陈乐健

一、引言

当前，多数行政事业单位不能很好地结合本单位的实际情况进行财务内部控制制度建设，更不能有效地执行、落实本单位的财务管理内部控制制度。为了进一步加强行政事业单位内控管理，严格各方面管理内部控制，强化制度的“刚性”约束，防范财务风险，本文深入剖析行政事业单位内控的重要性，分析存在的问题及产生的根源，提出相应的整改措施，以期能查找原因、堵塞漏洞，推动各单位建立完善适合本单位情况的内部控制管理制度。

二、行政事业单位财务内部控制的重要性

（一）保障行政事业单位履行经济责任，推动单位科学发展。合理的单位内部控制制度的建立及有效实施能实现多层面、全方位规范业务流程，让业务活动有章可循。能扎实推进各行政事业单位内部综合治理能力，提高单位业务活动执行力。有助于各行政事业单位认真履行经济职责，贯彻落实各项决策部署，围绕中心，扎实推进我国现代化建设。

（二）有助于建立运行高效、控制严密的资金管理体系。建设适应本单位的内部控制制度，能有效约束非法舞弊行为，保障国有资产安全。在内部控制制度的约束下，各单位能及时发现资金管理中的隐患和漏洞，立行立改，有效防范资金管理风险。有效的内部控制制度的实施有利于各单位坚持问题导向，推动整改落实，促进各单位建立运行高效、控制严密的资金管理内部控制长效机制，切实提高各部门的资金风险防控的能力。

（三）保证财务信息真实、合理、合法。精准、有效的业务活动对应真实、合理的财务信息。一套系统完整且高效运行的财务内部控制制度的建立，让财务监管有据可依，能合理规范行政事业单位内部一切日常活动及业务活动事项，净化内控环境、降低运营成本、提高经济效益、约束铺张浪费、杜绝奢靡之风，保证财政资金合理、合法、高效使用，让国有资产发挥最大效益，让一切业务活动变得精准、高效。

（四）推进落实党风廉政建设主体责任、构建反腐倡廉长效机制。各行政事业单位对单位内部控制制度的全方位理解把控，落实制度执行，定期自查自纠，强化督查问责，对检查出的问题限期整改，能有效落实党风廉政建设主体责任、构建反腐倡廉长效机制，把权力关进制度的笼子，让不敢腐、不能腐、不想腐成为现实。

三、行政事业单位财务内部控制中存在的主要问题及原因

（一）单位内部人员财务内控管理意识淡泊，财务标准化业务流程落实不到位。当前，从基层员工到单位领导班子对内控管理的理念没有很好的掌握。由于各行政事业单位员工对审批的概念仍停留在付款审批上，没有事项前置审批的概念，导致行政事业单位存在没有事项前置审批，只有付款审批的情况。甚至有些单位存在大额资金支付上党组会的时间在事项发生签订合同及开票等事宜之后。另外，事项各环节审批人员水平参差不齐，风险意识缺失，对前置审批的把控不严，甚至是对内部控制制度的自我认知不足，未按单位标准流程严格执行财务风险管控，导致行政事业单位内部财务管控流于形式并未起到实质性作用。而对于标准化业务流程落实不到位所导致的不良后果及经济损失，并没有相应的问责机制及考核措施，犯错成本极其低廉，不能引起各职能处室的重视。

（二）资产采购审批不严谨，使用人责任意识淡泊，资产管理落实不力。在行政事业单位中，存在固定资产与无形资产及专用材料等存货闲置现象。部分闲置专用材料是由于单位为了完成某些项目资金预算执行进度而提前采购，甚至是过度采购。最后由于该专用材料使用、更换单位用量有限或产品技术更新，过了专用材料使用保质期而永远成为了积压品，最终导致了国有资产的流失。软件等信息技术开发产品更是因为本单位或上级单位的一个决策变更，而暂停甚至终止了开发，或已经开发完成，实质上却没有被投入使用，最终成为了一个摆设。闲置的资产不仅浪费了国家资源，而且挤占了使用空间，使得单位资产利用率降低。资产是维系行政事业单位正常运行的必要条件，普遍存在的浪费与保管不善的现象，使得事业单位亟需制定一系列有效的财务内部控制制度来进行全方位管控。目前很多行政事业单位资产的内部财务控制制度建立不够完善；事项审批人员对资产的审批流程把控不严；固定资产管理员对自身岗位职责不明确，对资产管理程序理解不够透彻；财务人员监管不利；使用人员保管意识不强，最终导致采购人员没有严格按流程执行采购，资产保管不善等问题普遍存在。

