张正好

一、引言

新政府会计制度是一项具有中国特色的制度创新，为推动国家治理体系和治理能力提高奠定了坚实的制度基础。创新性的引入了权责发生制核算原则和平行记账以及“八要素”记账规则，以“双基础、双分录、双报告的预算会计和财务会计相互分离又互相衔接”重构了政府会计模式，对现行各项政府会计制度进行整合，财务会计功能进一步强化，预算会计功能得到了改进，报表体系和结构更加地完善。新政府会计制度的颁布实施能够全面准确的反映政府部门的财务状况和资产情况，核算运行成本和费用，可以有效监督政府部门的履职情况，为事业单位发展提供决策信息。自2019年1月1日新政府会计制度正式实施以来已经过了两个年度，基层事业单位在贯彻执行时还面临着一些问题，导致新政府会计制度的功能作用没有完全体现，为提升新政府会计制度的执行效果，本文针对基层事业单位执行中出现的各种问题，分析原因，提出相关改进建议。

二、新政府会计制度实施的背景及意义

（一）新政府会计制度实施的背景

我国政府部门长期以来实行的预算会计体系是以收付实现制作为核算基础，内容相对滞后。不仅难以满足新形式下全面加强政府资产负债管理、防范金融风险、促进政府财政管理水平提高和经济可持续发展的需要，而且政府单位的会计制度有十余种，导致不同行政事业单位提供的会计信息具有较低的可比性。

伴随着我国社会主义市场经济体制改革的逐步深化，社会公众对政府部门的职能预期也在发生转变，要求政府构建起更加公开透明的财务监督体系，政府部门要积极的应对新时代的变化，积极展开相关的改革，深化政府会计改革是新时代发展下的重大变革，这一变革将为新时代指明奋斗方向和相关后续依据，对于确保相关制度的发展具有重要的价值和意义。

（二）新政府会计制度实施的意义

新的政府会计制度不仅完善了传统的预算会计职能，更是强化了政府财务会计职能，实现了与现行政府单位会计制度的有机统一，在我国政府会计的发展过程中具有划时代的意义。1.提升了会计信息质量。新政府会计制度是在原有出台的各项会计制度整合下的创新，在传统预算会计的基础上引入权责发生制核算原则，构筑起了双重管理模式，科学的政府管理体系具有很强的可操作性，事业单位在新政府会计制度下的会计核算更加规范和标准，统一的会计准则体系大幅提升了不同单位会计信息的可比性。权责发生制核算原则让财务会计功能得到了强化，会计核算内容的真实性和完整性得以保障，对固定资产和无形资产计提折旧和摊销，真实反映了事业单位的资产情况，提升了会计信息质量。2.提高了单位财务和预算管理水平。新政府会计制度的重大改变就是实行双基础、双分录、双报告。决算报告是以收付实现制为基准来编制的，可以对预算收支的实际执行情况有效监督，财务报告是以权责发生制为基准来编制，可以准确反映政府的财务状况。同时采用两种核算方式可以起到互补的作用，有助于政府加强监管、防范风险，保障财政可以持续发展，提升了事业单位的财务和预算管理水平。3.提升了绩效管理水平和资金使用效率。事业单位在新政府会计制度权责发生制的会计核算下，能够准确对各项支出费用收集归类，核算出单位的实际运行成本。运行成本是单位绩效考核的重要内容，运行成本的准确性提高了，有助于更加科学地进行绩效评价，提升了单位绩效考核管理水平。绩效管理水平的提升也将进一步优化单位的资源配置和资金使用导向，进而提升事业单位资金使用效率。

三、基层事业单位在执行新政府会计制度时存在的问题

（一）新政府会计制度功能作用未充分发挥

以权责发生制为核算基础的新政府会计制度实施的目的是将单位实际的运行成本和费用更好的反映出来，为单位负责人做决策时提供更为准确的财务信息。但现实中很多单位负责人对单位的财务管理停留在预算执行上，关注的是预算收入是多少，预算支出了多少，还有少数单位负责人不愿意去学习更新相关的财务知识，看不懂财务报表，针对财务报表提供的信息更就无法准确获取，自然对重大事情的决策缺少了关键的财务信息的支撑，这就使得新政府会计制度的功能作用未充分发挥。

