李茹

摘 要：基层财政是我国财政体系的基础，是新发展阶段实施新农村建设的重要财政保障。通过对我国基层财政工作及其现状的相关研究，可以发现基层财政管理中存在着诸多较为突出的问题，已经严重影响到了财政作用的发挥及经济社会的健康发展，提高基层财政税收管理及财政运行的效果已成为当前各级政府亟待解决的一大问题。研究基层财政面临的实际问题及应对策略，对解决我国基层财政问题，取得新农村建设全面胜利有着较为现实的意义。

关键词：基层财政;实际问题;应对策略研究

一、基本概念及理论基础

（一）财政政策的经济学理论

财政政策是宏观经济学的一个重要概念，是国家根据经济社会发展的实际状况而制定的指导财政分配活动和处理各种财政分配关系的基本准则。宏观经济学指的是凯恩斯的理论和其他建立在凯恩斯理论基础上的经济学理论，凯恩斯发表于1936年的《就业、利息和货币通论》一书创立了现代宏观经济学理论体系的基础。宏观经济理论、宏观经济政策和宏观经济计量模型共同构成了为国家干预经济的政策服务的现代宏观经济学。

（二）财政政策的选择

财政政策是随着社会生产方式的变革而不断发展的。所以，财政政策的选择必须立足于当时的社会经济发展实际。根据凯恩斯经济学原理，政府若要从宏观角度调节经济，需要根据实际面临的情况来选择采取扩张性或紧缩性政策。

（三）财政政策在实际问题中的作用

财政政策是国家整个经济政策的重要组成部分，在实际中进行运用时是通过调节财政支出与税收影响总需求，从而达到影响社会经济发展状况的目的。而政府最常用于调整财政收支的手段有三种：其一，改变政府购买。即在经济萧条时期，政府会扩大商品和劳务的购买，以此来刺激需求的产生，进而盘活经济、增加就业;在总支出过大时，则需缩减购买量，抑制总需求，缓和通货膨胀的压力，维护社会稳定。其二，变动政府转移支付。即在经济萧条时，通过扩大财政支出来在一定程度上提高个人消费水平，从而扩大社会需求;而在经济繁荣时，控制财政支出，进而控制总需求，降低通货膨胀率。其三，调整税率。在经济萧条时期，政府会通过减少税种或降低税率来增加人们可支配收入，从而刺激消费，反之，则会通过暂时提高税率等手段来抑制需求。

二、我国政府基层财政的现状

（一）我国政府基层财政的现实特点

其一，发展理念薄弱，资金匮乏。基层政府经济发展理念薄弱，经济发展缺乏统一规划，再加上公共基础设施建设不完善，招商引资存在困难，造成了基层经济社会发展滞后的局面。而经济社会发展的滞后又会造成基层政府的财政资金不足，无法通过财政拨款来助推经济发展。其二，乡镇债务压力大。一些政府为了“政绩工程”盲目发展，导致实际支出远远超过财政收入，再加上历史性债务的积累，使得财政赤字愈发严重。其三，基层政府税收流失严重。随着我国政府财政税收制度的不断改革，基层政府的财政税收的税源缩小，再加上监管不力，税收流失问题较为严重。

（二）我国基层财政建设取得的成效

随着我国各项社会制度的不断健全，基层政府的财政建设也被重视起来，各级政府都开始把全面加强财政建设和管理作为一项基础性、战略性工程来抓，采取各种措施推进基层财政的规范化、标准化，在很大程度上提高了基层财政的管理和服务水平，取得了较为显著的成效。其一，基层政府的环境设施、内部管理等软硬件建设进一步完善;其二，档案管理工作进一步规范;其三，便民服务大厅进一步美化和完善，接待能力大大提高，业务流程得到了优化，极大地提高了服务水平;其四，干部队伍建设进一步加强，通过组织培训、学习等措施全面提高了财政干部的综合素质;其五，财政监督工作进一步完善，建立起了覆盖所有政府性资金和财政运行全过程的监督机制，使得财政资金的使用更加规范、有效;其六，财政信息化建设取得了较好的成果。

（三）我国基层财政面临的挑战

在我国实施了一系列惠农助农政策的背景下，农业税的减免、农产品补贴等措施的推进，虽然在很大程度上减轻了农业发展负担，使得农村地区的经济社会获得了较快发展，但同时也降低了基层政府的财政收入。税收减少，支出扩大，政府的财政压力进一步提高。再加上市场竞争的不断加剧，乡镇企业的发展举步维艰，其盈利能力及状况令人堪忧，所能贡献的税费大大降低。再加上基层政府为了进一步促进民生而建设的各种大型基建项目需要投入大量的财政资金，我国基层财政面临的挑战不断加剧。

