刘善仕 王鹏程 裴嘉良 冯镜铭 邱炜明

(1. 华南理工大学工商管理学院； 2. 广东工业大学管理学院)

1 研究背景

随着新冠肺炎疫情在全球蔓延，截至2021年6月，全球新冠肺炎确诊病例上升至约1.8亿例，死亡病例超过400万，这给世界经济和社会发展带来了极大的挑战。世界卫生组织总干事谭德塞表示，新冠病毒的持续影响时间将达数十年。回顾疫情爆发初期，世界各国由于政治体制、公民素养、文化等因素的差异而采取了不同的抗疫策略，在此过程中暴露出专业群体自主权受限、政府管控太严格、信息不对称等问题。因此，有必要对此次全球公共卫生事件进行深刻的反思，从科学的态度回顾疫情发展过程，以求更好地应对突发公共危机事件。

在参与疫情抗击中最重要的力量是政府和医护群体，两方的协作是成功应对新冠疫情的关键途径。然而，疫情爆发初期暴露的问题背后，是政府所代表的管理主义和医护群体所代表的专业主义之间的冲突和博弈。专业主义是指运用普遍的、科学的知识和方法应对特殊问题的一种严密的、程序化的、制度化的方式，目标在于建立专业控制，以便专业群体能够在免受外部干扰的前提下实现自我管理、自主决策[1]。管理主义是通过采取最有利于提高绩效或效益的方式解决问题的一种范式，追求在严格制度框架下实现高绩效目标[2]。由于强调自主和公平的专业主义与强调效率和官僚化的管理主义之间存在张力，在管理逻辑的影响下，专业主义很难独立地作出科学判断与决策[3]。政府和专业群体之间的博弈不仅对政府治理能力构成挑战，同时也会伤害社会公众对双方合法性的期望。因此，如何协调政府和专业群体之间的关系，推动专业决策支持系统高效运作成为危机治理中亟待解决的难题。

本研究采用多案例对比的方法，以应对新冠疫情为例，探讨危机治理中管理主义和专业主义之间关系的动态演变过程，从相互依赖理论视角为管理主义和专业主义的合作提供思路。基于对新冠疫情的反思，本研究为解决危机治理中所暴露的问题提出了建议，对于提高我国危机治理能力具有重要意义。

2 理论基础与分析框架

2.1 管理主义与专业主义的冲突与博弈

管理主义与专业主义的冲突出现在多个领域，管理主义以效率为导向，而专业主义以自由为导向。随着管理主义逻辑扩散至公共部门，专业主义经历了由“纯粹”的专业主义到“混合”的专业主义的发展历程[3]。“纯粹”的专业主义代表了将专业内容和控制交织在一起建立专业界限[3]，专业群体掌握了如何将抽象的、一般的或深奥的知识应用到具体情境中，他们拥有在特定领域工作的正式资格，专业知识或技术使其能够做出更加科学的判断和决策[4]。然而，一味地强调专业自主权，也可能会造成不利影响，“纯粹”的专业主义受到了学者们的批判和质疑，例如，专业群体会利用知识掩盖错误，专业稀缺性成为专业群体保持权力和地位的手段[5]。随着新自由主义思想的推动，专业群体的责任除了达到专业标准之外，还包括实现本组织的目标，专业主义发展到了“混合”的专业主义阶段，融合了专业主义和管理主义的共同价值[6]。管理技术的引入使专业群体运用专业标准的自主权受到了挑战[7]。“软官僚主义”的出现一定程度上平衡了管理主义和专业主义的冲突，此时，专业群体受到持续的外部监控，但能够保持决定如何实践的自由[8]。因此，管理主义与专业主义之间由对立到依赖、由冲突到合作、由利益分割到利益整合，将成为化解专业目标和效率效果之间矛盾的重要趋势。

2.2 相互依赖理论视角下的双边合作关系

任何组织都不能仅仅依靠自身资源实现既定目标，受制于外在环境使其与其他组织或个体之间形成动态性的相互依赖关系[9]。相互依赖关系来源于两方面：①双方在互动过程形成的互动制约，组织必须不断吸收、转换、利用各类资源，而这些资源往往来源于其他组织；②双方组织的利益共同性，对互动双方的行为方式有良好的解释度，能够有效地激活特定的行为目标[10]。现有文献大多从目标、权责及信任的视角研究双边冲突到合作的演变，认为合作在资源配置中起重要作用，只有合作才能避免“公用悲剧”[11]。

