杨小杰 何林楠 余传英

摘要：通用航空所涉及的公共安全问题及其有效处置是影响我国通航产业发展的重要因素之一。文章结合我国通用航空的特点对通用航空公共安全的概念进行了界定，并进一步分析了我国通用航空公共安全管理中存在的问题。最后，从健全管理组织机构、完善应急预案等方面提出对策建议，以促进我国通用航空公共安全管理能力的提升，推动通用航空产业的发展。

关键词：应急管理;通用航空;公共安全;安全生产

中图分类号：D630       文献标识码：A       文章编号：2096-1227（2022）04-0005-04

通用航空产业是涵盖通航机场建设、航空器制造、航空保障、航空运输、应急救援等相关领域的战略性新兴产业体系，对于我国产业转型升级、消费潜力释放、经济持续发展有着强有力的推动作用，同时也是建设民航强国的必然要求。2016年国务院颁布的《关于促进通用航空业发展的指导意见》和2017年民航局印发的《通用航空发展“十三五”规划》都强调安全是通用航空的第一底线，以安全保发展，以安全促发展。可见，安全是通用航空发展的第一原则，通用航空的公共安全管理问题及其有效处置将影响整个通航产业的顺利发展。随着“十三五”时期通航业的快速增长，通用航空公共安全管理能力的滞后这一问题更为突出。因此，加快推进通用航空公共安全管理能力的提升，促使通用航空产业持续健康高速的发展。

1  通用航空公共安全的概念

所谓公共安全是指公众的生命、健康、财产、生产和生活的安全，包括大到全球、国家、国防、社会，小到每个公民包括免受犯罪侵害等所有方面的安全。从狭义上来说，公共安全分为免受自然灾害、犯罪的侵害、保障社会治安这三个部分。本文所指的公共安全是广义的概念。

国际航空法对通用航空公共安全尚未形成统一定义[1]。安全意味着没有危险，不会产生损失或者伤害，而通用航空领域的公共安全的判断标准是在其领域是否存在不确定因素，如果存在不确定因素则可以说明是不安全的[2]。在国际民用航空组织将航空公共安全界定为“免于人身损害风险和航空器及其财产损失的状态”。

景国勋[3]等从安全系统工程的角度出发，认为通用航空公共安全来源于人、机、环、管、技五个方面，并提出主要包含机械故障、人为因素、恐怖主义威胁、气象条件、安全管理不到位、低空飞行技术受限等方面。杨骁勇[4]等从公共安全提供的角度出发，认为通用航空公共安全由两方面组成，一方面由航空人员保障的安全，具体分为机组人员、空中交通、飞机维修以及航空公司人力资源管理等人员保障的安全;另一方面由机场安检系统及航空设施保障的安全，特别是跑道和滑行道的安全。郭云东[5]等将通用航空公共安全分为与飞机机电系统有关的航空公共安全和飞机驾驶的人为差错安全。何鹏[6]等在新冠疫情的大背景下提出，通用航空的安全问题中除了传统的公共安全，还有新冠输入病例的公共安全问题。随着互联网的不断发达，骆晨[7]等提出航空公共安全在社交网络上的负向传播也成为了航空公共安全问题的一部分。

本文将通用航空公共安全定义为在通用航空所涉及的范围内，为一切通用航空活动以及通用航空活动有关单位和个人提供稳定、安全的外部环境和秩序，保障通用航空的安全。主要来源于自然灾害、事故灾害隐患、公共卫生隐患、社会安全隐患，涵盖通航机场的建设、购买飞机、飞行准备、报备、旅客安检、登机、起飞、自主飞行、降落以及飞机入库等各个环节。表现为干扰军民航飞行、飞行器坠落及其引发的次生灾害、利用通航飞行器实施的暴恐事件、参与通航服务群体的卫生安全事件、利用通用航空器实施的隐私侵犯等方面。

2  通用航空公共安全管理现状

在国家、各省市通用航空产业发展新政引导下，我国通用航空业在“十三五”时期取得了长足的发展，传统通用航空企业509家，运营航空器2913架，分别较“十二五”末增长81.1%和30.3%。2019年，传统通用航空运行106.5万h，比“十二五”末增长36.7%，通用航空业务量年均增长13.7%。截至2020年末，通用机场数量达到339个，全行业注册无人机共52.36万架，全年经营性飞行159.4万h，同比增长36.4%。与此同时，通用航空公共安全管理也具备了一定的基础。

2.1  低空空域试点改革初见成效

多地初步建立通航飞行服务站。为开展飞行作业活动的通航用户提供飞行計划服务、航空气象服务、飞行情报服务、航空情报服务以及告警协助救援等服务。

探索构建信息化低空飞行服务保障系统。多地逐步完成低空空域空管服务保障示范区项目建设以及无人机综合监管平台的建设，构建了以大数据、5G技术、人工智能、北斗等新技术手段为基础的较为完善的低空空域空管服务保障体系，具备对空监视、地空通信等空管服务保障能力，可实现对通航有人机与无人机的有效管理与服务。

