王海

摘要：2019年住建部出台《关于进一步规范发展公租房的意见》，在分类保障方式上明确指出“对低保、低收入住房困难家庭和分散供养特困人员，可以实物配租为主、租赁补贴为辅;对中等偏下收入住房困难家庭，可以租赁补贴为主、实物配租为辅”。一系列通知意见的出台，在不断完善住房保障体系的同时，执行过程中也出现了一些值得分析探讨的问题。

关键词：住房保障;准入;年审

中图分类号：F293 文献标识码：A

文章编号：1001-9138-（2022）06-0051-04 收稿日期：2022-05-01

住房保障制度的发展使得公（廉）租房的管理体系逐步建立完善，在社会稳定、安居乐业、新型城镇化等方面发挥着重要的作用。习总书记明确要求，要完善住房市场体系和住房保障体系，解决城镇中低收入居民和新市民住房问题。

国务院1998年发布《关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》（国发〔1998〕

23号），对建立和完善住房供应体系作出具体要求，明确提出“对不同收入家庭实行不同的住房供应政策。最低收入家庭租赁由政府或单位提供的廉租住房;中低收入家庭购买经济适用住房”。文件虽然没有明确出现“住房保障”一词，但首次提出了“廉租住房”的概念和分类保障机制。随着住房制度改革的深入，国务院发布《关于促进房地产市场持续健康发展的通知》（国发

〔2003〕18号）首次以文件形式提出“加快建立和完善适合我国国情的住房保障制度”“根据当地情况，合理确定经济适用住房和廉租住房供应对象的具体收入线标准和范围，并做好其住房供应保障工作”，但同时指出“最低收入家庭住房保障原则上以发放租赁补贴为主，实物配租和租金核减为辅”的原则要求。之后，《廉租住房保障办法》（建设部令第162号）、《公共租赁住房管理办法》（住建部令2012年第11号）相继出台，对不同类型住房保障的准入条件及审核流程进行了原则性的约束规定，并推进了廉租住房、公共租赁住房的实物配租工作在全国范围内普遍开展，形成了租赁补贴与实物配租模式相结合的综合保障体系。2014年，住建部出台公共租赁住房与廉租住房管理并轨运行的实施通知，两者正式统称为公共租赁住房，但并未制订统一的管理标准，之后为规范租赁补贴发放工作，住建部又出台了《关于做好城镇住房保障家庭租赁补贴工作的指导意见》（建保〔2016〕281号），明确要求各地结合租赁补贴申请家庭的成员数量和本地区人均住房面积等情况，合理确定租赁补贴面积标准。2019年住建部出台《关于进一步规范发展公租房的意见》，在分类保障方式上明确指出“对低保、低收入住房困难家庭和分散供养特困人员，可以实物配租为主、租赁补贴为辅;对中等偏下收入住房困难家庭，可以租赁补贴为主、实物配租为辅”，具有较强的指导意义。同时，这一系列通知意见的出台，在不断完善住房保障体系的同时，执行过程中也出现了一些值得分析的问题。

1 进保申请阶段问题分析

实务工作中申请进保时的“解释难”是住房保障工作中经常遇到的首要问题。这一难度体现在两个方面：一是对国家政策的宣传贯彻（主要是住建部第162号令和2012年第11号令的部门规章层面）;二是对当地根据上位法因地宜增加的准入限制条件及帮扶政策的解释说明。申请住房保障的群体经常存在着老弱病残及文化程度不高的情况，此类困难迫切需要政策扶助但却对政策理解有着一定的认知难度。推进问题解决的思路在于，首先客观认识不同群体对文件制度的理解程度存在着差异，一方面需要加强街道社区一线接待人员的职业道德教育，使之更加耐心谨慎;另一方面不应局限于对工作人员的教育提醒及问责上。在具备一定工作责任心的前提下，长时间面对同一申请保障人员或不同申请人员类似的共性问题反复按规章文件进行解释却不被理解时，产生一定的烦燥情绪甚至言语生硬进而引发冲突可能是易发的大概率事件。需要区分工作人员素质上的主观故意还是客观上受到对方言语的激发，对于前者可以正常问责，只有适当的惩戒才可能纠正源于工作态度及责任心的不当行为，但对于后者应该给予一定的理解，并从制度采取一定举措减少冲突的发生并保持一定的工作积极性，本文重点分析后者的问题处理。

