新职业教育法背景下加强农村职业教育法律制度建设研究

2022-05-30林克松杨欣怡

教育与职业(上) 2022年8期

林克松杨欣怡

[摘要]解决“三农”问题是实现共同富裕的关键。在迈向共同富裕的时代语境下，农村职业教育将持续发挥建设性作用。完备的法律制度建设能从顶层设计、中层协同以及底层推进三个维度为农村职业教育发展加以保障。因此，以新职业教育法颁布施行为契机，加强农村职业教育法律制度建设，应该成为共同富裕视角下农村职业教育发展的关键突破点。结合当前农村职业教育法律制度建设的短板，需要根植现实需求，由国家高度统筹布局农村职业教育法规建设，区域精准对接农村职业教育对象发展诉求，院校深入挖掘法规制度运行节点，各主体有效监督实现农村职业教育依法运行。

[关键词]共同富裕;农村职业教育;法律制度;实践路向

[作者简介]林克松（1984- ），男，江西上饶人，西南大学教育学部职业教育与成人教育研究所所长，副教授，博士，硕士生导师;杨欣怡（1999- ），女，河南安阳人，西南大学教育学部在读硕士。（重庆 400715）

[基金项目]本文系2021年重庆市社会科学规划项目“乡村振兴战略背景下重庆县域职教中心的振兴困境与路径研究”的研究成果。（项目编号：2021NDQN74）

[中图分类号]G710 [文献标识码]A [文章编号]1004-3985（2022）15-0025-07

2022年4月通过修订的《中华人民共和国职业教育法》明确指出：“国家采取措施，支持举办面向农村的职业教育，组织开展农业技能培训、返乡创业就业培训和职业技能培训，培养高素质乡村振兴人才。”迈向共同富裕的新征程，预示着从精准扶贫到全面振兴的使命转换。在此语境之下，如何依靠由上而下的农村职业教育法律制度建设，持续优化农村职业教育发展“存量”、深度挖掘农村职业教育发展“变量”、使之转换为农村职业教育高质量发展的“增量”，俨然成为关键问题。以新职业教育法颁布施行为契机，探寻农村职业教育制度建设的逻辑考量和实践路向，是共同富裕背景下职业教育深化改革、向纵深发展的关键一步。

一、迈向共同富裕时代应加快发展农村职业教育

发展成果由人民共享，扎实推进共同富裕体现着全面小康社会建成后战略目标的转换，也预示着“三农”工作重心的历史性转移。农村职业教育作为“与农村经济、政治、文化、生态发展相互依存并融合共生的教育类型，是有效推进农村社会体系整体性发展的重要内生力量”①。然而，农村职业教育先天发展孱弱，在后扶贫时代服务乡村振兴中存在着“角色过载、角色模糊、角色冲突”②等问题。要实现乡村振兴与共同富裕的有效衔接，农村职业教育发展必然成为关键议题。

（一）发展农村职业教育意义重大

我国在消灭绝对贫困以后，全社会进入以深度组织实施反贫工作为主要任务的社会发展阶段，即后扶贫时代③，主要矛盾不再是解决基本贫困问题，而是不仅要在“量”的规模上提升扩容，覆盖更多的中低收入群体以及弱势群体，为他们提供更有效的救助和保障;也要在“质”的深度上拓展培优，更好地满足全体人民的物质和精神追求，向共同富裕迈出更坚实的步伐。这也预示着，继全面小康社会建成之后，如今步入的新时代是“逐步实现全体人民共同富裕的时代”④。“重农务本，国之大纲。民族要复兴，乡村必振兴。”⑤实现共同富裕，痛点在乡村，难点也在乡村。“乡村振兴是共同富裕的必经之路，为实现共同富裕提供重要手段;共同富裕是乡村振兴的最高目标，为乡村振兴提供前进方向和动力。”⑥由此观之，在共同富裕成为发展主旋律的新发展阶段，共同富裕与乡村振兴统一于发展的全过程，必须依靠农村、依靠农民，如此才能实现乡村振兴与共同富裕的同向同行。

