社会力量参与图档事务法条比较分析——基于《公共图书馆法》和新《档案法》

2022-05-30李木子黄若尧

档案管理 2022年4期

李木子黄若尧

摘要：社会力量是图档事业持续健康发展的生力军，相继颁布实施的《公共图书馆法》和新《档案法》为社会力量参与图档事务提供了政策引导和法律保障。文章以两部法律中有关社会力量参与的法律条文为依据，对其内容进行比较分析，发现二者既有共性也有差异，以及在法律责任、参与方式、奖励激励制度等方面的不足，并提出相应的改进建议。

关键词：社会力量;图书馆事务;档案事务;公共图书馆法;档案法

Abstract： Social forces are the new force for the sustainable and healthy development of the Library and Archives career. The public Library Law and the new Archives Law have provided policy guidance and legal guarantee for social forces to participate in the library and Archives affairs. Based on the legal provisions concerning social force participation in the two laws， this paper makes a comparative analysis of their contents， and finds that there are similarities and differences between the two laws， as well as deficiencies in legal responsibility， participation mode， reward and incentive system， and puts forward corresponding suggestions for improvement.

Keywords： Social forces; Library affair; Archives affair; Public library law; Archives law

2017年11月4日第十二届全国人大常委会第三十次会议通过，2018年1月1日起施行的《中华人民共和国公共图书馆法》（以下简称《公共图书馆法》），[1]是我国第一部图书馆专门法律，历史性地成为我国公共图书馆事业跨入新时代的标志。[2]2020年6月20日第十三届全国人大常委会第十九次会议修订通过，2021年1月1日起施行的《中华人民共和国档案法》（以下简称新《档案法》），[3]是我国档案事业发展的根本保障和依法治档的法律依据。[4]两部法律虽然颁布施行的时间和法律内容等方面有诸多不同，但都有多项关于社会力量参与的法律条文，充分体现出我国对社会力量参与图书馆事业和档案事业的高度重视和肯定，标志着我国社会力量参与图档事业进入有法可依的新时代。

两部法律颁布后，学界围绕社会力量参与问题进行了积极的探讨。在图书馆学界，主要集中于《公共图书馆法》中有关社会力量参与公共图书馆建设部分条款的解读[5]、社会力量参与公共图书馆建设的路径和方法探索[6]，以及法律依据分析[7]等。在档案学界，陈建分析了社会力量参与档案管理的内容、存在的问题与对策[8]以及多元主体角色定位、作用和权责配置形式，[9]宴秦和刘海兰从治理理论视角探析了社会力量参与档案事务的路径，[10]常大伟以新档案法第七条为中心提出了档案社会参与能力建设的措施[11]以及新《档案法》实施背景下社会力量参与档案事务的路径选择与制度保障。[12]

总的来说，现有研究主要集中于本门法、本学科框架内，尚未发现对两部法律有关社会力量参与法律条文的比较研究。通过比较研究，可发现其差异和不足，并提出有针对性的改进建议，以期为图档社会力量参与法律制度建設和完善提供参考。

1 社会力量参与图档事务的概念与法律条文

1.1 社会力量参与图档事务的概念定义。所谓社会力量，是指能够参与、作用于社会发展的基本单元，包括自然人、法人（社会组织、党政机关事业单位、非政府组织、党群社团、非营利机构、企业等等）。[13]

本文所说的社会力量是指除公共图书馆或公共档案机构自身范围之外，能够参与并对图书馆事业或档案事业发展发挥作用的自然人、法人和其他组织。那么，社会力量参与图档事务可以定义为：自然人、法人和其他组织在国家有关制度规定框架内，通过不同方式，依法参与图书馆事业或档案事业的行为过程。社会力量参与图档事务的内容范围包括参与资源形成、保存、开发利用、服务等业务建设，以及参与图书馆或档案机构管理决策、监督、考核评价等管理服务。

1.2 社会力量参与图档事务的法律条文。根据上述社会力量参与图档事务概念内涵，可以有效地将两部法律中有关社会力量参与的法律条文识别出来。《公共图书馆法》共6章55条，其中涉及社会力量参与图书馆事务的有11条，详见表1。新《档案法》共8章53条，其中涉及社会力量参与档案事务的有6条，详见表2。

