张 春 叶，朱 宇 馨

(1.湖南师范大学 公共管理学院，长沙 410081；2.中国人民大学 新闻学院，北京 100872)

一、社区治理创新与三社联动

作为国家治理的“最后一公里”，社区是基层治理下沉的着力点，已然成为基层治理创新的前沿，更是“三社联动”治理创新的重要实践平台。近年来，社区不断创新治理模式，提升治理水平，其中“三社联动”就是社区治理创新的一种有益探索。所谓三社联动，是指社区、社会组织和社会工作者在社区建设和社区治理过程中资源共享、优势互补、相互促进，从而形成政府与社会之间互联、互动、互补的社会治理新格局。社区治理的共同参与和跨部门协作，是社区治理中三社联动的核心要义。主体联动和要素联动是理解三社联动的两个面向。主体方面，“三社”中的社区包含社区居委会、社区党组织、在地相关企事业单位、社区志愿者和社区居民等众多力量。至于社会组织，虽然现实中包括社区自组织、社企型组织、慈善服务组织、社区枢纽组织等多种类型，但“三社”中的社会组织主要是能够提供专业服务的公益慈善类和社区服务类社会组织，即所谓“新型社会组织”。“三社”中的社会工作者则是专业服务提供者、资源链接者、专业指导者、组织协调者和“联动”的倡导者。要素联动方面，三社联动是社区议题、社会组织和社工方法的联动。

三社联动发展至今，主体已经成形，面临的关键问题是“联动”，即三者之间如何协同联动。就“三社”的关系而言，有研究者认为，“社区为社会组织和社会工作者提供了工作的平台，社区组织为社区服务提供了资源和力量，而社会工作者作为专业人才为社区居民提供了专业服务”。其中，社区或者说居委会是三社联动的核心要素。尤其是在党建引领三社联动的背景下，社区组织是社区治理创新中主体性和指导性的角色。社区还与社会组织保持某种合作性的伙伴关系，并为社会工作者提供服务的平台。社会组织则在国家与社区居民之间发挥重要的媒介作用，是资源整合中的重要资源。而社会工作者则是三社联动的实际操作者，是回应和满足社区居民日益多样化、个体化和精细化的服务需求的具体“操盘手”。“三社”的联动需要处理好主体间的关系，包括不同主体之间边界如何划分、角色如何分配、“三社”如何归位，这是决定社区治理中三社联动最终是否有效、是否具有权威性的关键所在。

“三社”不同主体只有边界清晰、协同合作、优势互补，才能在社区治理中达成共生治理状态。而在社区治理实践中，三社联动存在诸多主体协同问题，集中体现为社区与社会组织、社会工作者的协调困境。本文以株洲市T区三社联动社区治理和服务创新实验项目为例，根据三社联动社区治理中不同主体实际发挥作用的强弱，即社区和社会组织、社会工作者的能动性，对社区和社会组织、社工在三社联动社区治理中存在的主体参与和协同问题进行类型划分，进而揭示问题的形成逻辑。

二、案例介绍

株洲市T区于2019年3月被民政部确认为全国社区治理和服务创新实验区。T区的实验区建设于同年5月28日正式启动，为期两年。T区以“党建领航·三社联动”为主题，探索社区治理和服务创新，目标是至2020年底全区社区社会组织达到800个，社会工作专业人才达到600名，并培育“社区品牌”示范项目30个，从而全面提升社区居民参与度、幸福感和社区治理能力。两年中，T区以“1+4+N”的“大党建”模式推进实验区建设，投入资金130万元建设区级社会组织孵化基地，举办三社联动“微项目”供需对接会6次、“全民公益创新论道交流会”24次，打造150个公益项目、34个“党建领航·三社联动”项目，创树了40个重点社区治理服务品牌项目。本文将以T区社区治理和服务创新实验项目为例，具体说明三社联动社区治理和服务创新中存在的“社区全能”“社会组织全能”两种倾向及其实践困境。