在推动通用航空分类管理改革工作、探索和创新低空空域规划、运行管理体系、监视和服务保障体系、低空安全管理体系、构建信息化低空飞行服务保障系统等方面，各地也在积极行动。

2.2  通用航空安全制度体系不断健全

随着通用航空业的进一步发展，通用航空安全问题成为制约其安全健康发展的重要因素。各省市、部门对于通用航空安全问题陆续出台了相关的方案措施，如2020年海南省发布的《海南省民用无人机管理办法（暂行）》、四川省2021年发布的《四川省突发事件总体应急预案（试行）》、中国民用航空局2021年修订了《空中游览和体验飞行》。这些规章制度的陆续出台，规范了相应通用航空管理运行，保障公众生命和财产安全，为管理方和利益相关者提供必要的指导和建议，依规运行，依规处置，安全发展。

2.3  应急管理组织体系逐步建立9DD695EF-4B83-42F6-A371-9E3DB9C09B47

尽管我国尚未制定通用航空公共安全应急管理专项预案，没有明确指挥体系与处置流程，但是根据国家相关法律法规，通用航空公共安全突发事件管理中的重点工作均有较为明确的权责界定。例如，应急管理部门负责企业的生产安全管理;空中飞行器则有空军管理;发生坠机事件后，公安部门负责事故现场秩序维护，消防救援队伍负责受伤群众救助，医疗部门负责伤员救治。

此外，在航空应急救援方面，多地的“十四五”通航产业规划里强调“建立航空应急救援服务体系”。主要集中在重点发展直升机、无人机等救援设备研发制造、优化统筹专业航空应急救援力量建设、强化航空应急救援能力、构建适应“全灾种、大应急”的航空应急救援指挥协调机制等。

3  通用航空公共安全管理中存在的問题

通用航空安全管理尽管在“十三五”时期已取得一定基础，但是相对于通用航空业的快速扩张，尤其相对国外通用航空安全管理水平，仍然矛盾突出，管理水平滞后。

3.1  管理基础薄弱

我国通用航空的发展始于1953年，然而直至2010年《关于深化我国低空空域管理改革的意见》发布，通用航空才真正开始以较快的速度发展。2016年，国务院出台的《关于促进通用航空业发展的指导意见》标志着通用航空作为新兴产业得到了国家的高度重视。2018年12月，全国首个低空空域协同管理试点首飞成功，标志着我国通用航空发展进入了新的阶段。尽管我国通航飞行量取得了快速增长，但我国通用航空业总体规模仅相当于美国的4%。“十三五”期间累计飞行仅有457.6万h。到了2019底，应急救援民用直升机仅300余架，而美国从事空中救护服务运营商已超100家，医疗救护飞机已超1000架，航空应急救援转运架次已超70万/年。飞行总量不足、应急救援飞机不足、长期空域管制、低空空域管理经验缺乏等因素，制约了我国通用航空管理能力的提升。

3.2  组织体系不完备

通用航空公共安全管理包括行业主管部门对生产安全的监管、空域管理部门对空域使用的管理、国家安全机关对社会安全的监管等诸多方面，需要建立管理机构，并明确管理职责。但是通用航空发展缓慢，也制约了通用航空公共安全机构的建设。例如，在空域资源管理中，鉴于我国长期空域管制的背景，低空空域仍由空军管理，没有建立独立的空域资源管理机构。

3.3  应急预案体系缺失

一是我国目前在通用航空公共安全管理领域缺乏可操作、系统和科学的应急预案体系。一些已经编制的应急预案对通航领域的风险事件和风险水平缺乏全面深入地研究和分析。制定的应急预案不能有效指导实际工作，预案的分工和程序缺少操作性。在制定应急预案时往往只关心部门的职能，而不仔细考虑部门是否有足够的人员，人员是否能胜任指定的工作，以及如何执行指定的工作。一些应急预案甚至有错误的职责分配。二是不能随着自然环境和社会变化的步伐及时补充，纠正和更新应急预案。例如，台风、暴雨等自然灾害和2020年初发生的新冠肺炎疫情可能会对通用航空公共安全管理产生影响，但大部分相关应急预案很难对这些新的紧急状况进行迅速分析和修改。

3.4  体制机制不健全

2018年中华人民共和国应急管理部正式成立，标志着我国应急管理体系正在逐步健全。但是对于公共安全事件的管理机制正在逐步完善中。例如，在应对非典肺炎中，国务院临时成立了“全国防治非典型肺炎指挥部”，在应对新冠肺炎过程中建立了“联防联控机制”，没有建立起集突发事件应对与常规检查监督于一体的“平战结合”的应急管理体系。对于通用航空公共安全问题的管理也存在应急预案缺少、主体责任不清、处置流程不明等问题。

3.5  法制体系缺位

当前我国航空安全相关法律有《民用航空危险品运输管理规定》《公共航空运输企业航空安全保卫规则》《民用航空运输机场航空安全保卫规则》《民用机场建设管理规定》《民用航空应急管理规定》《民用航空安全信息管理规定》等。但是聚焦通用航空公共安全的法律法规严重缺少，甚至没有制定通用航空突发事件应急预案，无法保障通航公共安全管理的需求。