首先，从目标管理的视角来看，WITT[12]认为，双方共同参与并构建合作目标会提升双方的相互依赖程度，目标一致性能够缓解利益冲突以促进合作行为。目标一致性是双方构建利益共同性的基础，目标的不一致是造成矛盾的根源，不同目标的组织之间很难达成利益共同性而导致合作困难。其次，从权责划分来看，合作主体之间的权责划分是否清晰也会影响相互依赖双方的合作效果。基于利益共同性达成的目标一致是合作关系形成的基础，厘清利益主体的身份界定和权责划分是推进主体间合作关系建立和发展的前提条件[13]。目标一致性和权责划分是从正式机制的角度解决相互依赖关系中合作问题，但非正式机制在合作关系构建过程中同样发挥着重要作用。信任是一种促进合作关系达成的非正式机制，能够更好地解决冲突，强化互动对象之间的关系动机，产生关系承诺[14]。相互依赖理论认为，个体间、个体与组织间或组织间的相互依赖关系是人类社会中重要的社会因素，能够较好地体现情境中关系特征对信任行为的影响，进而影响合作行为[15]。在相互依赖关系中，信任因素成为双方发生合作行为的重要前提，信任缺失将增加合作成本和风险，只有双向信任关系的达成才能提高双方的合作水平。

现有研究单方面解释相互依赖关系下的双边合作，在实践过程中可能会造成合作困境，缺乏从整合的视角探讨合作关系达成的内在机制。本研究融合目标、权责和信任的相关研究，认为信任是基于相互依赖的合作关系构建的基础，目标一致能够激发关系主体之间合作的动机，权责划分清晰能够减少合作过程中的阻力，提升合作的效率。

3 研究方法

本研究基于相互依赖理论，分析新冠疫情事件中反映出来的管理主义和专业主义由冲突到合作的动态变化过程。具体做法如下：①选择代表性的案例国家，并分析其在预警阶段和防控阶段管理主义和专业主义的关系演变及效果进行分析；②对不同阶段政府和专业群体角色和行为的变化进行总结，并从专业有效性的发挥和政府治理合法性的提升两个关键过程提炼出管理主义和专业主义演进的方向和过程；③在相互依赖理论视角下探讨管理主义和专业主义的关系及其影响因素，构建出二者关系动态演进的解释模型。

3.1 设计的整体原则

为了探究各国在疫情防控中所反映出的管理主义和专业主义的关系与演进，本研究选择较为宽泛的研究设计方法[16]；为了减少各个案例国家体制、文化、政治、社会等多种不可控因素的影响，本研究聚焦于疫情防控中最重要的两方主体(政府和专业群体)，以探究疫情防控背后二者之间关系的动态演进过程。本研究将各国抗疫过程划分为预警阶段和防控阶段，突出不同主体行为上的改变和做法上的差异。本研究采用叙述和归纳的逻辑对各国疫情表现进行分析，不仅是对各国表现的简单描述，更是运用理论、概念与案例资料相结合的方式，揭示疫情应对过程中政府管理主义和专业主义关系演变的内在机制和规律[17]。

本研究属于多案例研究，主要基于3个方面的考虑：①分析过程应该包括事件发展的关键过程，通过对不同案例对象在疫情应对中的不同表现进行归纳分析，更便于了解管理主义和专业主义互动过程的内在机制；②多案例研究方法虽在案例“故事性”方面不如单案例研究，但通过案例对比，研究结果具有更好的普适性[18]；③研究问题是针对不同国家情境下管理主义和专业主义及二者关系如何演变的过程和机理，采用多案例研究是探讨情境性问题的恰当方法。本研究采用叙述和归纳的方法，对关键过程中的双方表现进行描述、解释和探索，能够从过程的角度了解疫情防控的动态演进，从不同情境、行为和时间推移而开展。