（二）会计核算内容不够规范

一是会计科目运用不准确。财务会计采用权责发生制进行核算，费用类科目引入业务管理费和单位活动费，基层事业单位内部机构较少很多费用划分较为复杂，财务人员在核算时灵活性较大，随意进行分类，更有甚者直接全部划为一类，造成单位实际运行成本不准确。二是关联科目余额不符。财务会计和预算会计很多会计科目是相关联的，在具体核算存在同一经济业务财务会计或预算会计漏记的情况，造成期末两者金额不一致，形成了错账导致会计信息失真。三是功能科目和经济科目核算不规范。相较原来的核算规则，预算会计核算在完成记录后，还增加了选择功能科目和经济科目，存在人员支出和公用支出混淆的现象较多。

（三）财务报告编制质量不高

根据新政府会计制度要求，事业单位需要同时编制决算报告和财务报告。“双报告”的编制工作量增大，特别是财务报告编制难度更大，专业技术要求更严。一是抵消分录处理不规范。在编制合并财务报告的过程中，由于前期在新旧制度衔接时对单位的往来款未进行追溯，造成在单位实际的资产负债确认难度增大，抵消分录处理较为复杂，财务人员为了完成编报任务，很多选择了不进行抵消分录的编制。二是信息披露不完整。新政府会计制度要求财务会计中的本年盈余和预算会计中的预算结余的差异需要进行调节，而绝大多数单位根本未开展此项工作更没有把调节过程在报告中进行披露，同时对单位的重大事项需要在附注中进行披露，而大多数财务报告的附注中填报的都是无。这些情况导致了财务报告的信息不完整，编制质量不高。

(四）单位的家底不清、账实不符

资产负债核算范围的扩大是新政府会计制度改革中一项重要内容，全面反映了单位所控制的资产情况和所承担的现实义务，帮助基层事业单位准确了解自己的家底。现实中很多基层事业单位存在着家底不清、账实不符的现象。固定资产方面，一些更新淘汰的办公设备不及时进行资产处置，还有一些由于历史原因导致的单位拥有房屋产权不清晰；流动资产方面，一些长期挂账的往来款不进行清理，这些都使得单位真正的家底摸不清。另一方面由于单位负责人把财务部门理解为仅仅是报账记账，没有让财务部门参与到单位的各项经济业务的管理中，导致了单位的账实不符。如城投公司作为政府投融资的平台，为了做大做强，政府把各机关事业单位的固定资产（例如办公楼）纳入到城投公司，虽然各类资产仍归各单位使用，但产权已发生变更；再有就是在公务用车改革之后，很多基层事业单位不再保留公务用车，原单位的车辆统一调拨至公车管理平台，这些单位固定资产调拨，财务部门未参与也不知情，因此也无法及时进行财务处理。

四、基层事业单位执行新政府会计制度时存在问题的原因分析

（一）对新政府会计制度重视程度不够

新政府会计制度的有效实施，需要单位领导的支持和财务人员的努力，新政府会计制度与原事业单位会计制度在会计要素、会计科目、核算方法、报表编制等方面都发生了很大变化，执行起来更为复杂和专业，对财务人员是一个挑战。现实中很多单位负责人不学习新政府制度，不参与制度的执行，把贯彻实施新政府会计制度完全依靠财务人员。领导的重视程度不够，直接导致财务人员在执行中缺乏积极性和主动性，执行中存在走样的现象。另一方面监督检查、审计巡查在单位财务管理中具有很强的导向性，甚至发挥着指挥棒的作用，目前审计监察部门对财务审计和巡察过程中依然局限于预算会计，因此单位领导也更加关注单位自身的本年度预算收支情况，是否完成了收入，是否实现了预算支出，而忽略了单位在财务核算中反映的真实情况，导致财务人员客观上只关注预算收支，而忽视了财务会计的核算。

（二）财务人员业务水平与新政府会计制度要求有差距

新政府会计制度的执行最终要落实到财务人员身上，能否有效贯彻实施很大程度上与财务人员的业务水平相关。我国长期以来以收付实现制进行会计核算，操作简单，对专业水平要求不高，这就造成了改革后实施新政府会计制度对专业技术要求和现有财务人员水平差距较大。相较国库集中支付制度改革之前是由财政部门实行的统一会计集中核算，各单位仅保留了报账员岗位，缺乏专业的会计核算人员，近年来把会计核算功能退还给各单位后，基层事业单位受制于编制少、人员流动性差等原因，导致单位的财务人员配备不及时。目前从事单位会计核算岗位的大致有三类人员：一是由原先从事多年报账员岗位的人员转任至会计核算岗位。基层事业单位的报账员很多年龄较大，缺乏相关财会专业知识，在新政府会计制度执行过程中主观上存在被动接受，客观上受制于学习能力等原因接受新生事物较慢，执行起来较为困难；二是通过招考新录用的财务人员。新录用的人员多数为刚毕业的大学生，具备一定的财会专业知识，学习能力也很强，但财政部门作为会计管理的主管部门很少组织相关的业务知识和实操培训，在会计核算时这些新进财务人员只能自行摸索，业务水平提升较慢。三是单位委托中介机构代理记账。这些会计机构的从业人员同时会身兼多个单位，代理人员仅仅是按月对单位发生的财务凭证整理记账，在单位财务管理上明显缺位。