对住房保障申请的前置条件进行梳理分类，并形成规范流程印发给窗口一线及后台审核人员是一项关键工作。理论上说，部颁规章和地方规范性文件是住房保障准入机制的根本遵循，但实践细节方面的问题通常不会在上述文件（包括一些实施细则的补充规定）中体现。例如常见的户籍、收入、住房三个基本准入要素情况，规范性文件中通常重点在明确刚性的要求，但随之而来的“户籍制度改革后原址农村的户口簿上未注明城镇或非农业字样且公安部门不同意单独出具此项证明如何处理”“银行存款列入收入核定还是作为存量金融资产”“无住宅产权房但有营业用房产权时考虑公平原则能否视为住房予以认定”等问题均很少体现在上述规章文件中，但这样的实际问题通常是申请者与工作人员产生解释难、不同人解释不一致的根源所在。此外，在住房保障部门审核材料过程中会涉及到民政、不动产等部门的配合调查，相关部门也会要求申请人出具相关材料（性质上属于代收，例如民政要确认收入时可能会要求提供近半年银行流水证明），导致住房保障申请材料的收取范围可能會超出规章文件的要求，从而引发相关“擅自增加申报负担”等类似投诉。此外，申请人通常首次会带着并不齐全的材料到窗口要求办理进保业务，工作人员常会很自然地指出材料不全要求补充，但实务工作中却常会发生申请人历经重重困难按要求补出材料后，初审发现新补的材料本身却证明了其不具备进保条件，在依法告知不予受理时申请人的情绪可能立即激化而产生冲突。

综上，形成明确的细化工作流程提供给业务人员参考是应对解释难的关键工作，工作流程的内容建议主要分为三个方面，并可将特别需要注意的事项分别贯穿列入这几个方面中以便参照。

一是咨询解答的常规步骤。工作人员在受理书面材料前的当场解释说明能否针对性了解申请人基本情况，并初步判断是否具备准入条件在实践过程中显得尤为重要。申请人通常会迫不及待将已带来但常常并不齐全的材料提代出来以作佐证希望尽快受理，此时先与申请人口头询问沟通后再看材料可能效率更高。

实践中力求简洁高效，可通过三个基本准入条件作为切入点主动问询，提醒其作出诚信答复。首先询问当事人户籍情况是否符合准入条件，再询问自有产权房屋情况（含已租赁的直管公房），最后再请当事人简要陈述家庭收入与人口情况。工作人员根据政策依据作出初步判断，可能符合申请条件的，尽量一次性列明需提交材料让当事人回去准备;不符合准入条件的，予以政策解释说明，提醒当事人回去自行初步核实一下所陈述的情况是否与准入条件相符，如有疑问可携带相关材料原件进行咨询。

原则上不完整的材料不建议临时收取保管，一方面未齐材料不能上报而需要等待当事人补全，但补充材料的周期并不可控，期间易产生遗失误放、受潮损毁等现象;另一方面当事人如果忘记补全之事且时间一长甚至误以为街道窗口早已收件受理却故意延误反而会引发投诉。对于情况特殊需要先留下个别证明材料作为向上汇报之用的，应采取复印或高拍仪拍摄的方式，原件仍退还当事人。如果当事人执意要求工作人员留下不齐全的材料，可采用列明材料名称、件数（页数）由当事人签字证实材料尚不齐全的方式，连签字表一并装袋妥善保管，同时采用高拍仪等设备保留电子影像文件（此文件的创建修改日期即记载了事发时间）。经初步判断基本符合条件的当事人在正式提交相关材料时，通常会继续咨询办理周期及家庭能获得的租赁补贴金额或分房配租时间，建议窗口工作人员首先明确告知当事人材料需要经过送审、核查、公示等规定环节，是否能进保在窗口层面无法确定，但会在规定时间内完成街道层面的工作。此时可以简要说明街道的办理流程及周期，并将流程中涉及到相关部门的政策规定周期时间予以告知，建议提前准备相应内容的宣传单或手册，减少解释负担也方便当事人随时查阅。

二是业务工作的前后衔接。工作流程中应含有业务衔接的具体对接方式与职责内容。每个环节的法定周期根据上位法确定，例如第162号部令第17条中就包含明确的街道、区、市三级审核、两级公示的具体时间要求，也包括民政等相关必要部门配合所需的时间周期。各地在制定细则时也会对相关环节的完成工作日进行细化明确，建议将其列入宣传材料以便于申请人阅读了解，遇到当事人频繁以上门或电话方式进行催办的情况，首先问清当事人当初正式受理时间，根据政策规定时间进行推算或登录管理系统进行查询，如离政策规定时间还有较长时间，则请当事人耐心等待业务审核，如即将到达政策规定时间，属于本环节职责范围内的即使工作量大也应加紧完成，不属于本环节的则提醒后续环节及时处理或告知当事人目前所处流程。材料在各环节中存在的交接工作也是值得重视的问题，档案袋上书写的信息应方便查找辨识，交接过程尽量采用移交清单配合清点签收方式并注明日期，这样可以在超过时效受到投诉或材料中途遗失时区分责任，也可提高履职责任心。

