窦静雅

（中国铁路经济规划研究院有限公司 助理研究员，北京 100038）

0 引言

迈入新发展阶段以来，国家加快推进新型城镇化建设，支持铁路建设与新型城镇化相结合，打造轨道上的都市圈、城市群，将来我国的土地开发逐步进入以高质量发展和存量用地规划利用为主的开发阶段[1]。在此背景下，推进铁路站区土地综合开发、坚持站城融合发展，是构建都市圈一体化交通网络、促进新型城镇化节约集约用地、提高建设用地利用效率的重要举措，对增强铁路运营可持续能力、促进城市经济社会发展具有重要意义。

1 国外经验提供良好借鉴

依托轨道交通推进站区综合开发有利于城市土地的集约利用和城市空间的有效拓展，对于交通、产业、城镇融合发展起到巨大的推动作用。在国外铁路枢纽中，很多大型客站充分利用站内站外空间和资源发展商业、服务业，车站地区呈现出商场化的特征，依靠商业的繁荣车站可以取得经营或租赁的额外收入。

在高人口密度的国家日本，更是成功地采用了TOD 模式，实现了以轨道交通为导向的站城融合发展。所谓TOD 模式，就是把站房及铁路设施的建设与所在城市区域的土地开发合而为一，实行统一规划、设计、实施的开发模式。在城市核心区进行轨道交通枢纽高密度竖向复合叠加开发的典型代表是东京地铁涩谷站，“涩谷之光”TOD 项目在地铁站上方建设了一座立体的城市综合体，地上34 层，地下4 层，包含了零售、餐饮、文化创意、会展、剧院、空中客厅、办公区等业态[2]，集交通和所有的城市功能为一体。该车站综合体成为区域内标志性建筑物，车站及周边地区人流密集、商业繁荣。

在国家政策的支持引导下，借鉴集成国内外先进发达地区在TOD 开发规划、设计、管理、运营等方面的成功经验，我国很多地区积极推进车站周边区域的综合开发，一些地区已经兴起了站城融合开发的热潮。

2 我国铁路站区土地综合开发现状

2.1 国家积极支持，政策迭出

自2013 年铁路体制改革以来，国务院和国家部委先后发布了一系列文件，为国铁集团加快铁路建设、开展以铁路土地综合开发为主的资产经营开发提供了政策支持。国家对于铁路建设实施土地综合开发给出了明确意见，支持盘活存量铁路用地，支持对新建铁路站场实施综合开发，要求各地方政府和相关部委做好配套工作，健全相关工作的推进机制[3]。各地地方政府也逐步出台落实国家政策的配套文件，明确给予铁路土地综合开发在用地、规划、融资等方面的具体支持。国家对于铁路综合开发用地的支持力度远大于一般的存量建设用地，为铁路土地综合开发解决了一些关键问题，破除了综合开发长期以来受限于划拨用地使用权的障碍，如图1 所示。

图1 国家对铁路土地综合开发的支持政策

2.2 国铁集团有序推进，初显成效

作为全国铁路建设运营的责任主体，国铁集团对于铁路土地综合开发的推进持续深化。加快推进管理体制、投融资体制改革，从机构设置、制度建设、运行机制等方面统筹安排，建立健全了土地综合开发组织管理体系，发布了《铁路土地综合开发实施办法》《关于进一步明确土地综合开发有关事项的通知》《关于铁路土地合资合作开发的指导意见》等规范性文件，出台土地综合开发资金使用、股东借款等支持政策，形成“统一管理、分级负责、集体审议、协作联动”的工作机制[4]。

加快推进站区土地综合开发机会研究和供地谈判，对于新建铁路项目获取综合开发用地做了大量的前期工作。2020 年国铁集团累计完成126 个新建铁路项目综合开发研究，提出用地需求23 600.118万m2（35.4 万亩），签订用地框架协议19 000.095万m2（28.5万亩），确定四至范围8 533.376 万m2（12.8 万亩），纳入国土空间规划3 000.015 万m2（4.5 万亩）。各铁路局集团公司建立开发项目库，加快推动站区土地综合开发项目实施，一批铁路枢纽TOD 项目得到推进（见表1）。