需要指出的是，本文所讨论的T区三社联动社区治理和服务创新模式属于社工机构服务型，是三社联动社区治理实践多种模式中的一种。参与社区治理和服务的社会组织都具有社工机构的特点，入驻社区具体操作相关项目的社工也都是社区引入的社工机构的职员。因此，T区的三社联动主体虽仍包括社区、社会组织和社工，但其中社会组织与社工表现出一体化的特征。大多数的社会工作者是依附具体的社会组织而存在的。社区通过购买社会工作服务的形式吸纳社会工作者参与社区治理，最终也是通过向具体的社会组织购买服务来实现的。

三、分析框架

如上所述，T区的三社联动主体虽仍包括社区、社会组织和社工，但因社工大多依附于具体的社会组织，故从独立主体的角度而言，实际上基本只有“两社”，即社区和社会组织。本文根据三社联动社区治理中不同主体实际发挥作用的强弱，构建社区主体性强弱与社会组织主体性强弱的分析框架(见表1)，从社区和社会组织两个层面讨论三社联动社区治理中存在的两种“全能”倾向。

表1 社区与社会组织主导三社联动社区治理分析框架

根据社区和社会组织主体性的强弱，可以将社区与社会组织主导的三社联动社区治理划分为四种可能的类型：(1)当社区和社会组织(社工)在社区治理中充分体现各自的主体性，即充分发挥社区的行政优势和社会组织(社工)的专业优势时，社区治理表现出多元主体均衡参与的特点；(2)当社区和社会组织(社工)在社区治理中无法充分体现各自的主体性，即社区的行政优势和社会组织(社工)的专业优势都无法体现时，就表现出相关主体参与不足、社区治理水平较低的特点；(3)当社区在三社联动社区治理中处于主导性地位时，其主体性体现较强，三社联动项目主要由社区主导设计并指导实施，而社会组织、社会工作者在社区治理和服务中逐渐边缘化，成为帮社区解决日常问题、处理行政事务的“助手”，社会组织和社会工作者缺乏独立性，社区干预过多，体现出行政消解专业、行政驱动的特点；(4)当社区通过购买服务的形式将大部分社区治理负担转移到社会组织(社工)身上，导致社区在三社联动社区治理中处于“悬浮”状态而社会组织(社工)对社区治理和服务任务“大包大揽”时，就可能造成三社联动社区治理的“专业化陷阱”，给社工带来极大的专业性负担，此时社会组织(社工)一旦力量不足，就可能陷入“任务驱动”，并弱化专业服务水平，以敷衍的态度进行社区服务、参与社区治理。下文将对社区主导和社会组织主导两种类型的三社联动社区治理问题进行分析。

四、行政消解专业：“社区全能”主导下社会工作的行政化

社区是城市最基本的治理单元。社区居委会是城市社区最主要的治理主体，一直在社区治理中扮演着主导性角色。《中华人民共和国城市居民委员会组织法》第3条规定，城市社区居委会主要有六大职能：宣传法律、法规、政策，开展精神文明建设；办理居民公共事务和公益事业；调解民间纠纷；协助维护社会治安；协助政府机关做好公共卫生、计划生育、优抚救济、青少年教育等工作；向政府机关反映居民的意见、要求。应该说，社区居委会的工作涉及社区居民日常生活、公共服务、社区建设、社区发展、居民自治等各个方面。在体制改革之前，社区居委会在上述职能方面的大包大揽一度表现出“全能型社区”的特点。体制改革以来，基层政府实行简政放权。党的十八届三中全会指出，全面深化改革的重点是经济体制改革，而经济体制改革的核心问题是处理好政府和市场的关系。因此，“市场能办的多放给市场，社会可以做好的就交给社会”成为基本的简政放权思路。在涉及社区公共服务的领域，通过政府购买服务的方式，赋予了市场和社会更多的参与权。

不过，在深化改革的过程中，市场力量和社会主体参与社区治理和公共服务供给仍然面临一定的困难，其中主要的问题是专业性如何与行政进行对接和协调。实践中，市场、社会方面主体参与社区治理和公共服务通常是以居委会主动引入的形式进行的，因而与居委会联系紧密。居委会始终扮演着规划者、指导者、监督者、评价者、验收者等多重角色，以多种形式参与到社区治理和公共服务的方方面面，因而出现了行政干预专业服务或行政消解专业性的局面。