3.2 案例研究的选择

本研究选择全球具有代表性的国家和关键事件进行分析，每个案例对象在疫情应对的不同阶段都表现出一定的共性和差异[19]。案例对象的选择标准主要包含3个方面：①案例具有代表性，各国应对疫情的策略都存在一定的差异，选择具有代表性的案例有助于资料的收集，同时，能够在一定程度上代表该国管理主义和专业主义的关系现状；②案例具有差异性，根据多案例研究的复制逻辑，有意选择独特、补充或批判的案例，本研究选择的中国、美国、韩国、瑞典4个国家，在政治体制、政府和专业群体地位、采取的措施与疫情应对的结果上都存在明显的差异，每个案例对象都是独特的情境，对相同事件的应对中具有不同的结果表现；③案例具有相似性，本研究选择的案例对象都展现出了政府和专业群体两方主体的互动，包含了疫情发展的不同阶段，这些都为案例研究的开展提供了有利条件。

本研究将疫情发展阶段划分为预警阶段和防控阶段。预警阶段为突发危机事件出现前期，在首例确诊病例后，经专业组织评估，由政府部门或专业组织决定向公众发布防范警告的阶段；防控阶段为疫情扩散至一定程度后，引起社会关注并采取一系列防控措施的阶段。由于各国对不同阶段具有不同的划分，本研究选择标志性事件作为疫情发展阶段的划分依据。4个案例对象的基本情况见表1。

表1 案例对象的基本情况介绍

图1 不同阶段管理主义和专业主义的演进过程

3.3 案例数据收集

本研究的数据主要为二手资料，为保证数据的真实性和全面性，均通过Python软件从国内外政府官方网站和官方媒体获取。利用二手资料研究具有一定的可行性和科学性，体现在：选取官方资料来源能够确保研究资料更加客观真实，数据包含了各国疫情发展全过程的详细跟踪和记录，为本研究提供了丰富的过程性资料，能够保障较高的效度。另外，本研究重点关注管理主义和专业主义及其关系，这一问题在不同的国家情境中均有所体现，二者的关系及其动态演进能够拓展至其他情境，具有一定的参考价值，研究具有较高的信度。

4 案例分析

4.1 案例对象介绍

本研究从管理主义强度和专业主义强度两个维度，分析4个国家在疫情应对过程中管理主义和专业主义在疫情不同发展阶段演变的动态过程。管理主义维度的划分借鉴郁建兴等[20]的研究，划分为管控型和治理型两种，管控型是指政府占主导地位，采用以管为主的行政逻辑；协调型是指政府主导多元主体共同发挥作用，构建社会自我调节和自治以提升治理有效性和合法性。本研究将专业主义强度划分为自主型和受动型两种类型[21]。受动型强调专业自主权缺乏，受到政府管理主义的压制；自主型强调专业自主权程度较高，能够在专业范围保持具有独立性。根据2×2矩阵，本研究将案例对象在疫情应对不同阶段的管理主义和专业主义关系进行归类处理，以探究在这一过程中不同主体角色和地位的变化(见图1)。

中国，“管控-受动型”到“管控&协调-自主型”。在预警阶段，中国政府和专业群体的关系呈现出专业主义依附于管理主义；疫情初期，类似非典病毒出现的消息通过医护人员向公众传播，武汉市政府对8名“造谣者”进行劝诫和处理、对医护人员言论进行严格管控，专业群体受到政府行政手段的干预而缺乏自主权。直至第3次专家组初步判定存在人传人现象并向孙春兰副总理汇报，专业群体的地位和自主权得到提升[22]。1月23日根据专家意见，政府发布离汉通道暂时关闭。此时，政府也出现了行为和角色的调整，开始加强限制人口流动和聚集等方面的行政管控，积极参与防控物资、医疗设施等资源协调，此时中国政府和专业群体之间的关系呈现出管理主义与专业主义的协同，中国的抗疫工作也取得了瞩目的成绩。

美国，两阶段均为“管控-受动型”。美国在疫情防控过程中政府和专业群体的关系一直保持专业主义依附于管理主义的状态，虽然专业地位有所提升，然而自主权程度依旧属于受动型。在预警阶段，特朗普于1月29日宣布成立白宫抗疫小组，然而对疫情的研判为感染风险较低而采取消极的应对措施。虽然有专家在早期已经提醒政府应谨慎对待，但并未改变政府消极应对的结果。随着疫情扩散，3月13日，美国进入国家紧急状态，传染病专家福奇频繁出现在公众视野。然而，特朗普以经济复苏和政治大选为工作重点的决策与专业群体的意见并不一致。在政府的干预下，专业主义未发挥有效作用，专业群体地位依旧受到管理主义的压制。由于管理主义与专业主义的冲突始终存在，美国不仅在抗疫上表现不佳，其经济复苏和政治稳定的目标也未达成。