（三）单位资产管理制度执行不严

基层事业单位普遍存在重采购轻管理的现象，单位对资产管理重视程度不够，基层事业单位往往资产管理人员缺位，制定的各项资产管理制度都是照搬照抄来的，没有联系本单位实际情况，资产管理相关的措施不完善，缺乏可操作性。制度要求单位每年对固定资产进行清查，但在实际操作中却很难做到，只有在上级部门组织大规模清查核资行动时，单位领导才会组织相关人员进行全面的核查，但在核查之后，对一些固定资产的流失，一些长期挂账的往来账，受时间久远和人员变动等原因，进行资产处置往往缺乏佐证材料。另外，由于单位领导在处理这些历史遗留的问题时都很慎重，都是愿意维持现状。

（四）双分录记账方式复杂，财务报告编制专业性较强

新政府会计制度建立的平行记账模式，核算较以往更为复杂，涉及财务会计和预算会计的一级科目就达103个，涉及到现金收支业务，需要做财务会计凭证和预算会计凭证，同时为了能更加客观反映单位的财务状况和收支情况，还要增设科目账和辅助装，这些大大提升了会计核算的工作量和工作难度。而新政府会计制度的财务报告编制在难度上又进行了提升，在完成日常的资产清查和财务核算之后，需要抵消分录的编制、财务分析的撰写、信息的规范完整披露，这些都需要更为专业的财务人员才能胜任。

五、基层事业单位执行新政府会计制度的改进建议

（一）提高新政府会计制度的重视

一项工作在单位能否顺利推进，管理者、执行者和参与者这三个关键因素起着决定性的作用。新政府会计制度能否得到很好的执行，单位领导的重视程度、财务人员的执行力度、其他部门的配合程度都将影响着制度的落实。单位领导的重视是基础，在新政府会计制度的执行过程中，单位领导要率先垂范，主动学习新政府会计制度的背景意义和功能作用，切实增强财务管理意识，在单位营造一个良好的氛围，为推动制度的执行奠定一个坚实的基础。财务人员的执行是关键，而提高有效执行力的前提就是意愿和能力，首先要学习新政府会计制度的重要性和实施意义，提升财务部门的意识，强化执行意识，其次通过对具体准则和实例的学习，提升业务水平。其他部门的配合是保障，制度的执行同时还需各部门之间相互配合，因此有必要加强单位全体成员对新的政府会计制度的系统学习，明确各部门的工作任务和职责，提高各部门之间信息沟通的效率和质量，协同合作落实制度的执行。

（二）提升基层事业单位财务人员的业务能力

财务人员是新政府会计制度执行的关键岗位，提升基层财务人员业务能力显得尤其重要。鉴于目前基层事业单位财务人员的现状，建议开展多层次针对性强的培训。一是对原报账员转岗的财务人员，由于理论知识薄弱操作能力欠缺，要举办理论和实务操作培训班，在强化理论的同时提升操作能力；二是对新招录的人员，因为具备一定理论基础，可以根据单位业务范围，开展有针对性的会计实务指导，因为在103个一级会计科目中，运用相对固定的大约在20个左右，这将大大提升实务操作水平。

（三）运用巡察审计监督职能强化资产管理制度执行，提高财务报告编制质量

当前巡视巡察已作为一项常态化工作，应充分发挥指挥棒的作用，落实单位领导在资产管理上的主体责任，加强资产管理制度建设，强化资产管理人员的责任意识，结合单位实际情况，完善资产日常管理，确保资产管理人员不缺位。进一步清理核查单位资产，成立单位清查工作领导小组，对存在的一些历史遗留问题逐个分析进行解决，清晰、准确界定单位的资产。进一步提高会计信息的真实性，会计信息披露要完整要及时，提高财务报告编制质量并进一步强化财务分析工作。

六、结语

新政府会计制度的颁布实施，将为事业单位发展提供更为准确的财务数据，在提升基层事业单位会计信息质量和财务管理水平上都将发挥积极作用。但在实施过程中难免也会遇到了各种挑战，面对所存在的问题，单位需要分析原因，及时采取有效的应对措施，保障新政府会计制度的顺利实施，更好充分发挥好政府制度的功能作用，推动政府会计制度的发展行稳致远。