T区“党建领航”之下的三社联动社区治理和服务创新模式，主要以构建“1+4+N”的社区大党委为目标。所谓“1+4+N”的社区大党委，就是以社区党组织为核心，以社区党组织、辖区内各机关企事业单位党组织、社会组织党支部、社区居民为4个固定参与方，加上来自社会各界各个方面的参加社区议事的热心人士代表，而组建的协调推进社区党建和社区工作、统筹领导社区治理的区域化党组织实体。同时，为了具体落实社区大党委领导社区治理的机制，T区还成立了“党建领航·三社联动”城乡社区治理与服务领导小组，统一协调全区的社区相关工作。社区大党委会议由社区党组织牵头召开，会议参与人一般包括社区辖区内企事业单位党组织负责人(或者其委派的代表)、人大代表、政协委员、社区治理带头人等。不仅社区三社联动项目的招标和社会组织的遴选由会议决定，而且三社联动项目的具体实施也要在社区党组织和居委会的带领下，由“大党委”组织的党员、相关社会组织、社区热心居民代表、社区志愿者等诸方共同参与和推动，从而确保三社联动的开展是在“党建领航”之下进行的。对于三社联动项目的实施进度、资金使用情况和项目实施效果等，社区大党委有权进行监督，并可聘请专业机构、专业人士来进行评估。

“党建领航”之下的三社联动社区治理和服务创新，旨在将党的基层组织建设贯穿于社区治理中，从而巩固党的执政基础，改善干群关系，更好地实现执政为民。社区大党委领导下的社区治理格局充分体现了社区治理参与主体的多元化，为基层党组织密切联系群众提供了条件，并在很大程度上解决了社会组织和社工在参与社区治理和服务过程中的正当性问题和权力不足问题。不过，社区过多地干预社会组织和社工的服务过程，也可能给三社联动社区治理带来消极影响。在三社联动社区治理和服务创新过程中，社区(居委会)过度干预社工在社区的具体服务过程，甚至将社工纳入社区行政的范畴来协助社区日常工作，无疑将导致社工服务的行政化，因而消解社工的专业性，降低社区服务的专业化水平。在“社区全能”主导下的三社联动社区治理和服务创新实践中，“行政消解专业”至少表现在三个方面：

其一，在项目设计方面，社区居委会主导社区规划和项目设计，社会组织和社工沦为纯粹的任务执行者，社工参与的独立性缺失，自主性不足。以T区的X社区为例，该社区为了营造三社联动社区治理和服务新模式，计划打造“红色治理”品牌，即党员充分参与下的社区治理和服务模式。社区在引入社会组织和购买服务之前就已经制定了详细的规划，甚至在物业管理、社团活动、社区大讲堂、在线微信群服务、树立“红色标兵”等方面已经形成较为清晰的实施思路，但由于社区居委会人手紧张，为了充分落实项目的设计和规划，社区希望通过购买社会组织服务来具体实施相关计划。X社区引入社工类社会组织“志愿者联合会”之后，该组织委派1名社工入驻社区，实施驻点服务。社区规划和项目设计较为具体，社工入驻后，社区要求社工按照社区的规划和设计来实施具体项目，社工无法发挥工作的主动性和创造性。同时，由于社区倾力将这些项目打造成治理的亮点，因而社区居委会全力参与，并在整个项目实施过程中居于主导地位，仅仅在第三方评估可能涉及的服务规范性指标方面，例如服务方法、服务过程管理、资料痕迹化管理、服务对象建档等方面，才交由社工完成。其他诸如制度建设、组织保障、政府资源链接、经验总结推广、社区志愿者动员、社会宣传等等，皆由社区借助行政资源来达成。在整个项目实施过程中，社工成了被动的配合者，而非项目实施的积极策划者和引导者。社工服务的自主性严重缺失，独立性不足，弱化了社工服务的专业性。