瑞典，两阶段均为“协调-自主型”。瑞典是议会民主制国家，政府属于决策执行部门，瑞典的公共卫生部属于独立于政府部门的公共机构，专业群体在疫情应对决策中占据相对主导的地位，政府和专家群体的关系为管理主义依附于专业主义。以TEGNELL为代表的专业群体认为疫情风险较低，对国家医疗体系充满自信，主张采用群体免疫策略，未采取严格的限制措施。直至3月12日，瑞典政府决定不应举行有500多人参加的公众集会。随着疫情不断恶化，公共卫生局专家也承认应在更早阶段采取更多限制措施。4月17日，瑞典议会通过《感染控制法》，并授权政府以控制疫情发展。虽然政府的行政权力有所提升，然而无法打破瑞典政府的低权利地位，并未发挥出良好的管理主义角色。管理主义依附于专业主义虽带来了专业自主权，却限制了管理主义角色的发挥，导致瑞典抗疫效果并不理想。

韩国，两阶段均为“管控&协调-自主型”。韩国模式属于“管控&协调-自主型”，政府部门有效发挥出了强管控和强协调的角色，专业群体充分发挥了专业的有效作用，是管理主义和专业主义协同的代表。韩国的抗疫表现很大程度上吸取了2015年MERS的教训，在疫情发生后政府高度重视并快速响应，1月26日韩国出现第3例确诊病例，文在寅总统表示春节期间政府保持24小时应急状态。尤其是在2月19日新天地教会成员感染事件发生之后，政府将危机预警级别调整至最高级别，成立中央灾难安全对策本部进行指挥，加强入境控制、人口流动和集聚控制、向民众发出紧急警报等措施应对。专业机构加大对新冠病毒、疫苗、检测试剂等科学研究的投入，不断提高检测能力，流行病调查能力，专业群体的地位也不断提升。管理主义与专业主义协同的抗疫模式不仅使韩国保持了较低的死亡率，同时也奠定了经济增长和社会稳定的基础。

不同国家在应对疫情中都表现出一定程度的政府和专业群体关系的转变。中国从专业主义依附于管理主义转变为专业主义和管理主义协同；美国专家的地位有所提升，但依旧没有打破专业主义依附于管理主义的关系；瑞典开始向政府授权，然而也没有打破专业主义在疫情防控中的主导地位。韩国的抗疫实践取得相对满意的结果，得益于在疫情出现的早期阶段便实现了管理主义和专业主义的均衡状态。根据表1中的数据，美国和瑞典的失业率、确诊率、死亡率等都远远超过中国和韩国的数据，中国和韩国管理主义和专业主义的协同状态，取得了良好的抗疫表现。因此本研究认为，政府力量过强会限制专业群体作用的发挥(美国)，而专业群体力量过强可能会产生内部意见矛盾，限制政府作用发挥(瑞典)，只有政府和专业之间协同才能最大的发挥作用(中国和韩国)。

在危机治理中，各国需要打破政府和专业群体的冲突状态，构建协同合作的关系。专业群体具有疫情防控的专业知识和经验但是缺少资源调配的权力和能力，政府具备调配资源的优势但是专业知识缺乏，二者相互制约又互补的关系是建立相互依赖关系的前提。拥有权力和资源的管理主义与拥有专业知识的专业主义在不断的互动中协同发挥作用是成功应对危机事件的关键。因此，本研究提出命题：

命题1应对疫情危机事件时，专业主义依附于管理主义导致专业作用难以发挥，管理主义依附于专业主义导致专业主义内部角色冲突，管理主义和专业主义协同模式效果最佳。

4.2 政府和专业群体两阶段角色的转变

接下来，本研究首先总结两个阶段中政府和专业群体角色的转变，然后将二者关系的演变过程分解为专业有效性发挥和治理合法性提升两个关键过程，最后构建出管理主义与专业主义协同的整合模型。