2 两部法律社会力量参与法条内容梳理

通过仔细研读和梳理，发现两部法律关于社会力量参与的法条规定，主要包括社会力量参与方式、奖励激励制度、法律责任三方面内容。

2.1 参与方式

2.1.1 社会力量参与图书馆事务的方式。由表1可知，《公共图书馆法》大力鼓励和引导社会力量以各种各样的方式参与公共图书馆建设、管理与服务，明确规定了社会力量参与图书馆事务的七种方式。

一是自筹资金设立公共图书馆。第一章第四条明确了社会力量可以通过自建图书馆的方式参与公共图书馆建设。二是捐赠。第一章第六条明确了国内外社会力量可以通过捐赠方式参与公共图书馆建设，从第二章第二十条规定可以看出，可以捐赠图书文献、捐赠资金、捐赠设施设备等。三是法人治理。第三章第二十三条明确规定社会力量可以通过法人治理方式参与图书馆管理决策。四是志愿服务。第四章第四十六条规定：公民可以通过志愿服务的方式参与公共图书馆服务。五是监督考核。第四章第四十二条表明：读者可以通过图书馆投诉渠道发表意见对其进行监督;同章第四十七条规定：社会公众可参与对公共图书馆服务质量和水平考核。这两条监督考核规定，实际是社会力量参与图书馆绩效管理的方式。六是交流与合作。七是社会化服务。第四章第四十八条明确了学校图书馆、科研机构图书馆以及其他类型图书馆可以通过交流与合作方式，而且可以直接向社会公众开放。

2.1.2 社会力量参与档案事务的方式。由表2可知，新《档案法》规定了社会力量参与档案事务的五种方式。

一是自行管理档案。第三章第十八条和第二十二条明确规定了参与自行管理档案的社会力量主体类型及其档案的特性。二是合作。第三章第十八条后款明确了博物馆、图书馆、纪念馆等单位可通过合作方式，与档案馆在档案利用方面“相互交换重复件、复制件或者目录，联合举办展览，共同研究，编辑出版有关史料”。三是捐献。第三章第二十二条后款明确了社会力量可以通过“向国家捐献重要、珍贵档案”的方式参与档案事务。四是外包服务。第三章第二十四条规定，档案服务企业通过受托“档案管理、寄存、开发利用和数字化等服务”方式，参与档案事务。五是监督。第六章第四十六条规定了社会力量可以通过“对档案违法行为”监督的方式，参与档案事务。

2.2 奖励激励制度

2.2.1 社会力量参与图书馆事务的奖励激励制度。由表1可知，主要有以下五种：一是政策扶持。第一章第四条规定，社会力量自筹资金建立公共图书馆，县级以上人民政府按照有关规定给予政策扶持。二是税收优惠。第一章第六条规定，社会力量向公共图书馆捐赠的，依法享有税收优惠，属于经济层面的激励制度。三是表彰和奖励。第一章第十二条规定：“对在公共图书馆事业发展中做出突出贡献的组织和个人，按照国家有关规定给予表彰和奖励。”需要说明的是，该规定所指主体并不明确，但从《档案法》第七条的规定，以及《中华人民共和国公共文化服务保障法》（以下简称《公共文化服务保障法》）第一章第十三条“对在公共文化服务中作出突出贡献的公民、法人和其他组织，依法给予表彰和奖励”[14]的规定看，这里的“组织和个人”应是指社会力量。四是捐赠者冠名。第二章第二十条明确了捐赠者冠名制度，该制度包括两项内容：（1）政府设立的和社会力量设立的公共图书馆都可以以捐赠者的姓名、名称命名文献信息专藏或者专题活动，如湖南图书馆的“张舜徽先生专室”、无锡市图书馆的“荣氏文库”等;（2）社会力量设立的公共图书馆，可以以捐赠者的姓名、名称命名图书馆馆名、命名部分馆舍或者其他设施，如福建省宁德市竹管垅村的“刘石江农民书屋”等;捐赠者冠名是对公益捐助的一种褒奖，是对捐赠者的尊重和社会贡献的肯定，是对社会力量参与的一种精神激励手段。[15]五是政府购买服务。第四章第四十五条规定，政府购买服务是指政府出资购买社会力量设立的公共图书馆服务，如农家书屋的运营与管理，通过政府购买服务来保障和调动社会力量持续参与的积极性。