（三）预算编制主体模糊，执行存在偏差，内部考核缺失。目前，多数行政事业单位的预算编制以财务部门为主，业务部门参与度不高。尤其是项目预算，预算执行事前规划不够具体，用款计划编报的准确性不高。项目预算编制前期工作没有界定明确的项目目标、组织实施计划和科学合理的项目预算，也未经过充分的研究和论证。这导致预算的前期准备不够专业也不够充分。以上存在的问题导致预算编制存在偏差，继而致使预算执行过程中执行不畅，造成了后期预算执行存在突击用款现象。另外，单位内部结合预算的绩效考核缺失，相应的责任也不明确，责任追踪不到位。追踪问效不到位导致因前期预算编制缺陷而带来的弊端得不到明显改善，最终预决算偏差较大，预算调整现象层出不穷。一套完整的内部预算管理控制制度及系统的宣传培训工作迫在眉睫。

（四）合同订立、履行、归档等环节管理不规范。合同的签订是经济活动的先决要件。目前，多数行政事业单位的合同管理不够规范，继而影响到了单位经济活动的最终效益。合同管理的缺陷主要体现在以下七点：一是合同归口管理部门在设置合同台账时未进行合同连续编号,合同编号存在漏项，与合同有关的文本及履行、变更、解除合同等有关的文件资料未与相应合同统一保管。二是合同签订要件不齐全，比如未约定价款或者报酬、（收）付款方式、验收条款、解决争议的方式等。三是未按合同要求严格执行,如未按合同约定的执行进度开展业务活动，未按合同约定的付款方式付款，未按合同约定的补偿条款进行相应的补偿措施等。四是存在大额支出未签订合同,未按制度要求就相应额度的经济活动签订合同。五是合同约定内容与最终事实不符，如最终得到的服务与原约定内容有偏差。六是存在超越权限签署合同，超出自身签署权限的合同，合同签署人未经相应的委托手续，超越权限签署合同。七是验收把关不严，行政事业单位普遍存在重预算指标执行，轻成果验收把关的现象。

（五）项目管理不规范,项目执行进度缓慢，成效不明显。行政事业单位的项目建设往往具有四个阶段：项目定义与决策阶段；项目设计与计划阶段；项目实施与控制阶段；项目完工与交付阶段。目前，多数行政事业单位往往比较重视项目建设的前两个阶段，而对后两个阶段的关注度不高。一旦项目立项，出具了可研报告，有了初步设计最终签订合同后，项目后续的实施管理缺少详细的施工计划，没有进行相应的进度管理与控制，分工也不够明确。大部分情况下并没有组织内部专门的机构和人员对项目实施的合理性及是否按项目初始设计所确定的内容实施进行跟踪监督。项目的进度跟踪任务往往落到了财务人员的头上，财务人员根据资金的使用情况加以统计项目进度显得非常被动，最终会导致项目的实施进度与合同约定的执行进度相差甚远。而到了年底，为了达到财政资金预算进度的要求，便开始突击用款，对原先设定的质量条款有所松懈，最终使得项目竣工验收潦草收场，项目成效不明显。

四、行政事业单位加强财务内部控制的对策建议

（一）增强内控管理意识，实现业务流程标准把控，问责到底。基于当前行政事业单位大部分职工对内部控制管理的理念没有很好掌握的事实。一方面，单位要及时组织相关内控培训，包括意识强化类培训以及内控具体流程、体系、方法建设到最后如何具体落实等方面的培训。从思想层面到技术层面全方位增强全体职工对内部控制的认知。另一方面，在原有的内部控制制度的基础上，就内控缺失的相关领域进行详细优化，建立起一套完整的内部控制制度。并严格要求相关监管部门提高风险管控意识、责任意识，快速掌握新制度下的监管内容要点，按单位标准流程严格执行内部风险管控，让单位内部财务管控起到实质性作用。同时，行政事业单位要建立起一套全方位的强效问责机制，对于违反内部控制相关制度规定的事项，应责令相关人员改正；对违反内控制度造成严重后果的，应对责任单位的主管领导和其他直接责任人严肃追究责任。

（二）提高资产保管责任意识,完善监管制度，加强日常监管。面对行政事业单位存在的资产管理落实不到位的情况，监管能力与自我保管意识的双重提高能在事前杜绝很多浪费现象。一是鉴于资产使用人员保管意识不强，从源头上提升使用人的自我责任意识能大大减轻监管难度，应当适时地举办一些意识宣传活动，激发全体职工的集体归属感，严抓员工自身责任意识，让职工自觉维护单位权益。二是强化资产管理审批力度，资产管理审批部门按照规定权限对国有资产配置、对外投资和出租、出借及处置等事项进行审批(审核)或备案。对于资产的配置方面，可以建立各类资产单位用量数据库，便于前置审批取数参考购买合理性，同时深度考虑资产购置的必要性，衡量其带来的经济效益，避免资产的积