(1)政府角色的变化对比

本研究对各国政府在抗疫不同阶段中角色的变化进行总结(见表2)。从行政管控来看，中国政府在应对疫情中都扮演着较强的行政管控角色，但管控重点有所调整，表现在预警阶段关注信息权、属地管理转变为在封城阶段限制流动上的管控。美国政府的应对态度由重视程度不足转向操控舆论导向、限制CDC发布疫情信息等行政管控，但是政府工作将重心放在重启经济和政治稳定上，针对疫情本身的行政管控措施不足。瑞典政府的行政管控一直较弱，尤其是在流动限制方面，政府虽出台了限制500人以上聚集的规定，随后收紧到50人以内，但没有采取严格的封锁措施。韩国政府在整个防控过程中都保持强管控角色，疫情出现后快速响应，采取向公众传达疫情信息，法规限制人口流动等措施做好疫情防控。

表2 两阶段政府角色变化对比

从资源协调来看，中国政府在资源协调上发生了明显转变，在疫情初期，政府认为防疫资源充足而未做好充足准备；在防控阶段，政府兴建火神山、雷神山医院，积极协调防护物资，实现了弱协调向强协调的转变。美国和瑞典在疫情防控中处于弱协调强度，美国政府对疫情防护物资的协调不足，呼吁由各州自行解决防护物资问题；瑞典政府更关注对企业和失业人员的财政支持，保证国家的福利保障等方面，对协调医疗物资上的投入较少。韩国政府在两个阶段中都表现出强协调角色，主要表现在政府通过移动无接触检测车、协调检测试剂、防疫物资等，发挥了良好的协作作用。

(2)专业群体角色的变化对比

专业群体在两阶段角色变化见表3。中国专业群体地位在不同阶段不断提升，预警阶段CDC缺乏行政权，受到属地管理的影响，前两次赴武汉的专家组主要发挥辅助建言作用，未受到政府部门重视，致使专业群体无法快速做出科学决策。在防控阶段，专业群体意见受到政府高度重视，参与决策制定，并频繁通过公共媒体向社会公布疫情最新进展和专业判断。美国专家地位在防控过程中也有所提高，以福奇为代表的白宫防疫小组在转变特朗普态度上发挥了很大作用，然而专家群体并不赞成政府重启经济的计划，专业作用的发挥依旧受到政府的限制。瑞典和韩国的专业群体地位都相对较高，然而却在抗疫表现上迥然不同。瑞典专业群体在疫情防控中居主导地位，但缺乏协调和管控的优势，对疫情的的判断过于积极，防控效果不佳；韩国专家群体对疫情充分重视，专业群体的地位不断提升，专业群体的意见为政府决策和社会抗疫提供了重要的指导。

4.3 专业有效性的发挥：提升专业自主权

根据各国专业群体角色的转变可知，提升专业自主权是发挥专业有效性的关键途径。专业自主权是指专业群体在不受非专业群体和其他外部因素干扰的情况下，依据自身的专业知识体系和实践做出符合专业伦理的科学判断和决策[23]。中国和韩国的专业群体在疫情防控中能够站在专业的角度发挥建言和决策的作用，得益于他们专业地位和公信力的提升。美国和瑞典的专业群体地位过高或过低都不利于对疫情的研判和对抗疫决策的有效指导，影响抗疫效果。

表3 两阶段专业群体角色变化对比

专业自主权的提高需要以良好的专业自治氛围为前提，其内部治理机制主要包括专业群体的专业精神、群体决策和同行评议[24]。专业精神强调对专业的认同和使命感，中国在预警阶段网报系统失灵、高级别专家组依附政府等的背后反映的是部分专家专业精神的缺失。瑞典公共卫生局承担了管理主义角色，其决策不仅取决于专业判断，还受到管理主义逻辑的干扰。另外，专业分工细化使专业群体成为领域内最具信服力的代表，应对危机实践需要多领域专家的共同参与，群体决策是提高专业有效性的关键因素。专业有效性的发挥还需要经受同行评议和声誉机制的控制，瑞典首席传染病专家TEGNELL奉行“群体免疫”的决策受到了专业群体和社会公众的质疑，对公共卫生局和政府的公信力带来了消极影响。