三是收件材料的细化明确并形成一次性告知受理材料的表格。上位法通常不直接细化到具体收取材料的细节，例如第162号部令第16条中规定，“申请廉租住房保障，应当提供下列材料：（一）家庭收入情况的证明材料;（二）家庭住房状况的证明材料;（三）家庭成员身份证和户口簿;（四）市、县人民政府规定的其他证明材料”。住房保障部门应当根据文件要求将其细化，以“家庭住房状况的证明材料”，首先需要对家庭的概念进行明确（各地政策可能有所不同），当婚姻存续期间的夫妻两人申请住房保障但申请人配偶户籍不在本地时，是否需要向不动产部门查询配偶住房状况并出具证明，需要向街道窗口受理人员予以明确，对照文件统一尺度，避免各行其事。此外，也常会出现户口簿遗失是否可以用公安部门出具的证明来代替受理材料等类似问题，包括哪些材料应收取原件、哪些材料只需查看原件收取复印件等，建议均在工作流程中予以明确。

以上三方面文中表述虽然复杂，但形成规范后操作远比依靠工作经验随机解答申请人不同问题简洁方便，工作流程中建议附上所依据的部门规章和地方规范性文件摘录，可以最大限度地减少纠纷争执的发生，对工作人员其实是一种爱护。

2 准入保障标准的适时调整与审核工作的政策过渡问题分析

根据上位法相关要求，各地应结合地区经济、财政支出等实际情况适时调整相应保障标准，其中最常见的一项就是收入界定的准入标准会随着平均工资水平的变化而逐年调整，虽然幅度各有差异。同时，每隔一定周期，也会发生未进行实物配租而处于轮侯期的保障家庭所获得的租赁补贴保障标准随着租赁市场行情波动而产生的调整。随着区域平均工资水平的不断增长，收入的准入标准相对会不断降低（即收入金额达标线持续上升），反之亦然。收入准入线调整文件出台后，正处于审核期的申请家将处于不确定状态，如果准入线上调，则对审核不构成影响，但如果准入线下调，则存在原先受理的材料可能不再符合准入条件。除收入准入线外，金融资产、公司持股、车辆拥有等情况的准入要求也可能调整，此时，过渡期的设立也即文件出台后的执行时间适当后延可以缓解矛盾，否则很容易形成矛盾冲突，极端情况下还可能发生文件发布时间晚于要求执行的起始时间的现象（通常出现在拟好的文件未及时获准发布，待发布时又未对文件规定的时间节点进行相应调整的情况下），导致审核难以正常进行，而设置适当的过渡期会避免出现这样的问题。租赁补贴标准的变化是问题的另一方面，由于住房保障的补贴资金通常采用预算申报制，可能会提前一个季度或更长时间提前预测需要发放的资金额报给财政审核，如果补贴标准降低，一般不会对资金发放构成影响，但如果是标准提升，则预算金额可能不足以支付當期住房保障补贴资金，反而造成社会面上的负面影响。因此，无论是准入标准还是补贴标准，设置适当的过渡期有利于工作的平稳开展。

3 实物配租保障家庭的年审特殊性分析

住房保障工作中重要的一项就是年度审核，简称“年审”或“年检”，这是从制度上保证住房保障政策切实用于符合条件的住房困难家庭的举措。相对于实物配租家庭，在年审中（包括日常动态管理）发现相关进保家庭已不再符合保障条件时，可以直接对租赁补贴家庭采用停发补贴的措施，实施退保流程，而实物配租家庭的操作难度则明显增加。由于不少省份尚未形成公共租赁住房租赁合同示范文本，部分早期进入保障并配租到公租房的保障家庭所签订的租赁合同可能尚未更新，公租房管理方在依法实施退保工作时常会遇到很难依据原合同进行维权的问题，在2021年《民法典》公布出台的大背景下，制订合理有效的新版公租房租赁合同极其重要。相关问题可参见笔者相关论文分析，此处不作详述。