顾子晨

摘要：近年来，困境儿童福利需求现实案例逐年增加，引起社会的广泛关注，传统补缺型儿童政策已无法解决当前困境儿童问题。本文在对现国内外的研究综合整理下分析了我国困境儿童的概念及其政策，困境儿童家庭、国家、社会三个福利供给主体的供给现状，发现我国困境儿童福利模式存在的问题，并通过福利多元主义理论视角提出儿童福利优化的可行建议，构建以家庭为核心、专业社工服务为主体的权责明确的儿童福利制度。

关键词：儿童福利 社会福利 困境儿童

引言

儿童福利是儿童成长和基本权利维护的重要保障，而儿童福利提供状况和权益保障程度是国家政治文明、经济发展和社会进步的重要体现。现行学术界儿童福利研究主要是面向孤儿和留守儿童群体的生活保障，近年来在向较大范围的困境儿童群体扩展，但现实福利尚未制度化。《中国儿童发展纲要（2011-2020）》中明确指出未来儿童发展方向是让困境儿童群体得到更为充分的救助和关怀。2013年民政部响应其号召将儿童福利体系规划从补缺型向适度普惠型方向转变，将儿童划分为四个层次，分别为孤儿、困境儿童、困境家庭儿童和普通儿童群体，并以此为基础划分成不同类别。2019年，民政部联合10部委出台《关于进一步健全农村留守儿童和困境儿童关爱服务体系的意见》，明确了未成年人救助保护中心和儿童福利机构的职能定位和区域布局[ 1 ]。由此可见，现今政府主要政策目标是扩展福利政策受益儿童覆盖范围，为困境儿童等提供资金和服务两方面的兜底保障。

2020年中国统计年鉴数据显示，我国14岁以下儿童总数约2.3亿人，占全国总人口16.8%。其中截至2019年底，全国共有孤儿23.3万人，其中社会散居孤儿16.9万人，各类民政服务机构集中养育孤儿6.4万人[ 2 ]。其他儿童群体未有记录，可见我国对困境儿童的数据统计和注重程度较为缺乏。在当前我国国情背景下，困境儿童的生存状况、福利需要和权益保障等相关议题日益成为政府、社会和学界高度关注的焦点[ 3 ]。在此背景下，研究困境儿童福利有效提供与输送，如何让福利政策和资源落实到困境儿童手中，并建立多元化困境儿童社会支持体系亟待解决。

一、我国困境儿童面临的现实困境及其原因

在本文中，“困境儿童”概念参照国务院发布的《国务院关于加强困境儿童保障工作的意见》，定义为因家庭贫困导致生活、就医、就学困难，或因残疾导致康复、照料、护理、社会融入困难的18周岁以下未成年人，以及因缺乏或不适当的家庭监护而使其人身安全受到威胁或损害的儿童。

1.福利政策理念滞后，政策设计碎片化。现阶段，困境儿童福利政策制定仍处于“传统福利”理念，尚未向“积极福利”转变，总体以“补缺式”为主。政策总体设计着重于根据指定特殊儿童群体特征和需求，在一定程度上偏离为儿童建立完全、全面的社会保障网的目标。根据阅读文献研究发现，我国多个城市发布了关于进一步健全留守儿童和困境儿童关爱服务意见，根据当地情况对特殊儿童群体展开相关关爱措施，但实际上是以加设福利机构及相关人员的招募与培训和通过宣传关注困境儿童生活的措施为主。这种补残式保护具有明显的滞后性，政策设计的事前预防理念薄弱。

我国现今还未形成完整的儿童法律体系，儿童福利法处于征求意见阶段，针对困境儿童的法律根据不同特征的儿童群体散落在各个法律法规中。各类规划纲要虽然针对困境儿童提出相关措施，但实施过程仍集中于孤儿、残疾儿童两类，流浪儿童和重病儿童尚未形成制度保护，存在范围盲区。儿童福利政策多以行政意见的形式出台，规范和制约的强度较弱。

2.家庭功能失灵，家庭保障不足。家庭是儿童生活和成长的基础，对儿童的成长发挥着经济功能、教育功能和情感交流功能。家庭功能失灵是困境儿童某些能力和权力缺失的直接原因。儿童因无事实生活照顾而存在严重的心理后遗症，基本生存资料不足和心理问题直接导致了惨痛事件的发生。现阶段，多项研究已经表明此类儿童的多种能力相比于同龄正常儿童能力低，例如，学习能力，人际交往能力等。且困境儿童的社会权利无法得到保障，处于社会极度弱势状态，本身缺少抚养人及家庭功能失灵，更是使这类儿童迫切需要政策执行和家庭保障。

3.福利供给主体单一，城乡差距较大。现阶段，政府是儿童福利的供给主体，社会组织只起辅助作用参与儿童福利，如慈善组织、福利志愿者等。因政府引导缺失，大部分社会组织在儿童福利方面并未与其形成有效的沟通和合作。在困境儿童问题方面，解决方式主要依赖于专门的社会儿童寄养机构和隔代抚养家庭，但社会机构由于儿童集中、需求多样等问题无法为机构抚养儿童群体提供正常儿童家庭标准的高质量抚育，且机构管理人员良莠不齐，无法进行全面、有针对性和有效的培训与管理。隔代抚养家庭的儿童日常由监护人负责，但实际上大部分监护人学历低、认识不足，无法做到专业社会工作者提供的多方位儿童抚养福利，弥补父母“离家”的照顾。