专业有效性发挥还需要资源的配合，能否及时获取全面的资源和信息直接影响到专业作用的发挥。在预警阶段，专业群体能否快速准确地获取全面客观的信息直接决定了专家能否做出科学判断。中国CDC由于行政权缺失阻碍高级别专家组做出科学判断，致使中国在疫情前期相对被动。在防控阶段，中国和韩国政府为专业群体作用的发挥提供了充足的资源保障[25]。由此可见，在应对疫情时，既需要赋予专业群体一定的专业自主权，又离不开必要的资源支撑。

命题2专业有效性的发挥需要一定的专业自主权，专业群体应坚持专业标准，代表专业利益；还依赖于良好的专业自治氛围以及必要的资源支撑。

4.4 政府治理合法性的获取：管理逻辑调整

管理逻辑通常以效率、标准化的方式对充满不确定性的危机事件进行决策。疫情初发时期危害程度相对较低，不足以引起政府的足够重视，所采取的行动策略也相对保守。随着危机事件严重程度的增加，政府的治理合法性受到损害，政府意识到传统管理逻辑的失效，开始通过管理逻辑的调整获取合法性[26]。一般而言，政府的管理逻辑与历史上相似事件的应对经验相关，例如，美国应对H1N1、MERS等事件的成功经验带来了对医疗体系的自信，放松了对新冠疫情的警惕。瑞典专家前期认为疫情危害程度较低且认为瑞典拥有全球一流的医疗卫生体系，并未充分重视疫情的影响。中国成功应对非典的历史经验，使政府更加意识到充分发挥专业力量的重要性。韩国卫生部在MERS病毒的应对中表现不力，公开向社会道歉的历史经验使韩国在疫情发生之后快速采取有力的措施。历史经验虽然有助于提高效率，但也会影响对新的不确定情境的判断[27]。突发危机事件存在一定的特殊性，政府需要以循证决策逻辑予以应对。循证决策意味着决策是建立在最佳的可利用证据基础上[28]，强调决策过程应慎重、准确和明智地应用当前所能获得的最好的研究依据来作出科学的决策。正如韩国总统文在寅所说：“经济决策者有时候会参照以往的非常时期谋划政策，但当前经济形势异常严峻，是不可与中东呼吸综合征和非典时期同日而语的非常时期。由于新冠疫情特殊，形势有别以往，所以要全力以赴采取空前的应对措施。”

政府对待危机事件的态度也非常重要，它代表了应对危机事件的优先级。中国政府强调始终把人民群众生命安全和身体健康放在第一位，韩国政府表示将始终坚持以国民安全为重，中韩两国政府将工作中心放在解决疫情问题之上。而美国和瑞典政府的工作重心放在经济、政治等非疫情因素上。美国政府致力于尽快恢复经济，瑞典政府认为应对疫情不应成为过度限制人权、民主和法治的借口。美国和瑞典政府工作既没有有效控制疫情，经济复苏和政治诉求也没有实现。因此，本研究提出以下命题：

命题3在应对疫情危机事件时，政府获取治理合法性的方式应将建立在历史经验上的传统管理逻辑转向循证决策逻辑，并将工作重心更多地放在疫情本身而非政治、经济等其他非疫情因素上。

4.5 管理主义与专业主义的互动关系及影响因素

专业主义需要自主权的提高以充分发挥有效性，管理主义则通过管理逻辑调整实现治理合法性，二者相互影响、相互依赖[29]。①专业作用的发挥受到政府管控的影响，随着专业有效性的提高，政府向专业群体赋予的自主权程度更大；②专业作用的发挥也增强了政府对专业主义的依赖，促进了管理逻辑的调整。二者之间的相互依赖关系的建立依赖于不同主体之间相互制约又相互互补的资源，这种互补性资源促使二者的关系从冲突向合作演变。

(1)授权程度对管理主义和专业主义关系的影响

专业自主权需要在一定的范围内不受行政干预保持独立性，这种独立性建立在政府授权程度之上。由于中国CDC缺乏行政权，在疫情初期未充分发挥出高级别专家组的专业有效性。美国CDC虽有一定的行政权，然而政府对CDC的授权程度不断收紧，甚至停止CDC公布疫情最新信息，使专业有效性无法得到施展。政府对专业群体所授予的权力类型主要包含建言权、行政权和话语权。专业群体的建言权是发挥专业作用最基本的权力，专业群体的专业判断为政府治理提供建议和参考，各个国家对专业群体都赋予了较大的建言权。但是，仅有建言权是远远不够的，专业群体需要一定的行政权统筹协调横纵向相关部门的力量以形成合力。同时，还需要赋予专业群体一定的话语权，尤其是在疫情初期，专业群体是否具有向公众发布疫情的权力是在疫情初期扼制疫情扩散的重要因素。

