预算控制制定目标，并以预算控制目标为基础，组织、协调各类经营活动的开展和项目的实施，确保实现年度预算目标。一是落实部门主体责任，各部门负责人是本部门预算执行情况的主要责任人，负责本部门预算的执行、控制、监督和本部门预算目标的实现及本部门内部预算执行情况考评，同时，接受相关职能部门的预算执行情况考评。二是财务部门（或预算管理部门）应根据年度预算方案和分期预算控制目标，对部门和公司的机构预算进行衡量和先期监测，对预算执行情况进行季度评估和分析，并编写预算执行情况和评估情况分析报告，及时向各有关部门通报预算执行情况和考评情况，对预算执行情况好的部门及时予以表彰奖励，对预算执行情况差的部门及时予以批评惩戒，形成良好的预算管理文化，引导各预算责任单元的预算编制更加准确，预算控制更加有力。三是审计监察部门应根据城投公司内部控制要求，在预算执行的所有阶段加强监督和检查，以确保预算得到充分执行。四是对于各部门的预算执行状态，经理层应在第一时间掌控，至少每季度召集各部门召开一次预算执行分析研判会议，回顾预算执行情况，研究预算执行过程中遇到的重大问题，从预算执行中吸取经验教训，进而为实现年度预算目标提供有力保障。五是应至少在每半年预算管理委员会或董事会听取一次公司预算执行情况的汇报，及时审议重大预算调整事项，并针对公司经营活动中存在的问题及时进行研究部署，督促、帮助公司经营层积极完成预算目标。六是严格预算调整，公司全面预算方案是公司上下全员参与、经过反复沟通后形成的结果，全面预算一经国有资产管理部门或股东会（股东大会）等相关权力机构批准下达，任何部门不得随意调整和更改，确因不可抗因素干扰需要调整的，由预算责任部门提出申请、说明理由，并与财务部门（或预算管理部门）会商后提出调整意见，经董事会或预算管理委员会在董事一级审查后，提交国家资产管理部门或股东大会批准，并按原程序分解下达调整后的预算。

3 方法实施中需要关注的问题

全面预算管理从计划、预算入手，通过预算的执行、控制和业绩考评，能有效帮助经营管理者管理企业。提升城市投资企业管理者的企业管理水平是不可或缺的，针对城投公司经营活动的特殊性，在实施全面预算管理的过程中需要注意以下几个方面的问题：第一，所有员工必须有效参与预算的编制，采用自上而下和自下而上以及上下结合的方式，多次反复沟通对接，最终形成全员认同的预算。第二，城投公司应当结合自身业务情况和项目特点，在成本费用和现金流量等预算内容的选择上，根据不同的情况突出重点。公益性和准公益性项目要重点把控项目实施进度和成本费用发生情况，同时，要强化对项目现金流量的总体控制，编制预算须从公司的实际经营情况和实际实施的项目出发，确保预算数据有据可依。全面预算可清晰反映城投公司的现金流，要坚决贯彻量入为出、量力而行的原则，杜绝增加隐性债务，确保预算期内全部经营活动有效运行。第三，强调与预算执行相关的奖惩机制，将业绩奖励与预算执行情况有机结合，对做好全面预算管理的部门和责任单位给予奖励，降低全面预算管理执行不力的部门和责任单位的绩效标准，最大限度地调动全面预算管理参与者的创造性和积极性。第四，应当重视企业全面预算管理人力资源队伍建设，全面预算管理不仅是城投公司财务及相关人员的事，而且需要公司上下全员参与、全方位参与，要通过培训和引才相结合的方式，提高全面预算管理人才队伍的综合素质，促进全面预算管理的有效实施。

4 结语

近年来，党中央、国务院和相关部委高度重视地方政府隐性债务风险防范化解工作，地方城投公司应切实加快市场化转型发展，通过健全现代企业制度，不断提高自身经营管理能力，加强自身造血功能，特别是在资金有限的情况下，要加强全面预算管理，通过不断积累数据资料，及时总结提炼适合自身特点的全面预算管理方式、方法，使城投公司真正成为符合国家政策要求并能够支持地方经济发展的有力助手。

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【作者简介】郑晓军（1978-），男，甘肃酒泉人，会计师，经济师，从事房地产企业成本控制、中小企业成本控制研究。

Discussion on the Application of Comprehensive Budget Management Method in the Operation and Management of Urban Investment Company

ZHENG Xiao-jun

【Keywords】budget management; operation; control measures

【Abstract】The position of local government financing platform in the main body of market operation is relatively special， and it has played a key role in the process of urbanization construction in China. However， with the passage of time， because it is mainly engaged in the investment， financing， construction and operation of non-profit projects， the problem of its poor profitability has gradually become prominent. In addition， the Central Committee of the Communist Party of China and the State Council have repeatedly asked local governments to strengthen the prevention and resolution of hidden debt. Under the new situation， how to improve the ability of urban investment company by strengthening management has become a major problem that needs to be solved urgently. As a main method of enterprise internal management and control， comprehensive budget management can effectively strengthen the cost control of various projects of urban investment company. Based on this， the paper discusses the application of comprehensive budget management method in urban investment company， and puts forward the problems needing attention in the implementation of the method， for reference.