表1 铁路TOD 项目推进情况

2.3 站城融合发展的新模式——重庆沙坪坝站龙湖光年TOD 项目简析[5]

重庆沙坪坝站龙湖光年TOD 项目作为国内首个高铁TOD 综合体，于2020 年底竣工投入运营。沙坪坝站TOD 项目位于重庆市沙坪坝区核心商圈，所在城市区域是传统的商业与生活中心。项目伴随着车站由普速站改建为高铁站，同时与老旧城区改造相结合，实现了轨道交通枢纽和周边城市区域的一体化开发。

沙坪坝高铁站TOD 项目由地方政府和成都铁路局推动立项，由重庆本土地产公司龙湖地产中标开发周边地块，同时引入了东京涩谷站TOD 的设计单位日建设计集团。重庆市政府通过异地补偿土地、原地移交房产等方式，给予铁路部门利益补偿。综合体集成了高铁客站、城轨和公交车、TOD 商业，运营分别由成都铁路局、重庆市综合交通枢纽集团、龙湖地产公司三方各自负责。

车站采用立体综合交通枢纽开发方式，利用地面及七层地下交通空间将高铁、地铁、公交、地面交通、步行廊道贯通。高铁站房上方建设TOD 综合开发项目，主体是裙楼商业和两座高层双子塔写字楼，提供包括大型购物中心、酒店、办公、公寓等复合设施服务，形成交通与物业融合开发的复合型枢纽。

该项目首次实现了以分层确权的方式对铁路线上空间进行综合开发，同时采用了铁路方将铁路站场、站房委托地方代建的模式。通过综合开发有效提升了车站与周边商业、社区的交互性，改变了以往铁路车站对城市空间的割裂，模糊了车站与城市的边界，提升了人流步行、骑行至车站商业地区的便捷性和区域商业的凝聚力，使铁路站区综合开发的价值得到进一步凸显。

3 我国铁路站区TOD 开发进展缓慢成因分析

我国内地约有2 200 多座办理旅客乘降业务的铁路客运站（不包括乘降所），可供开发的站区资源十分丰富。自2013 年国务院出台政策鼓励铁路土地综合开发利用以来，至2020 年又提出“加大市域（郊）铁路沿线和站点及周边土地综合开发强度，合理确定综合开发规模和实施方案，统筹地上地下空间复合利用，积极推广地下空间开发、轨道交通上盖物业综合开发等节约用地的技术和模式，打造站城融合综合体”[6]。政策导向和发展目标十分明确。但是目前我国已建成的高铁TOD 综合体仅有2020年底开始运营的重庆沙坪坝站龙湖光年项目，铁路站城融合开发仍处于起步阶段，发展进程较为缓慢，究其原因有以下几点：

3.1 用地获取工作繁复

站区综合开发第一个重要环节就是开发用地的获取，开发用地的确认、整合和土地增值收益分配是前期谈判中的主要议题。在铁路客站及周边区域，铁路用地与地方用地大多交织混杂，铁路内部土地归属权还存在国铁集团直接管辖及地方铁路局或基层运输站段管辖的差异。站区综合开发必须对站前广场、邻近市政设施等进行整体的规划整合，铁路配置资源和政府调控资源之间统筹协调难度十分大。而且，综合开发用地的获取与铁路建设用地的获取是两个体系，国家审批铁路建设用地的各项流程和规则已经较为成熟完善，但是综合开发用地涉及诸多利益关联方，面临的情况各不相同，站房建设用地的划拨较为容易，但是综合开发用地的增加就困难重重。

同时，现行城市规划对站场土地规划用途基本上是铁路用地或城市公建配套用地，不具备综合开发条件。对铁路站区进行综合开发，需要调整原有的土地规划和城市规划，对土地使用性质、容积率、建筑密度等重要硬性指标的修订、调整和报批程序繁琐，对于综合开发与建设项目同步规划建设的时限要求形成挑战。