（三）加强预算各环节内部控制监管。针对目前行政事业单位存在的预算管理薄弱环节，要进一步规范部门预算编制，严肃部门预算执行，强化内部预算控制监管，并建立完善预算管理惩戒机制。首先，行政事业单位在编制年度预算时，单位内部各处室要切实履行绩效主体责任，尤其是项目预算，要有明确的项目目标、组织实施计划和科学合理的项目预算，并经过充分的研究和论证做好绩效目标设定和审核，强化成本效益分析。同时，要严格执行按法定程序批复的预算，严禁无预算、超预算执行，要硬化预算约束。其次，年度预算执行过程中调整性、临时性等支出，原则上通过部门现有预算调剂的方式解决，但要做好应有的报批手续。预算执行过程中，发生项目变更、终止的，必须按照规定的程序报相关部门审核、批准后再进行预算调整。在批准调整项目支出预算前，项目职能主管部门、项目牵头单位和项目承担单位不得自行调整预算。再次，要做好项目支出绩效目标执行监控，及时纠偏，堵塞漏洞，对项目实行绩效考评制度，确保绩效目标如期实现。把考评结果作为以后年度项目审批立项和安排项目支出预算的参考依据。最后，要建立完善预算管理惩戒机制，根据绩效评价结果，找出背后根源，采取相应奖惩措施。技术层面的问题，可及时督导整改避免问题再发生。压、闲置现象；对于资产的对外投资及出租、出借等行为，首先要清晰对外投资和出租、出借的国有资产的权属。其次要就单位对外投资取得的投资收益和出租、出借取得的租金、利息等全部纳入预算，统一核算，统一管理；对于资产的处置行为，要严格履行审批手续，未经批准不得擅自处置。三是设立存货台账，加强存货出入库管理。规范和加强各部门存货使用管理，提高存货使用效益，防止存货流失。四是促进资产系统使用规范化，全面规范固定资产出、入库单填制，如存放地点、使用人、登账人、经办人等必要信息缺一不可。五是定期清查实物资产，加强固定资产系统维护，保证账实、账表、账账、账卡一致。

（四）完善合同内控制度，加强合同管理内控监管。面对现有的合同管理存在的问题，行政事业单位首先要严格按照合同管理内控制度实行合同归口管理。其次要进一步规范合同管理制度，包括细化明确各类合同的签署权限及承办部门；界定订立合同必要性条件，如经济事项金额大小、经济事项后续是否存在纠纷的可能性、合同双方当事人是否存在权利与义务不明需要明确界定、开展合同事项工期是否复杂、是否一次性交易等；落实合同审核职责，负责将合同资料报审查机构审查或根据需要报相关部门审批；对于那些专业技术难度较大、法律关系复杂或者对本单位行政管理、业务开展、生产经营产生重要影响的重大合同，必须经由法律、财务、技术等方面的专家进行咨询把关；规范合同签订内容，合同硬性各要件约定明细，缺一不可。再次要严格把关合同执行进度。可以建立合同管理信息系统，跟踪合同履行进度，及时发现合同执行进程中出现的突发状况，以便及时统筹协调，保证合同事项目标的及时实现。最后要重视合同成果验收。为了保证合同履行的经济效益，必须重视合同项目成果验收，在成果验收的过程中，要对合同相对方实际履行合同情况以及相关标的、物的、数量以及质量等各方面进行验收。合同项目验收合格后，合同交付方履约义务才算完毕。若合同项目验收不合格，应根据合同约定，进行过错及责任认定，并由过错方承担相应损失，包括后期需要进行的必要性修复，修复费用按合同约定由相对方酌情承担，修复后验收合格的，合同交付方履约义务才算执行完毕。

（五）加强项目管理各环节内控监管。针对项目开展的薄弱阶段，要规范项目内控管理程序，明确管理职责，从而提高项目建设质量。首先在规范项目管理程序上面要着重加强项目建设程序，规范政府采购或招投标活动，重视项目建设实施过程，加强项目工程质量与安全监管。对于重点项目的开展，可成立项目管理专班组，承担项目建设管理过程中的组织、协调、沟通、进度跟踪等职责及日常性事务工作。其次，在职责履行层面，项目管理专员与财务等监管部门要各司其职并相互对接。财务要汇总编制月、季度项目进展及分析报告，及时反映项目实施情况、存在的问题，并提出相关建议，确保项目质量与安全监管及时、到位。

五、结束语

综上所述，一套系统、完整的内部控制制度的建立与有效执行，对行政事业单位的业务开展及党风廉政建设起到了积极的推进作用。有助于各行政事业单位更好地履行经济责任，推动各单位科学发展，更加高效地服务于社会大众；有助于高效落实党风廉政建设主体责任，构建反腐倡廉长效机制，减少国有资产流失。当前，各行政事业单位内部控制制度体系有待完善，各部门职工内控管理意识不强，监管部门风险责任意识不高，相关问责机制不够健全。各单位还需不断改进内部控制制度、普及宣传内控知识、提高监管风险意识、优化内控环境、明确权责划分并将责任落实到底，以确保能在单位内部形成一套完整的内部控制体系。