2.2.2 社会力量参与档案事务的奖励制度。从表2可知，其奖励制度有两条：一是贡献表彰奖励。第一章第七条后款规定，对在档案建设方面做出突出贡献的单位和个人，要按照国家的有关规定给予表彰和奖励。二是捐献奖励。第三章第二十二条后款规定，向国家捐献重要和珍贵档案的社会力量，国家档案馆应当按照国家有关规定给予奖励。

2.3 法律责任

2.3.1 社会力量参与图书馆事务的法律责任。《公共图书馆法》没有明确的法律规定。有学者认为，社会力量建立的应与政府建立的公共图书馆的法律责任是一样的，[16]如第五章第四十九条规定“公共图书馆从事或者允许其他组织、个人在馆内从事危害国家安全、损害社会公共利益活动的……依法追究法律责任”，同章第五十条规定，违规处置文献信息、出售或者非法向他人提供读者个人信息、读者隐私信息的，依法追究法律责任。

2.3.2 社会力量参与档案事务的法律责任。《档案法》第七章第四十九条明确规定：档案服务企业在服务过程中，丢失属于国家所有档案的，擅自提供、抄录、复制、公布属于国家所有的档案，篡改、损毁、伪造档案或者擅自销毁档案，有上述违法行为之一的，由县级以上档案主管部门给予警告，并处二万以上二十万以下罚款。该惩罚处理规定，可预防、禁止档案服务企业在服务过程中的违法行为，以及应承担的相应法律后果。

3 两部法律社会力量参与法条内容对比分析

比较《公共图书馆法》和新《档案法》关于社会力量参与的若干条款规定，可以发现二者既有共性，也存在着差异和不足。

3.1 共性分析。一是立法原则和意义相同。两部法律都将“坚持政府主导，鼓励社会力量参与”确定为我国公共图书馆事业和档案事业发展的基本原则，充分体现出国家对社会力量参与图档事业的重视，从战略高度和立法层面改变过去完全依靠政府（拨款）单一主体建设的局面。明确政府主导和社会力量参与的角色定位，为公共图书馆和档案机构鼓励和吸收社会力量参与，以及社会力量参与图档事务提供了法律支撑。二是法条的指导性特征。两部法律的相关法条多为鼓励性、倡议性、引导性而非强制性规定，多以“鼓励”“支持”“扶持”等词语表述，凸显出指导性、指引性或柔性特征，这有利于社会力量和图档相关单位根据自身实际情况灵活参与和开展相关工作。三是都规定了合作参与、资源共享方式。《公共图书馆法》第四十八条要求公共图书馆加强与其他各种类型图书馆的交流合作，开展联合服务，充分发挥其资源优势，实现资源共享。新《档案法》第十八条要求档案馆与博物馆、图书馆、纪念馆等单位在档案利用方面相互协作，相互交换重复件、复制件或者目录，联合举办展览等，实现不同学科领域和机构档案资源的利用与共享。四是都明确了捐赠、捐献奖励。

3.2 差异分析。一是法条数量不同。《公共图书馆法》有11条社会力量的专门条款，占总条款数的20%，而《档案法》仅有6条相关规定，占总条款数的11.3%。二是内容规定差异。《公共图书馆法》对社会力量参与方式和奖励激励制度措施的规定较为明确、多样、具体和全面，针对性和可操作性也较强，但对法律责任未有明确的规定;而《档案法》对社会力量参与方式的规定不够多样和全面，对奖励激励制度缺乏具體规定，但对档案服务企业违法行为惩罚的规定较为详细。

3.3 不足与改进建议。通过上述法条内容差异可以看出，二者都有不足之处，相互借鉴可以弥补其不足，健全完善相关法律内容。

首先，《公共图书馆法》对社会力量法律责任没有作出明确规定。与《档案法》相比，其在法律责任方面存在明显的短板，如对图书馆服务企业违法行为的惩治、民办图书馆应遵守和承担的相关法律责任等都没有相应的规定。虽然从《公共图书馆法》第五章第四十九条和第五十条法律条文看并没有限制社会力量，但无明确规定的话，有可能无法发挥其对社会力量的法律效力。因此，在以后的修订过程中，《公共图书馆法》应该明确或补充相关内容。