要实现共同富裕“一个也不能少”的发展要求，解决矛盾愈加凸显的“三农”问题，需要持续发挥农村职业教育的重点帮扶作用，因此发展农村职业教育意义重大。一方面，可以充分发挥职业教育开发人力资源的补充作用，增强农村相对贫困群体的内生发展动力。“贫困是对基本的可行能力的剥夺，而不仅仅是收入的低下。”⑦这也说明，在从精准扶贫到乡村振兴的转变过程中，对农村地区以及相对贫困群体的帮扶不仅是注入式经济生产扶持，更要聚焦于内生发展能力的补充，职业教育通过提升农村相对贫困群体的文化资本、技能资本、社会资本、心理资本等在内的人力资本，以提升其自我发展能力，从而有效抵御返贫风险。另一方面，可以促进乡村振兴与共同富裕的有效衔接，推动相对贫困问题的解决。相对贫困作为一个发展性命题，其核心观点是相对排斥与剥夺，表征的是社会财富在不同阶层之间的分配情况，因而“社会物质财富的整体丰富并不能消除相对贫困”⑧，这要求在测量相对贫困问题时注重教育等多元需求。农村职业教育在面向“三农”、赋予相对贫困群体创富技能与能力中大有可为，可以为相对贫困问题的测量与解决提供重要维度。以高度耦合性将乡村振兴与共同富裕置于同一发展框架下进行探讨，有助于明确使命转换，将相对贫困治理目标服务于共同富裕，为共同富裕的实现提供长效动力。

（二）法律制度不健全阻滞农村职业教育发展

乡村振兴和共同富裕的出场语境之中，明确了农村职业教育发展的主要目标和必要任务，勾勒出问题解决的逻辑线条和基本脉络：要结合农村职业教育发展现状，找出农村职业教育发展的关键突破点，推动农村职业教育从浅层形态迈入进阶样态。康芒斯主张法治决定论，认为“各阶段更迭的推动力量来自法律制度”⑨，将法律制度视为现代社会利益协调方式中最具重要性、决定性的因素。由此，必须占据制高点，将法律制度作为农村职业教育发展的重要突破点，从而在助力乡村振兴的进程中发挥独特优势，扮演好共同富裕的“助推器”。结合目前的实际情况来看，供给与需求错位构成了农村职业教育发展的主要障碍。

一方面，有效制度供给不足禁錮农村职业教育效能发挥。回望过去，我国组织推进并成功打赢了人类历史上规模空前、力度最大、惠及人口最多的脱贫攻坚战，在实现乡村振兴和共同富裕有效衔接的过程中也必然持续烙下中国特色。我国作为农业大国，在数量规模、空间布局、民风民俗等方面风格凸显，需要加强我国农村职业教育制度立法，以匹配我国农业大国的国情。目前，农村职业教育基本法处于空白，配套法也未提及。新职业教育法中关于农村职业教育的相关描述相对宏观，指导性意义更大，而操作性不足。另一方面，现实需求处理不畅阻碍农村职业教育壁垒消除。户籍制度是探讨城乡二元结构壁垒难以绕开的关键问题，户籍制度将“农民”强化固定为一种身份概念，而非职业概念，“农民”在期待的社会认同和地位边缘化游走，接受职业教育以改善自身处境的内驱力不足。为扭转这一局面，需要在法律制度建设中增加内容维度，明确面向农业的职业教育发展路向、面向农村的职业教育发展特色以及面向农民的职业教育校内外培训，给予职业教育涉农专业人才在劳动力市场中的平等地位，并采取有力措施加以保障。总之，农村职业教育亟须实现高质量发展，然而供给与需求的错位表征出农村职业教育法律制度层面的问题，成为农村职业教育发展的突出阻滞因素。

二、法律制度建设是农村职业教育发展的重要保障

应该立足于职业教育本身向内求发展，还是跳出职业教育本身向外求援助，这是农村职业教育发展面临的首要问题。新职业教育法的颁布施行为这一问题提供了全新解答，从整体来看，外部法律制度建设必然成为未来职业教育发展的重要保障，内嵌顶层导向逻辑、中层协同逻辑以及底层推进逻辑的考量，为实现共同富裕下的农村职业教育发展保驾护航。