其二，项目执行过程中党员广泛参与，存在作风行政化和过度干预社工服务过程的问题，导致社工服务方法和标准难以把握，社工角色被架空。社会工作服务是一项专业性较强的工作，在适应社区具体情况的同时，应当严格遵循相关的服务伦理，执行相关服务方法，做到服务过程标准化。而在“党建领航”和“大党委领导”之下，来自不同基层党组织的党员充分参与到社区服务中，对社工服务的专业性产生了一定的干预和影响。“党建领航”之下的党员参与社区治理和服务，原本设想是党员以志愿者身份参与到社区服务过程中，拉近与群众的距离，更好地为群众服务。在实际服务过程中，参与的党员基本上是社区内部和周边熟悉社区情况的人，比如社区干部、群众党员、社区周边企事业单位党员代表等。这些熟悉社区情况的人原本应该为社工服务关系的协调起到积极作用，但在实践中，这些党员普遍存在“以熟悉情况为由试图更改服务计划”“以熟悉社区居民为由试图替代社工服务”“以是党员代表为由试图影响社工决策”等现象，导致社工在具体的服务过程中不是引导党员志愿者为社区居民服务，而是配合党员干部为社区群众服务。如此，不仅服务方法和标准会打折扣，服务的专业化水平也较低。社工在引领服务价值、培育社区党员服务能力方面缺乏主导性，很难收到积极效果。同时，部分企事业单位党员代表本职工作繁忙，参与社区服务的时间不足，工作态度敷衍，社工难以调动他们，导致服务质量较低。

其三，社区居委会主导下的三社联动社区治理和服务创新将社工纳入社区行政范畴，导致社工日常工作行政化，消解了社工角色作用和专业性价值。“社区全能”主导下的三社联动社区治理和服务创新表现出明显的“任务达成”“目标达成”特点。这一状况的产生是由于社区居委会在日常工作中经常面临人手紧张的问题。尤其是在遇到上级检查、考核和各种评估时，社工经常要协助社区完成一些“力所能及”的文书工作和痕迹化管理任务，比如整理资料、起草工作总结和经验交流材料、撰写宣传文稿等等，导致社工“坐办公室”的时间多于入户了解情况和为社区居民提供具体服务的时间。同时，由于政策的多变性和社区工作的复杂性，社工实际上并不擅长社区日常工作，其参与社区日常工作只是被动配合，难以发挥应有的作用。总之，社工被居委会吸纳到行政工作中，社区与社工的“联动”变成了社工在居委会牵引下围绕着居委会“转动”，社工日常工作行政化，服务性不足，社工的价值难以体现。

长期以来，社区治理在运行机制方面都存在政府控制偏强、社会自主性偏弱的问题。在社区日常工作日益繁忙和社区治理要求多元化的今天，社区治理中的三社联动也仍然呈现出明显的社会组织和社工“陪跑”的局面。社会工作服务的专业独立性空间不足，社区治理和服务中居委会权力的让渡也还有推进的余地。

五、大包大揽：“社会组织全能”主导下社工的专业化陷阱

2013年，国务院办公厅印发《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》。2014年末，财政部、民政部、工商总局共同印发《政府购买服务管理办法(暂行)》。上述文件的出台为进一步推动政府购买社会服务提供了规范引导。政府购买服务是在市场机制作用下，政府按照一定的方式和程序，将原本由政府直接负责的公共服务事项和相关职能交由具备相关资质和条件的社会力量承担，并由政府支付其费用。以社区购买服务为例，社区购买服务的目的在于提高社区公共服务供给的质量和水平，满足公众日益个性化和多元化的需要，进而提高社区治理能力和治理水平，不断满足社区居民对美好生活的需要，提升社区居民的获得感。