其次，《档案法》中缺乏法人治理、志愿服务、政府购买服务等社会力量参与方式的相关规定。法人治理是社会力量参与档案事务的有效途径，社会力量参与档案法人治理，有助于为档案事业可持续发展提供决策，对档案部门日常管理实施监督。《公共文化服务保障法》第二十四条规定：“公共文化设施管理单位根据其功能定位建立健全法人治理结构，吸收有关方面代表、专业人士和公众参与管理。”[17]新《档案法》在这方面没有实现与基本法的紧密对接。志愿服务是社会公众参与档案事业建设的重要途径，[18]志愿服务可为档案馆带来人力、专业和技术等方面的支持，是提高档案馆服务效能的重要手段之一。[19]早在2012年7月，国务院印发的《国家基本公共服务体系“十二五”规划》第十四章第三节“鼓励社会力量参与”中提到：“大力发展志愿服务，完善志愿服务管理制度和服务方式，促进志愿服务经常化、制度化和规范化，推动志愿服务与政府服务优势互补、有机融合。”[20]《公共文化服务保障法》第四十三条规定：“国家倡导和鼓励公民、法人和其他组织参与文化志愿服务。”[21]这些都为档案馆志愿服务提供了政策法律依据，也指明了方向，但《档案法》中却未作出相关规定。2014年5月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于加强和改进新形势下档案工作的意见》中就明确规定：“规范并支持社会力量参与档案事务……推广政府购买服务，凡属事务性管理服务，引入竞争机制，通过合同、委托等方式向社会购买。”[22]《公共文化服务保障法》第四十九条规定：“国家采取政府购买服务等措施，支持公民、法人和其他组织参与提供公共文化服务。”[23]同样，《档案法》没有与相关法律法规进行衔接，未对政府购买服务作出相关规定。因此，在未来的修订过程中，《档案法》应以基本法为依据，注重参考借鉴其他相关法律，加强与相关法律的紧密衔接，并结合具体实际，增加并完善诸如法人治理、志愿服务、政府购买服务等相关内容。此外，还需要增加监督检查规定，建立反映公众档案需求的征询反馈制度和有公众参与的公共档案服务考核评价制度。

最后，《档案法》中对社会力量参与奖励激励制度缺乏明确、针对性的规定。相较于《公共图书馆法》的政策扶持、税收优惠、冠名制度等政策激励、经济物质奖励和荣誉精神奖励等制度，《档案法》第七条的“表彰、奖励”和第二十二条的“奖励”，显得宏观、笼统，可操作性不强。社会力量各主体参与档案事务的动机和诉求不同，参与方式也各种各样，需要制定与之相适应、明确、多样、有针对性的奖励激励制度和措施。因此，各级档案行政主管部门在《档案法》实施细则或实施办法等配套制度建设中，应对其进行强化。未来在《档案法》的修订过程中应参考《公共文化服务保障法》第五十条、《公共图书馆法》的相关规定，增加诸如税收优惠、捐献者冠名等经济奖励和荣誉奖励制度，建立健全其奖励制度体系，通过给予法律承认的经济奖励和社会荣誉，激发社会力量参与的热情和积极性。

4 结语

《公共图书馆法》和新《档案法》对社会力量参与的法律规制，为新时代鼓励社会力量参与和支持图档事业发展提供了基本遵循。然而，这并不代表两部法律的相关规制已经完善，通过对比发现，二者仍存在一些不足之处，亟须制定相应的制度来强化和完善。当然，这是两部法律在未来修订时需要重视和回应的问题。

对新《档案法》第四十六条中的“举报”制度进行细化。对接到举报的档案主管部门和有关机关的处理期限、程序以及对处理结果不服的救济途径等问题作补充规定，以充分发挥举报制度的实效。第二，明确规定档案主管部门和档案工作人员行使监督检查权可以采取的措施种类以及这些措施如何具体行使，使监督检查权的权责得以明晰，促使监督检查人员合法行使监督检查权。第三，建议将责任追究条款进行细化。细化新《档案法》第四十八条对于不按规定向社会开放给予处分的规定，处分决定的作出应充分考虑行为的性质、主观过错、危害程度、社会影响等因素。

*本文为2018年山东省社会科学规划研究项目“习近平法治思想中的权力制约理论研究”（编号：18CXSXJ17）的阶段性成果。

参考文献：

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