（一）法律制度建设暗含农村职业教育发展的顶层导向逻辑

“农业是弱质产业，农村是弱势地区，农民是弱势群体，农村职业教育是弱势教育，教育对象是弱势学业群体。”⑩为改变这一局面，此前我国一直将农村职业教育物质基础建设作为改革的重点，如院校建设、师资建设、设施建设等，在当下农村职业教育学校体系已基本建立起来的背景下，要为乡村振兴提供支撑、为职业教育现代化发展助力的农村职业教育，需要转变发展重心，向基本制度、法律建设迈出实质性步伐。国家层面对农村职业教育发展的可为之处，根本上在于为农村职业教育法律制度建设做出顶层设计。

法律制度作为上层建筑的组成部分，能为农村职业教育提供指导，形成以立法促改革的顶层设计导向。就供给侧而言，以立法引领冲破农村职业教育发展困境。“立法不仅仅是对实践的被动回应，更要对社会现实和改革进程进行主动谋划、前瞻规划和全面推进，同时要以法治规范改革行为。”11新职业教育法精准把控了农村职业教育目前所处的地位，以法律的强制性和保障性为原则，以国家重拳出击保障农村职业教育发展的科学布局，农村职业教育被纳入国家宏观指导和战略要求的视野之内，从制度理念上将农村地区职业教育发展、农民职业教育培训、农业职业人才振兴置于前沿，形成异于过往“改革—检验—立法”的脉络，重塑“立法—引领—改革”的发展动向，实现改革决策与立法决策的协调同行。就需求侧而言，以立法驱动农村职业教育发展内力。我国城乡二元结构背后的价值取向仍是“城市中心论”，城市的中心地位和辐射作用在国家建设路径中持续突出，“乡村发展不充分，城乡发展不平衡”12。法律的生命力在于内含的价值诉求以及权利的保障，因此要深入思考如何打破城乡二元结构，整合激发内生发展动力，将通过职业教育保障农民社会认同和流动的权利，内化为国家顶层导向下农村职业教育法律制度设计的价值取向。

（二）法律制度建设顺应农村职业教育发展的中层协同逻辑

从顶层宏观设计到中层协同推进的过程中，还存在着区域内部、主体之间的协同矛盾。首先，职业教育管理和运行处于行政命令和国家政策的硬性监管之下，形成了利用行政手段处理职业教育问题的路径依赖，以区域带动农村职业教育的发展要求，在地方政府的责任偏差中“并未真正得到有效落实”13;其次，从社会组织、企业、培训机构的主体之维来看，由于市场经济利益至上和职业教育“二流教育”的污名，一些社会主体逃避承担职业教育责任，无暇支持与配合农村职业教育发展。因此，职业教育法律制度的应然建设需要为区域、主体协同建构逻辑论证，成为驱动农村职业教育协同发展的基石。

其一，重申农村职业教育区域治理思维。面向农村的职业教育是在区域发展背景和差异的考量之下开展的，区域治理下的农村职业教育，能在了解“乡规民约”的基础上“提高区域法规政策的针对性和执行力”14，为乡村五大振兴提供发展框架，以经济、文化、生态、价值观等方面的多重振兴要求跳出职业教育和乡村社会本身，在关照乡村社会的复杂结构基础上兼顾职业教育的本体结构，关联“乡村人才、产业、组织、生态及文化的多维振兴任务”15，促进多元功能面向的乡村振兴常态化建设。其二，明确农村职业教育主体法律责任。“职业教育法律责任是保障职业教育顺利进行，维护相关主体职业教育合法权益，监督约束教育行政管理机关、职业教育机关、企业及有关个人的有效手段。”16新职业教育法中保留并重申“政府统筹、分级管理、地方为主”的职业教育办学格局，大力强调企业、机构、社会组织、学校多主体参与职业教育办学的必要性，但对于涉及农村职业教育各主体之间的协同配合鲜有提及，法律权责尚处空白，而“谁是主体、如何协调、怎么治理”理应被纳入农村职业教育法律制度建设，以达到刚性制裁、强制规范的运行框架。