3.2 主体众多权益交错

铁路土地综合开发的一个初衷是推进铁路投融资体制改革，促进土地开发经营收益反哺铁路主业，缓解铁路资产负债率过高的压力。从这个功能来讲，应该支持铁路企业作为开发主体，按照“谁开发、谁收益”的原则来推进项目。

铁路土地综合开发涉及铁路运输、投资运营等复杂界面，需要地方政府、地产开发商和铁路部门配合，地方政府又包括发改、规划、交通、交管、住建、市政等多个部门，相关利益方较多。土地作为地方政府的重要资源，地方政府可以凭借自身的资源条件围绕站点周边进行开发，与铁路合作的内在动因不足。因此常见的高铁新城基本上由地方主导，铁路往往很难参与其中。虽然国家和地方政府多次发文支持铁路土地综合开发，但任何支持政策也没有强制性地规定国铁集团在其中的角色定位和相应的权、责、利，实际上约束性并不强。目前地方政府在与商业机构联合开发土地方面已经经验丰富，地铁站上盖商场也十分常见，但是进入铁路领域，涉及的利益博弈更加复杂，“路地”双方在铁路土地开发的收益归属、开发范围等方面分歧巨大，平衡利益十分困难。

3.3 结构复杂设计难度大

站区综合开发需要全面系统的前期规划作为保障。对于铁路来说，目前普遍存在着综合开发专业能力不足的问题，特别是缺乏TOD 综合体开发的专业能力和经验。

TOD 综合体开发包括对地上和地下竖向空间的一体化开发，综合开发的建筑工程设计实施需要与铁路站房工程同步展开。TOD 上盖开发与站房建设联系紧密，上盖开发的空间结构十分复杂，并且在上盖空间出让前就需要确认工程结构条件。建筑结构设计要合理引导客流、车流、商业流，满足地上和地下的空间对接和功能衔接，也要满足商家入场后的业态布局需求，对于不同类型的经营项目要具备一定的通用性。融合车站交通功能与综合开发商业功能，同时还要与周边城市街区打通和衔接，TOD 综合开发对建筑设计的要求非常高。因此我们看到，重庆沙坪坝站TOD 综合体在前期做了大量方案的情况下，最终仍然选择引进了具有实际开发经验的日建设计集团。

同时，站区综合开发还面临方案审查周期长的问题。铁路综合开发涵盖铁路与地方两个方面的规划、设计、施工协作，包括的管理部门和主体众多，方案设计上有铁路与地方各自审批的部分，也有空间交叉需要双方联合审批的部分，导致协调时间周期长、审查周期长。

3.4 谨慎保守动力不足

铁路车站资产一般属于铁路局或合资公司，作为产权主体这些铁路部门对站房综合开发的积极性并不高，开发意愿和开发能力稍显不足。首先是企业内部长久以来存在重运输轻经营的思想，对于站房上盖开发并没有明确的责任落实和硬性考核，也没有奖惩激励机制。铁路客站在保证旅客运输的快捷、安全、高效以外，认为综合开发势必会增加客站安全、路风等方面风险和管理难度。第二是综合开发后期运营压力较大。开发企业需要对综合开发全生命周期负责，不仅负责前期工程建设和投资筹措，还要关注运营期的绩效，关注项目的财务盈利能力和投资回报，经营压力导致企业对土地综合开发采取了谨慎、保守态度。第三是资金压力大。TOD上盖开发较一般房地产开发项目投资强度更大，需要雄厚的资金支持，铁路局集团公司利用自筹资金开发的话压力较大。第四，缺乏专业人才和开发经验，自主开发风险较大。

4 加快推进铁路站区综合开发的建议

4.1 争取支持，建立路地共赢模式

争取土地开发主动权，在铁路项目土地审批阶段争取配建综合开发用地，推进铁路用地在客站周边就地整合、就地开发。在土地收储、土地出让、规划调整、财税征收、融资合作、物业销售等方面主动与地方政府对接，争取优惠政策，加快审批流程。积极把握地方政府因老城区改造、基础设施更新带来的土地整合、开发机会，积极参与客站周边规划制定，加强交通基础设施建设与民生改善工程协同规划。发挥铁路及地方政府各自资源和影响力优势，推动与地方政府形成战略合作机制，探索建立路地双方合作共赢模式，有效平衡各方利益诉求。推进综合开发一体设计、统一联建，设计审查协同报批，构建合作方式与融资方式互惠互利融通创新模式。