进一步地，关注到授权程度的影响。授权程度过低，专业有效性和自主性受到限制，难以获取全面信息、做出专业判断并向公众发声。授权过高也会导致一系列问题，主要表现在决策者的双重角色冲突和专业群体内部冲突。专业群体虽拥有专业领域的优势，但是缺乏快速组织协调资源和行政管控的能力。授权过高的专业群体成为专业型管理者，具有专业主义和管理主义的双重角色，其决策判断势必受到其行政地位的影响而作出偏离专业逻辑的判断。因此，本研究认为对专业群体的合理授权至关重要，过高或过低的授权都不利于专业作用的发挥。

命题4管理主义和专业主义相互影响、相互依赖。授权程度会影响二者的协作效果，授权过高会导致专业群体内部冲突，授权过低则会削弱专业有效性。

(2)社会公众压力对管理主义和专业主义关系的影响

公众是疫情中最重要的参与主体，维持与公众的社会契约关系是政府治理合法性提高和专业有效性发挥的主要目的。受到公共危机事件的影响，来自社会公众的压力主要包含获取疫情相关信息和维持经济、生活稳定等方面[30]。及时向公众传递信息有助于公众压力的缓解，社会公众需要及时了解疫情发展、临床救治、干预措施、疫情应对措施等信息以调整生活和行为方式。满足公众经济收入和生活稳定的需求也是缓解公众压力的重要手段。美国公众对自由和复工的渴望甚至高于生命安全，美国政府采取契合社会公众在经济、自由等方面的需求以获取治理合法性，这与福奇为代表的延长封锁政策的专业群体态度产生了矛盾，加剧了管理主义与专业主义的冲突。因此，本研究认为社会公众压力产生的直接原因在于，应对危机事件时专业有效性不足和政府治理效果较差，即管理主义和专业主义的冲突。

在不同社会情境下，社会公众压力会对管理主义与专业主义的关系产生不同的影响效果。在管理主义主导时，社会公众的压力会促进管理逻辑的调整，政府满足公众需求的不同应对方式会产生加剧矛盾和达成合作两种不同的效果。缓解社会公众压力的途径主要包含满足公众对疫情之外需求(经济、自由)和满足公众疫情相关需求(生命安全)两个方面。契合公众疫情之外需求的模式在短期有助于缓解社会公众压力，然而长期来看会加剧管理主义和专业主义的冲突。以美国为例，美国政府通过满足公众对经济、自由方面的需求以获取治理合法性，这与专业群体的防控意见相互矛盾，使防疫工作困难重重。而契合公众疫情相关需求的模式有助于缓解管理主义与专业主义的矛盾。在专业主义主导时，公众对专业群体具有较高的期望，专业判断成为引导公众行为的主导因素。为缓解社会公众压力，专业群体必须依靠管理主义的力量以应对疫情发展，然而在权责不对等的情况下，管理主义与专业主义的合作关系很难形成。瑞典专业群体处于疫情应对的主导地位，群体免疫策略引起了专业群体内部的意见冲突以及社会公信力的下降，瑞典政府也并未采取严格的防疫措施。在管理主义与专业主义协同时，社会公众的压力促进了管理主义和专业主义相互依赖关系的建立。这是因为，建立公共信任是政府和专业群体在危机治理中的共同目标。政府一旦无法有效解决公众压力可能会损害政府治理合法性，进而陷入“塔西佗陷阱”[31]。赋予专家群体自主权激活专业作用成为政府获取合法性的间接途径。

命题5社会公众压力来源于管理主义和专业主义冲突并影响二者关系。满足公众疫情相关需求有助于缓解公众压力并促进合作关系的达成；而满足公众非疫情需求的应对方式可能会加剧二者之间的冲突。