“让专业的人做专业的事”是将市场机制和社会力量引入社区治理和公共服务领域的初衷。但是，在实践中，由于当前社会力量发育迟缓，社会主体要么不具备相应的专业性，要么成本较高，社区治理和服务中引入的社会力量相对单一，经常出现一支社会力量承担社区治理和公共服务中多方面工作任务的局面，呈现出“一口式受理、全科式服务”的特点。T区自2018年6月开始，以位于X社区的区级社会组织孵化中心为平台，积极孵化专业社会组织，为社区治理和服务创新实验提供社会组织力量保障。截止到2020年9月底，先后共有23个社会组织项目入站，并已经完成15个社会组织的孵化工作。然而，在实际的社区治理和服务创新实验中，社会组织存在着参与社区过多、开展项目过多、参与内容过杂等问题。首先，从社会组织参与社区治理和服务创新来看，T区目前引入社会力量参与三社联动社区治理和服务创新的24个试点社区中，参与的主体全部为社会组织，且总共只有5家参与单位，每个社区只有1家社会组织参与。5个社会组织中，拥有专业社工数量最多的为28人，最少的只有1人。5个社会组织中最多的参与了7个社区的社区治理和服务创新工作，最少的参与了1个社区的社区治理和服务创新工作。其次，从社会组织在社区治理和服务创新中开展项目的数量来看，社会组织在一个社区最多同时开展了7个项目，最少的也同时开展了3个项目。最后，从社会组织在社区开展的项目内容来看，涉及青少年教育、老年人服务、志愿者队伍建设和培育、儿童服务、社区党建、社区文化再造、社区公益服务、社区社会组织培育、传统节日活动等。24个社区中，开展志愿者队伍建设项目的社区有20个，开展青少年教育项目的社区有17个，开展老年人服务项目的社区有19个，开展儿童服务项目的社区有19个，开展社区党建项目的社区有12个。社会组织参与社区治理和服务创新的领域范围较广，涉及的工作内容较多，其中有些甚至不是社会组织所擅长的工作，比如社区党建，以及在传统节日期间举办社区活动。

从社会组织参与三社联动社区治理和服务创新的路径和程序来看，社会组织的大包大揽背后是社区(居委会)的缺位与“失能”。在T区24个试点社区中，有17个社区在引入社会组织参与社区治理时缺少自己的社区治理和服务创新规划，对于具体项目缺乏设想，对社区治理和服务的需求也缺乏前期评估。不仅如此，在社区跟社会组织签订的购买服务合同书中，有18件合同存在对三社联动社区治理和服务创新的目标定位不清、项目设计模糊(如仅有项目名称和基本目标，而缺乏具体内容)等问题。在11件合同中，社会组织在设计项目之前对社区和居民需求缺乏实际的前期评估。从合同表述看，有14个社区的社区治理需求内容高度雷同，其中包含不同类型的社区。此外，半数以上的社会组织是在入驻社区以后由社会组织派驻社区的专职社工具体负责设计和撰写该社区的项目计划书。派驻到社区的专职社工数量最多的为2人(7个社区如此)，少的仅有1人(17个社区如此)。在社会组织和社工入驻后，社区居委会基本上任由社会组织和社工在社区工作，包括设置专门的办公桌。虽然社会组织制定了与居委会就项目实施进行定期交流的制度(每月至少1次交流会)，但在项目实施期间实际与社会组织或社工定期就项目实施情况进行会议交流的社区只有13个，而项目实施半年(到中期评估时)未与社会组织就项目实施情况进行过任何正式交流的社区有9个。许多社区在三社联动社区治理中近乎“不在场”，致使“三社”中缺了“社区”，三社联动基本靠社工联系所在社会组织来维持项目日常运作。

社会组织在三社联动社区治理和服务创新中的大包大揽，使社会工作陷入了“专业化的‘陷阱’”，即社区治理中认为社会组织或者社工是全能的，使社会组织或社工过度地嵌入社区中，过多地卷入社区治理的方方面面，成为社区(居委会)在治理中“减负”的重要“帮手”，因而产生了诸多的问题和不良后果。

一方面，从社会组织和社工的角度看，社会组织和社工无法支撑在三社联动社区治理中的大包大揽。

其一，人力资源方面的紧张使社会组织和社工无法兼顾过多的工作内容和项目运作。T区24个试点社区共启动运作项目108个，平均每个社区4.5个项目。31名“项目社工”实际负责这些项目的具体操作，人均负责项目约3.5个。由于专业社会组织数量较少，试点社区数量较多，社会组织参与三社联动社区治理和服务创新任务较重，每个社区的驻点社工数量较少，加之每个社区同时开展的项目较多，每个驻点社工要同时负责多个项目的操作，人力资源极其紧张。而每个项目的周期一般又比较短，普遍为1年，社会组织和社工入驻社区，在经过对接、熟悉、适应、备料等环节之后，实际的项目操作时间已然所剩不多。与此同时，项目评估对工作的痕迹化管理和标准化要求却较严苛，各种活动的计划书、参与人员签到表、活动过程照片、活动总结报告、群众反馈信息等痕迹化管理资料的分类归档任务较重。这一切，导致社区内驻点的“项目社工”大部分时间和精力用在了日常工作记录和资料规整方面，实际投入项目运作中的时间大大减少，因而降低了项目运作的质量和实际效果。很多项目最终流于举办各种形式上的简单活动，未能体现社会组织和社工的专业性与价值，在社区培育和价值引领方面贡献不大，也很难在实践中真正满足社区居民的需求。