（三）法律制度建设助力农村职业教育发展的底层推进逻辑

我国城镇化率攀升的进程中，机遇与矛盾并存。一方面，国家经济形态得以重塑，产业升级更新，城乡边界淡化、人员流动选择性和灵活性激增;另一方面，知识、技术的更迭换新迫使劳动密集型产业发生排异反应，低技能岗位和人力密集型岗位大量被淘汰，庞大农业人口转移的表层之下蕴藏着新一轮就业风险和压力，“面向未来的思维水平和职业能力”17成为新生农业转移人口的必备素养。在面对强大挑战的背景之下，农村职业教育需要以法律制度建设提供由上而下的支撑，打通顶层设计到底层推进的纵向发展线路。

职业教育法律制度能够为农村职业教育发展的底层推进发挥组织实施、有效监督两个方面的功能。首先，推动农村职业教育从“课题”走向“问题”。“2004年以来，‘中央一号文件均对‘三农问题作出重大战略部署。”18文件表征和学界研究普遍说明，农村教育特别是农村职业教育始终是教育发展、政策演进、产业升级、社会进步中关注的重点课题。然而，因自身长期以来的顽疾以及单维层面“自系统”的管理问题，农村职业教育实际运行壁垒重重，“不能有效解决农村地区‘贫与‘愚的问题，甚至可能沦为乡村振兴与农村可持续发展的绊脚石”19。从“重大议题”到“实际问题”的扭轉中，法律制度建设发挥着中坚作用，能够将农村职业教育引入发展全局，编织出以农村职业教育为核心的问题网络，形成应对新型城镇化风险的“保护网”。其次，推动农村职业教育从“形式”迈向“实质”。法律制度区别于普通规范之处就在于妥善有效的监督，新职业教育法将农村职业教育作为一个发展基点，纳入职业教育法律层面予以规范，但对于“由谁监督、如何监督”的问题未做明确回答，指向模糊与执行偏差的矛盾必然导致法律制度的形式化问题。在农村职业教育问题凸显、对法律制度的呼唤日益强烈的背景下，亟须实现表层形式到实质内容的转变，探索“监督、分责、惩处相互协调”20的农村职业教育法律制度，在保证监督行为有效性和执法行为连贯性的同时，维护职业教育法律的权威与尊严。

三、根植现实需求是农村职业教育法律制度建设的核心要义

我国职业教育正处在提质培优、增值赋能的机遇期和改革攻坚、爬坡过坎的关键期，在这个双期叠加的新阶段，修订职业教育法的重要作用是统筹、表达、平衡、调整社会利益，满足人民群众对职业教育最关心、最直接、最现实的期盼。迈向共同富裕时代，为推动依法治教，改变农村职业教育弱势地位，根植实际发展之需成为农村职业教育法律制度建设的题中应有之义。

（一）国家统筹布局推动农村职业教育法规建设

新职业教育法被定位为加快建设技能型社会的根本之法，其实施标志着我国现代职业教育体系建设进入新的阶段。然而，农村职业教育仅作为此次新法中提及的一个部分，职业教育本身由“有法可依”到“良法之治”的探索之路，必须补齐农村职业教育法律制度建设这一模块，以法律制度健全促进职业教育体系成熟，需要国家行使权威，从结构层统筹逻辑融合，以“良法”促“善治”。