4.2 加强保障，制定综合开发标准规范

TOD 的核心理念就是把轨道交通站点建设与城市街区规划建设融为一体，在具体设计和实际施工上，综合开发与铁路工程会有很多相互重叠甚至相互掣肘的部分，但是目前并没有专门针对站房上盖的建设标准和相关规范，铁路建设与物业开发各自具有不同的建设规范、消防技术审批等。建议铁路协同规划、建设等部门，加快推动站区综合开发相关建设规范和技术规范的制定，尽快形成管理技术标准体系，完善路、地协同报批的审查流程，为项目设计审查提供依据，避免由于“谁先审查、谁后审查”而延长审查周期，为综合开发与铁路项目同步规划、设计、施工提供制度保障。

4.3 激发动能，建立长效激励机制

铁路站区综合开发涉及铁路运输经营的多个领域，对口的国铁集团管理部门包括运输相关部门、鉴定设计部门、经营开发部门及计划统计部门等，大部分情况需要这些部门之间的共同管理。站区综合开发从本质上来看仍然属于房地产开发项目，铁路方的项目开发主体可以是铁路投资公司以及路局所属的房地产企业。为了加快站区综合开发，要坚持国铁集团的主导地位，加强开发策略的顶层设计和项目落实的总体布局；不断激发各部门的主观能动性，明确管理部门、产权主体、开发主体三方的权利和责任；理顺运输业与非运输业之间的协作机制和收益分配机制[7]，针对综合开发建立责任目标和奖励机制相结合的绩效考核制度。土地综合开发的市场化程度已经很高，必须打破僵化的管理体制，把权力交给市场主体，让铁路企业放开手脚，在权利允许的范围内创造铁路用地的最大价值。

4.4 打破传统，创新投融资模式和商业模式

TOD 综合开发工程量巨大，其投融资模式既要短期内筹集到大量开发资金，又要能够实现综合开发持续收益反哺铁路运营项目。创新投融资模式，充分利用资本市场、信贷市场和债券市场，研究通过金融机构贷款、PPP 模式、产业基金模式、资产证券化模式拓宽融资渠道[8]，引入保险、信托、证券等各类融资工具开展融资创新，加大股权合作，积极争取社会资本参与铁路土地综合开发，将站城融合作为撬动社会资本参与铁路项目的重要突破口。依托重大项目，推进“铁路+地方政府+社会资本”合资合作商业模式，与政府合作获取土地一级开发、二级开发及物业权益，与社会资本合作解决资金难题、学习开发经验。建立综合开发全产业链发展思路，挖掘业态资源，打造多元化盈利途径。

4.5 重视人才，组建培养综合开发专业团队

铁路站区综合开发需要大量的策划、设计、营销、开发、管理方面的专业技术人才，这正是铁路企业目前最缺少的。坚持人才强企战略，引进人才和培养人才相结合。短期内，可以采取引进高端专业人才和与外部企业合作的方式；长期看，必须加强铁路自身经营开发人才的培养，通过实践锻炼培养专业团队，分层分类组建一批土地综合开发骨干人才队伍。进一步完善相关人才的评价、使用、激励、考核机制，为站区综合开发提供人才保障。

5 结语

当今社会正在经历深刻的发展变革，铁路建设运营所驱动的资源和价值不断提升，社会、公众和城市管理者对铁路站区同时兼顾交通功能、商业功能、城市开发功能的要求也越来越高。加快推动铁路站区综合开发，既是实现铁路建设可持续发展的需要，也是促进铁路与城市融合发展、良性互动的有效途径。铁路企业要凝心聚力、突破创新，加强对铁路资产资源的空间利用，使铁路客站在提供更好的运输服务的同时，也可以获取更大的投资收益。