其次，城乡由于经济发展水平不同，城市福利水平和福利服务高于农村。在生活资料方面，城市专门设立机构或社区照顾场所，但农村基本处于无人照顾，机构与服务严重缺失。城市师资强大，教学设施完善，且城市拥有较高水平的医疗技术与设施，补贴优厚等。无论从社会基础设施还是人员配备，城市的儿童福利与农村相比，都相对处于高质量高水平状态。

二、完善困境儿童福利制度的建议

1.建立法律保障，筑牢政策基础。我国在儿童发展纲要中已经明确了建立适度普惠的儿童保护体系目标，当前仍处于初步探索阶段。在此阶段，由于我国儿童福利制度不完整，短期内法律实际效用发挥困难；我国儿童福利司虽然统领儿童救助和儿童福利两个事务，但儿童福利实际为“多头负责”现象；学术界研究不全面，如何完善儿童福利体制亟待讨论。因此首先要整合碎片化法律、行政政策。由國家授权确认责任主体，民政部筹划确立过渡阶段协调组织保持各级部门联动，保证信息流通效率并辅助儿童福利司理清部门权责关系，保证顶层设计全面性，使得建立普惠型儿童福利制度有法可依，问责可循。其次，加强困境儿童定期信息数据收集，通过对城市中家庭、社区、街道或农村中村、乡、县三级递送儿童实际情况和发展状况的信息收集，建立基层“信息网格化”。确保以现实基础为支撑的政策设计方向，逐步有序建立完整的困境儿童分类分层识别机制，保证儿童福利可行性。

2.坚持以“家庭本位”为核心建立福利制度。家庭对儿童的影响较大，家庭监护缺失、父母重病重残、家庭暴力等都会给儿童带来极大伤害。家庭是儿童成长的基础环境，也是对抗社会风险的核心。逐步建立以支持性为主的家庭政策，坚持普遍性与特殊性相结合，以专项资金的方式进一步完善并提高家庭津贴制度并注重预防儿童疾病与社会风险带来的经济问题，提高家庭经济能力满足儿童的基本需要。同时，针对家庭因职业流动问题完善亲职假福利政策及育婴假期制度[ 4 ]，提高原生家庭的抚养能力，保证家庭与工作适当平衡。对于存在家庭暴力等现象危害儿童心理健康的父母，政府必要时可进行经济惩罚或剥夺监护权等措施，预防家庭内部危害儿童的事件发生，并保证监护责任转移变更的接续顺利，实时关注儿童的心理健康与基本生活需要是否得到保障。

3.建立定点服务站，引进专业社会工作者。提高社会组织参与困境儿童福利的积极性，公益及慈善组织提供的儿童助学、医疗救助等方面的服务有效地进入儿童的日常生活照料中，现阶段多数社会组织的资金来源渠道较窄，资金总量仅能提供短期的社会工作，因此，政府应落实社会组织税收减免政策执行，以专业高校签订提供定点实习单位进行免费培训等提高社会工作者的实践能力，增加政府购买，解决社会组织的财政问题并进行沟通与协作。

以社区或乡、镇为基点，建立定点服务站。社会工作的角色优势奠定了困境儿童福利实施的重要作用，社会工作者在定点服务站中采用科学有效的方式对儿童进行多方面多层次的专业干预，例如心理咨询、行为矫正等，在心理健康方面满足儿童的基本需求。其次，定点服务站可作为定时的儿童抚育及教育场所，提供高质量低消费的日间儿童照料服务，弱化消极影响。在困境儿童聚集的农村或城市学校，在课后与定点服务站联合举办课后娱乐活动，延长儿童心理及行为调整时间。社会工作者及时与家庭联系，掌握儿童和所在家庭的变化情况并寻求社会组织的帮助，提供专业儿童保障。

三、结语

本文分析了中国困境儿童的概念和目前困境儿童福利的三个主要提供者——家庭、国家和社会的儿童福利现实提供情况，指出了中国困境儿童福利模式的问题，并通过福利多元主义理论提出了优化儿童福利的方法。

我国困境儿童相关政策出台时间早，但地方针对政策实施的相关措施并不有效，困境儿童现实问题仍普遍存在。现今政府提出“优生优育，幼有所养，建立生育友好型社会”等号召，将儿童福利提到热点问题层面研究与执行。笔者认为应首先实现权责统一的专业化福利工作，完善责任主体，加强社会力量参与，保证基础供给水平，解决地区发展不平衡的问题。以普惠型为原则，整合多样化儿童福利需求，提供广覆盖低成本的服务供给目标，从普遍问题着手，坚持以“家庭”为核心保证儿童基本能力需求，营造全社会关爱困境儿童的社会氛围。

【参？考？文？献】？？？？

[1]國家统计局.2019年《中国儿童发展纲要（2011—2020年）》统计监测报告[EB/OL].http：//www.stats. gov.cn/tjsj/zxfb/202012/t20201218_1810128. html，2020-12-18.

[2]国家统计局.中国统计年鉴2020[EB/OL].http：//www. stats.gov.cn/tjsj/ndsj/2020/indexch.htm，2020-9-23.

[3]高丽茹，彭华民.中国困境儿童研究轨迹：概念、政策和主题[J].江海学刊，2015，4：111-117.

[4]满小欧，王作宝.从“传统福利”到“积极福利”我国困境儿童家庭支持福利体系构建研究[J].东北大学学报，2016，18（2）：173-178.

（责任编辑：姜秀靓）