首先，加强横向法律建设衔接。“法法衔接”作为新兴法律术语，旨在“确保诸多法律之间的协调一致、功能互补、整体最优”21。农村职业教育法律制度建设需要践行“法法衔接”立法理念，协调处理好“与其他法律的关系问题”22，特别是要协调和完善好上位法与下位法、前定法与后定法、一般法与特别法的关系。要以宪法为根本依据，关照义务教育法、高等教育法，兼顾农业法、劳动法，建立原则统一、分类制宜的农村职业教育法，改变与其并列法律的重叠与冲突，把握农村职业教育法律法规的贯彻力、适应力和执行力，赋予修法科学性、系统性和前瞻性。其次，实现纵向法律建设贯通。农村职业教育法相比于职业教育法，内容维度和设计考量的复杂性和多重性并未减少，应该将农村职业教育作为职业教育立法的重点和突出部分增加笔墨。针对农村职业教育如何校企合作、社会参与、经费保障等迫切需要规范的层面通过法律手段予以保障，如以农村职业教育涉及的关键内容为维度，出台《涉农专业产教融合实施条例》《社会力量参与农村职业教育办学条例》等，充实农村职业教育法律保障体系，打造以职业教育法为主，各重要维度为辅，上下有序、内容全面、形式完整、协调统一的农村职业教育法律体系;此外，增加农村职业教育法律责任规范的比重，形成假定、处理、制裁的完整法律规范过程，用法律红利建设职教高地。

（二）区域精准对接农村职业教育对象发展诉求

从经济学的观点来看，“公共物品由受益者提供更具效率，由于不同公共物品涉及的受益者范围不同，不同层级在提供公共物品上是有职责分工的”23，区域范围内的公共物品应该由区域提供。农村职业教育虽冠以“农村”之名，但对农村问题的精准性和针对性并不充分。要突出农村职业教育法律法规的特殊性，需要借助区域优势，精准对接当地居民的发展诉求和偏好，为法律制度建设的有效性提供支撑。

一方面，明确农村职业教育区域制度建设的总体框架。以区域为治理单位，地方政府牵头，遵循总体到局部的推进思路，对总体框架进行要素解析，建立起理念、目标、内容符合农村职业教育现实发展需求的制度体系。就理念而言，遵循“三农”发展规律，改变制度建设城市化倾向，拒绝以城市本位的制度设计以及带来的边缘辐射效应，清楚预判在此路径依赖之余并不能带动乡村发展，甚至会造成阻碍发展的沉重代价;就目标而言，树立区域特色，加强涉农专业建设以及培训，达成立足区域“特色挖掘—专业建设—规范治理—长效运行”的制度预期;就内容而言，通过提供在校职业教育与校外职业培训服务，整理归纳村落共同体成员的学习需求，找到更有效地提供公共物品的地方性知识和生产方法，从而在供给上易于达到边际成本等于边际收益的最优均衡点。另一方面，降低农村职业教育区域法律服务的使用成本。农村职业教育在资金、师资、跨界合作等关键环节出现偏差需要诉诸法律之时，就近区域应该及时反应，探索制定农村职业教育区域促进法，靠制度办事，依制度管人，做出相应裁定。此外，要避免权责主体不清、裁定部门模糊、反馈周期过长等成本问题，建立“村落—区域”的职业教育法律援助和问责处，打通农村职业教育法制化的最后一公里。

（三）院校深入挖掘农村职业教育法规制度运行节点

新职业教育法是巩固职业教育改革成果、把成熟改革举措上升為法律制度的战略之举，是清除体制机制障碍、凝聚职业教育发展合力的有力保证。法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施。如何抓好落实，成为农村职业教育发展必须啃下的“硬骨头”。由此，法规制度在国家上层设计、区域中层整合之后，需要聚焦于下层实施，直面现实需要，以职业院校为主深度发掘农村职业教育依法运行的实践节点。

由于传统观念和特殊属性，职业教育与交通、财政等执法环节相比，长期处于边缘地位，而农村职业教育无论是在立法还是执法环节更是处于薄弱境地。为改变这一状况，首先，职业院校要增强法律素养，区分法律与政策的位阶关系。“国务院、教育部等关于职业教育的大量政策不断出台，代替法律成为真正指导地方立法及政府部门工作规范性的重要依据。”24政策代表着某一时期内的宏观发展方向，法律则是遵循底线思维形成的限度范围，都作为规范性存在指导、调整职业教育活动。职业院校在实践中要根据县情、乡情、村情促进法律与制度之间的和谐关系，增强农村职业教育法律政策效力。其次，职业院校要提炼法律价值，探寻法律实施的价值取向。社会学制度主义的鲜明特性之一在于将“社会的文化认知，即‘共同意义‘普遍的符号体系构建作为制度产生的根本机制”25，这也就说明，被人们广为接受的“认同”将是法律制度产生与实施的上层追求。农村职业教育法律制度实现所涉及主客体之间的道德准则和相关利益成为实施层面的核心要义，因此职业院校的关注重点并非法律制定层面的技术问题，而是要针对农村地区情况，秉承“公平、效率、正当、制裁”等价值追求，体现农村职业教育法律的价值内核，凸显对新型职业农民的真切关怀，对“以人为本”的强烈捍卫，契合农村职业教育立法的价值选择。