3.6  技术支撑不足

一是管理技术不足。对于不同机种、不同作业类型涉及公共安全问题的研究成果不足，对城市和乡村、重点场所和低风险区域、低空空域和高空空域等不同空间的公共安全需求研究储备不足，对信息获取与发布、管理体制与方法的理论支撑不足。二是低空飞行器探测技术、低空交通信息技术、飞行器拦截技术等相关技术仍待突破。

4  提升通用航空公共安全管理能力的建议

4.1  加快推进低空空域协同管理试点，积累通用航空公共安全管理经验

一是积极扩大协同管理空域。按照“点、线、面”相结合的方式分层次扩展协同管理空域，即以通航机场使用空域为点，划定连接通道为线，在低风险区划设教学、作训、文体、农林作业等用途的较大面的协同管理空域。二是分类扩展协同管理领域。根据有人驾驶、无人驾驶飞行器作业中的公共安全风险隐患特点，结合飞行作业任务，分类扩展协同管理领域。三是立体布局规划低空空间。在对政府机构、学校、医院、商场、体育场馆等人口密集区域进行风险研判的基础上，立体规划布局低空空间。四是建立通用航空公共安全数据库，深入分析研究通航安全风险隐患，全面推进试点工作。

4.2  健全通用航空公共安全应急管理组织机构，厘清管理权责

一是建立统一领导、统一指挥、统一行动的通航应急管理指挥体系与协同机制，进一步明确协同中心、战区、公安、应急管理、消防救援等相关机构的职责。二是借鉴民航、银行、消防救援等机构对高技术、高风险人才管理的经验，健全低空空域协同管理机构的设置，夯实低空空域管理的组织基础。三是探索建设通航公共安全管理大数据管理平台，对通航企业、飞行员、飞行数据、重点防控区域与机构、舆情等信息进行分析研判，防患于未然。四是组建专家团队，包括通航公共安全事件研判、处置、调查等相关专家团队。五是以消防救援为主体，建立专兼结合的应急救援队伍。9DD695EF-4B83-42F6-A371-9E3DB9C09B47

4.3  编制并不断完善通航应急管理专项预案，提高公共安全事件应急管理能力

一是对低空空域使用中的潜在风险进行深入调查，包括低空使用过程中存在的事故安全风险、社会安全分析、公共卫生风险，以及自然灾害可能造成的风险，并编制《通用航空风险评估报告》。二是对公共安全应急救援资源进行调查，包括物资储备、救援力量等，编制《通用航空应急资源报告》。三是在两个报告基础上制定《通用航空应急管理专项预案》。针对不同类型飛行器在各类作业中存在的风险，设计处置方法、流程，厘清、落实部门权责。

4.4  加大联合监管检查力度，消除安全隐患

一是建立联合执法队伍，开展联合监管检查。建立包括战区、公安厅、应急管理厅、协同中心、消防救援、发改委等多部门联合执法队伍，对通航企业、通航机场、通航文体设施场所等通用航空相关组织与活动中涉及公共安全的事故灾难、社会安全、公共卫生等隐患进行监督检查。二是加强通航公共安全应急演练演习。建立通航企业、重点隐患点、重点群体的定期演练演习制度，提高相关群体的危机意识与应急能力。三是建设“平战结合”的应急管理机制。探索建立集常规管理与通航公共安全突发事件处置于一体的应急管理机制，通过机构、机制设计，实现常规检查、演练、演习与应急处置结合，做到职能快速转换，缩短响应事件，提高处置效率。四是探索公众参与处置、监督机制。探索社会公众参与通航公共安全治理，尤其是建立扩展社会公众在无人机黑飞、暴恐事件等领域的监督通道，建立社会救援力量参与通航公共安全事件处置方法。

4.5  健全通用航空公共安全法律法规，保障公共安全

一是积极推动国家通用航空管理相关法律法规建设，包括通用航空管理条例、事故调查处理、低空交通安全等法律法规建设。探索将空域作为国家资源进行管理的相关规制。二是完善低空空域使用安全相关制度。进一步完善四川省低空空域使用规制，在前期试点基础上，按照“放、管、服”和保障安全的基本原则下，进一步简化协同管理空域使用程序，落实通航安全责任。三是健全行业自律相关规章。推动行业协会、通航企业、飞行员、管理人员自律规章建设。

4.6  加大推进技术创新，形成强有效支撑

一是提高、完善管理技术。让人工智能、云计算技术、物联网、移动互联网等新一代利用技术优势在通用航空公共安全管理领域广泛应用且有深度地融合，构建“智慧通航”，满足日益增长的安全与服务需求。大力发展空天地互联、多主体智慧协作、各要素多功能感知、航空系统数字孪生等技术体系。二是加大研发资金投入。我国在低空飞机探测、低空交通信息、飞机拦截等技术领域大都依赖外国核心技术，自身技术创新和设计能力较低。加大研发资金投入，培养研发人才，提升我国通航产业研发制造核心竞争力，为通航公共安全管理奠定坚实基础。

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