其二，社会组织和社工的资源链接能力无法满足多个社区多个项目的运作需要。社工本身来自与社区合作的社会工作机构，故其资源链接能力实际上来源于社会组织的资源链接能力。而实践中，大多数社工类社会组织的生存维系都较为困难，资源链接能力更加有限。以链接外部资金为例，由于T区的社区惠民资金紧张，在购买社会组织服务时，每个项目平均资金只有3.7万元。这些资金除了日常的采买花费、人力支出外，实际用于社区动员和活动举办的经费不多。为了补充项目运作所需资金，社会组织多需要链接社区周边企事业单位，获取赞助和捐助。以社区为单位，每个社会组织在三社联动社区治理和服务创新中链接的外部资金实际平均额度仅为0.51万元，远远不能满足需要。再如人力资源的链接，很多社会组织在邀请相关专家指导社区三社联动项目时都是采取一个人连续“串场”的形式，比如一位专家在多个社区轮番举办讲座。资源链接能力弱，极大地限制了社会组织和社工在三社联动社区治理和服务创新项目中的作用发挥，致使许多项目难以达到预期效果。资源链接能力不足的直接原因正是社会组织的大包大揽。当然，社会组织的大包大揽实际上也反映了当前社会组织的生存困境。项目资金实际上是社会组织创收的为数不多的来源之一，只有提高项目申报率，社会组织才能够维持基本运营。而提高项目申报率的后果则是人力资源的紧张、项目运作资源的匮乏。这样就形成了一种恶性循环。

其三，社会组织和社工的专业性决定了二者在三社联动社区治理和服务创新中难以覆盖社区治理和服务的全部内容，大包大揽的后果便是专业性的缺失。以社会工作者为主体的社会组织，其主要功能是提供社会服务。社会服务的内容主要是“助人”，服务对象主要是社区中的弱势群体。而像社区党建、节日活动举办等社区治理内容，并非社工类社会组织的强项。社会组织在参与社区治理和服务的过程中将本属于社区(居委会)职能的一些工作揽到身上，极大地弱化了自己的专业性。专业性的缺失导致社区居民对社会组织和社工参与的评价不高，最终削弱了社会组织和社工的影响力，不利于三社联动社区治理和服务项目的有效运作。

另一方面，从社区(居委会)的角度讲，社会组织和社工在社区治理和服务中的大包大揽也容易使社区陷入专业化的“陷阱”。也就是说，社区服务“普化”与社会组织或社工专业化之间存在一定的冲突。在三社联动社区治理和服务创新中，社区居委会职能的过度让渡将导致社区在相关领域的能力发展停滞不前，同时也将造成居委会在相关领域与群众的脱离。

其一，社区治理和服务中社区(居委会)的参与是联系社区群众、维系干群关系、化解矛盾纠纷、提升动员能力和水平的重要途径。当前，随着国家治理现代化向基层的逐步下沉，越来越多的治理任务集中到社区层面，居委会的工作普遍“越来越忙”。尤其是公共卫生、养老服务、基层党建、文明创建、社区维稳等，成为社区居委会日常工作的重中之重。与此同时，来自上级(政府)的绩效考核的频次也越来越多，各种迎检和接待工作压力较大。在此背景下，通过购买服务的形式将部分社区公共服务职能外包给市场主体、社会组织，本是为了提高社区公共服务能力和服务水平，改善公共服务质量。然而，社区职能的过度外包和“转嫁”，无疑成为社区“减负”的一种方式。诸如文明创建、文体活动、社区慰问等，甚至部分党建工作也交由社会组织和社工来做，就是一种赤裸裸的“减负”行为。社区是党联系群众、服务群众的“最后一公里”，社区党建是城市党建的重要基础。社区居委会和社区党组织本职履行不足，必然不利于基层党组织联系和服务群众，不利于干群关系的改善。