（四）主体有效监督实现农村职业教育依法运行

法律监督是国家法治与法律制度的重要组成部分，从主体上来看，广义上的法律监督不限于“特定国家法律监管部门”这一主体，而是指向“国家机关、社会组织和个人对各种法律活动的合法性进行的监督”26。新职业教育法对于“国家采取措施保障农村职业教育发展”的法律约束力不强，农村职业教育法治研究更多關注于立法研究，而非执法研究，忽视了对执法偏差行为的有力监管。因此，维护法律尊严和权威，需要加强各主体参与下的农村职业教育法治运行监督，推动农村职业教育法律动态演进。

一是界定各主体监管范围。农村职业教育的利益相关者一般涉及教育部门、人力保障部门等，可以赋予各部门主体一定的监督权，形成相互制衡与表达交流的机制，让农村职业教育法律从制定到运行体现农村、农业、农民的利益预期。二是规范各主体监督程序。追求实质的公道而不是形式的程序似乎历来是我国法律制定和运行的内在取向，在监督不到位，各主体之间越位、缺位现象丛生的现实状况下，重拾规范监督程序成为良策。在个别部门出现相悖于农村职业教育法要求的行为时，形成立案、调查程序、听证程序、处罚决定、行政复议等完整监督与制裁闭环，为农村职业教育执法行为正当合理提供必要保证。三是完善纠错追责条款。基于农村职业教育的特殊战略地位，利用法律手段加强监督管理，是要实现以监督促改革的有为局面，为此在监督之后有必要进一步完善纠错追责条款。将监督结果公开透明化，作为农村职业教育改革的重要评估依据，针对过失行为和缺位行为进行针对性问责，对于突出贡献及示范引领行为进行表彰，顺应农村职业教育法律积极回应和参与现实价值诉求的趋势，为依法治教、以评促改提供有力保障。

[注释]

①石献记，朱德全.职业教育服务乡村振兴的多重制度逻辑[J].国家教育行政学院学报，2022（4）：43.

②林克松，刘璐璐.后扶贫时代职业教育服务乡村振兴的角色困境及行动策略[J].职教论坛，2021（11）：37.

③马建富，刘颖，王婧.后扶贫时代职业教育贫困治理：分析框架与策略选择[J].苏州大学学报：教育科学版，2021（1）：48-55.

④习近平.习近平谈治国理政（第三卷）[M].北京：外文出版社，2020：9.

⑤燕连福，李晓利.习近平乡村振兴重要论述的丰富内涵与理论贡献探析[J].北京工业大学学报：社会科学版，2022，22（5）：5.

⑥张琦，庄甲坤，李顺强，等.共同富裕目标下乡村振兴的科学内涵、内在关系与战略要点[J].西北大学学报：哲学社会科学版，2022（3）：47.

⑦（印度）阿马蒂亚·森.以自由看待发展[M].任赜，于真，译.北京：中国人民大学出版社，2012：15.

⑧马孟庭.相对贫困治理驱动共同富裕发展：重大挑战与政策演进[J].新疆社会科学，2022（2）：66-67.

⑨（美）康芒斯.制度经济学：下册[M].于树生，译.北京：商务印书馆，1962：566.

⑩王清连，张社字.小康社会建设与农村职业教育制度创新[J].职业技术教育，2004（22）：8.

11欧阳恩剑，胡劲松.我国职业教育法治化的路径选择[J].高教探索，2018（1）：94.