4.6 管理主义与专业主义相互依赖关系的解释模型

通过对4个国家疫情防控过程中的表现的总结，本研究认为，疫情防控背后体现了政府和专业群体两个主要参与主体关系的动态演变过程，主要包括专业群体不断发挥专业有效性和政府通过管理逻辑调整提升治理合法性两个关键过程。这两个过程相互影响，相互促进，主要体现在专业有效性的提升有助于政府管理逻辑的调整，反过来政府提供外部资源支持能够促进专业有效性的发挥，最后实现专业群体的社会公信力提升，管理主义依赖专业力量间接获取治理合法性的双赢目标。基于相互依赖理论，本研究提出管理主义与专业主义依赖关系的解释模型(见图2)。

图2 基于相互依赖关系的管理主义与专业主义协同模型

具体而言：①建立双向信任关系是管理主义和专业主义建立合作关系的基础。双向信任代表着政府和专业群体对彼此资源和能力的认可，专业群体意识到缺乏自主权实施的工作条件无法充分发挥专业作用，政府也必须依靠专业力量才能有效应对危机事件。②目标一致性成为双方合作的动机。虽然管理主义和专业主义拥有不同的逻辑基础和目标导向，然而从长远来看，管理主义和专业主义的目标都是为了提高合法性和公信力，维持和公众之间的社会契约关系。当管理主义与专业主义目标不一致会导致更大的冲突，加剧管理主义和专业主义之间的张力和冲突。③权责机制是管理主义和专业主义协同关系的保障。NOORDEGRAAF[32]建立的缓解管理控制和专业自主性矛盾的互补性模型认为，管理控制的主要职责被定义为设定方向、分配目标和责任、保持监管和评估结果，而专业人员则在执行过程中坚持专业标准。该模型强调管理控制和专业自主在内容上的界限和划分，双方矛盾的缓解建立在责任、目标等的合理分配上，使双方在工作内容上实现各司其职、边界清晰，相互配合，实现二者的协同作用。

命题6管理主义和专业主义之间建立双向信任是合作关系的基础，加强与公众的社会契约关系的一致性目标是激发主体之间合作的动机，权责清晰是合作双方相互配合的过程保障。

5 结语

本研究在新冠疫情背景下，通过对4个有代表性的国家的案例对比，对危机治理中管理主义和专业主义冲突到合作的动态演变过程进行总结，提炼出提高政府治理合法性和专业有效性的途径和影响因素，根据相互依赖理论构建了二者协同合作的框架模型。本研究的理论贡献在于：①探究了危机治理下管理主义和专业主义博弈的中间过程，发现提升专业自主权是发挥专业有效性的关键途径，政府管理逻辑的调整是提升治理合法性的关键途径。②基于相互依赖理论构建了管理主义与专业主义协同的解释模型。现有研究试图采取“软官僚管理”的模式去干预管理主义与专业主义二者对立的局面，即在专业群体既受到外部持续监督的情况下，又能保持实践自治的管理举措[16]，但缺乏对促进双方协同的微观机制的探讨。③提出了管理主义和专业主义相互依赖关系的整合框架，提出信任是相互依赖关系构建的基础，目标一致能够激发关系主体之间合作的动机，权责划分会减少合作过程中的阻力，提升合作的效率。

本研究对于危机治理具有一定的指导意义：①在应对危机事件时，政府和社会应将应对危机事件作为工作的重中之重，应对危机事件可能会限制社会和经济的发展，然而，如果无法控制危机事件，经济复苏便无从谈及。②在危机治理中，政府应发挥强行政管控和资源协调作用。③政府应向专业群体合理授权以提高专业自主权。高效运作的危机治理体系离不开专业群体的力量，适度授权有助于专业作用的发挥和政府危机治理能力的提升。④世界各国政府应秉持更加开放的态度在全球范围内开展多方合作，扩大生物医药、医疗科技等领域相关科研的自主权，以更加积极开放的心态促进多方协同合作共同抵抗公共危机事件。

本研究的局限主要体现：①仅选取了4个国家为案例对象探讨在应对新冠疫情中的表现，没有充分考虑文化、制度环境等因素的影响，后续的研究可以选择更多的案例研究对象进一步探讨；②数据来源来自于官方网站和媒体等二手资料，在一手资料的获取上存在不足和缺陷，未来可以通过访谈获取更加充分的数据支撑。