其二，虽然社区公共服务是社会组织和社工的强项，也是三社联动社区治理和服务创新中社会组织和社工的“本职工作”，但社区居委会在社区公共服务中的完全“退场”仍然不利于社区公共服务能力的培育与提升。社区内新的社会组织的培育和发展需要一个过程，一旦外部的社会组织和社工在合同到期、服务结束后撤离，社区内此前培育起来的工作机制就很难及时实现有效的自我运转，社区公共服务水平就会下降，因而影响群众获得感和满意度，最终不利于社区治理能力和治理水平的提升。

六、总结与讨论

尽管经历了从嵌入式到内生式再到融入式的发展历程，社区治理中的三社联动仍然存在协同问题。在“社区全能”主导下的三社联动社区治理模式中，社区(居委会)过度干预社工在社区的服务和项目实践，导致了社工角色自主性缺失、社工实践行政化、社工服务质量较低、社工价值引领效果不明显等“行政消解专业”的问题。而在“社会组织全能”主导下的三社联动社区治理模式中，社区参与不足，缺乏社区规划，导致社区目标需求不明确，项目针对性不强，社会组织大包大揽，社区试图通过社会组织和社工解决社区绝大部分的治理和公共服务问题来为社区治理和服务“减负”，最终结果是使得社会组织精力分散，人力投入不足，项目实践效果较差，社工服务敷衍化，社工服务的专业性弱化，各种社区治理和服务事项都参与，却所有事项都得不到妥善处理，社工服务陷入“专业化陷阱”。

无论是过分强调社区(居委会)的能动性，还是夸大社会组织或社工的专业性，都容易把社会组织、社工与社区对立起来，使得社区与社会力量之间很难形成真正有效协作的三社联动机制。过分强调“党建领航”下社区居委会的能动性和主导作用，容易使社会组织和社工在三社联动社区治理中失去独立性，社会组织和社工被吸纳进社区行政的范畴，造成“行政消解专业”的困境。而夸大社会组织和社工的专业性，则很容易使社区(居委会)在三社联动社区治理中失去角色，导致社区自主性和参与性不足，并使社会组织和社工陷入“专业化陷阱”。

由于三社联动社区治理中存在着“社区全能”“社会组织全能”两种倾向和问题，相应地也就存在以下两种解决问题的思路：

第一，在“党建领航”之下的三社联动社区治理中，应当向社会组织和专业社工让渡适当的空间，使社工在社区能够获得独立的“社会服务空间”和“社会服务实践权”。这不仅需要社区真正转变治理角色和自身职能，明确居委会在社区治理中的服务角色，还需要大家清楚地认识到，党员参与下的“党建领航”，其目的和性质是通过服务群众来拉近干群距离，重塑基层党组织与群众的血肉关系，故此应当弱化“党员参与”的领导性，提升党员的“服务带头人”作用。与此同时，还要在引入社会组织及社工参与社区治理和服务之初，明确社区治理和服务创新的需求与目标，充分厘清社区日常工作、社区行政与三社联动社区治理和服务的关系，避免因社区行政吸纳社会组织和专业社工而导致行政对专业性的消解。

第二，社区要正视政府购买服务的目的，不能将政府购买社会服务视作社区“减负”的手段，而应当将其看作进一步提升社区治理和服务能力的一种方式。同时，更不能将社会组织和社工的专业性看作能够解决社区所有问题的“全能救星”。社会组织和社工也不能为了获取项目经费而盲目“揽活儿”，将本非自己专长的社区治理纳入服务的范畴。社区问题的复杂化和社区居民需求的多样化并不是社工服务“全能化”的理由。更何况，社区各项工作的条块分割和多部门任务的复杂性本身就是对社工个人能力的极大考验。“全能社工”只是一种设想，实践中很难有能够胜任者。因此，社区在通过购买社会服务来让社会组织和社工参与社区治理和服务创新时，必须认清社会组织和社工的专业性体现在哪些方面，并明确社区有哪些“专业的事”需要交给社会组织和社工这样的专业主体去做。