三、我國基层财政存在的问题

（一）基层财政建设问题突出

首先，基层政府财政体制不完善，行政成本偏高。财政管理预算制度缺失，行政制度建设不完善，相关岗位设置不合理，管理人员专业素养低，行政管理机构臃肿，不仅造成了财政供养的负担、管理的混乱，也降低了财政使用效率。其次，管理体系不健全。财政支出方面缺少动态核算机制，只关注结果核算，却忽视了对过程的监管，资金的支出及使用状况都难以进行有效监督和管理;预算方面缺乏统筹观念，不能对可能发生的情况进行预判，在面对突发状况时缺乏及时、有效地应对;对于资金的管理过于粗放，精细化的管理理念及方法尚未普及和落实，导致资金的使用不科学，效率较低。

（二）基层政府领导对财政建设不够重视

基层财政管理是基层工作得以开展的关键环节，一个先进、科学的管理体制能够保证基层财政管理高效运行，从而有助于人民、经济和社会。社会发展对基层财政管理工作提出了更高的要求和标准，但是现有的管理体制无法一蹴而就地进行升级，仍然存在不少问题。具体表现为，部分基层政府领导和工作人员仍然秉持“管理者”的错误观念和思维，将人民群众视作管理对象，没有意识到自己作为“服务者”的本质，强硬的工作态度和作风致使群众不敢、不愿向基层部门寻求帮助，从而导致基层部门的工作无法有效开展。不仅如此，一些基层财政部门受到这种观念和体制影响，在工作中往往存在为了领导而非为了群众而工作的现象，日常的工作行为也缺乏体制规范，从而不断损害基层政府在群众心目中的形象。

（三）基层财政的资金来源渠道单一

税收是基层政府财政收入最主要的来源，但是因为税源不足，基层政府的自给能力低，不得不过分依赖上级的轉移支付，极大影响了经济的建设发展。在全新的发展时期，国家制定了全新的税费制度，例如营改增税制改革、各种减税降费政策等，这些税费相关改革的实施也在一定程度上减少了基层政府的税源，使得政府的财政规模下降。税源的不足会导致上缴上级管理部门税收额度的降低，鉴于此上级部门就会将更多的资源等侧重于重点区域及项目的建设，从而又进一步减少了对这些基层政府的财政支持，加剧了基层财政的资金短缺问题。

（四）中央和地方事权和支出责任划分不清

首先，政府事权存在越位和缺位的情况。有些基层政府对于自身的职责不够明确，对一些本该由市场机制自主调节的事务大包大揽，而在教育、医疗等该由政府发挥其公共服务职能维护行业秩序的领域，基层政府又未能进行及时、科学的规范和管控。其次，中央与地方政府事权错位现象严重，事权划分不清晰且过于下移。一些本该由中央直接负责监管的事务被下移给了地方政府，同时中央又会对一些地方事务进行直接干预，在一些共管领域，事权归属混乱;在地方，省级与下级政府之间的权责划分不清晰，且较高级政府也存在将权责下移现象，导致了基层政府的事权负累。再次，支出责任划分不合理且过于上移。分税制改革对中央与地方政府所负责的税种进行了划分，税收收入大部分上移到中央，基层政府的税源锐减，收入大幅度降低。税收层层向上级集中，基层尤其是乡镇政府只能依靠上级分配，但事权却层层下移，收入与支出的极度不对等极大地限制了基层财政工作的开展。

（五）监督机制不到位、考核评价体系不够完善

首先，基层政府项目监督审查机制不健全，导致一些政府盲目进行项目建设，造成了资金的浪费;其次，财政资金的使用缺少有效的监督反馈机制，资金的使用不够公开、透明，无法在群众中形成有效的全民监督，民众发现问题时也无法及时反馈;再次，上级领导部门对于基层财政的监督工作不够重视，监督缺失，使得基层政府的财政自由裁量权过大，政府寻租、浪费等现象层出不穷。

（六）缺少专业财务管理人才

人才对于任何一个行业的发展来讲都是十分重要的。财务管理工作的专业性强、对人员的细致程度要求高，此种状况下如果不能很好的任用专业财务管理人才的话便可能造成财务工作的无序开展、财务管理目标的无法完成。对于乡镇政府来讲，其作为基层单位，对于人才的整体吸引程度是较低的，基层的整体基础设施配置相对较少，各类配套设施的完善度较低，尤其是经济发展水平，更成为了其无法吸引人才的重要因素。除此之外，基层单位因自身的经济发展水平较低，所以对应的薪酬待遇水平同样较低，此种状况下，当薪酬待遇低、区域经济发展水平低、上升空间有限时，基层单位便无法吸引到优秀的财务管理人才，相关的财务管理工作质量也无法得到保证。

四、基层财政困难的应对策略

（一）强化政府管理职能

国家应该不断强化基层政府的财政政策及职能建设，重视县乡区域的经济社会发展，通过提高税收留成比例、税额返还等措施增加基层政府的财政资金，为其基础设施的建设提供充足的资金支持;并不断强化基层财政的职能建设，按照本区域内经济社会的实际发展状况及前景合理安排预算，做好财政资金的使用规划，同时督促财政人员科学编制年度预算，保证会计信息的真实性及准确性，严格按照预算来安排财政支出，加强对全过程的管理及监督。

（二）强化财政资金管理制度改革力度和效果

其一，实施乡财县管改革，并对乡镇财政管理方式进行严格规范，通过预算共编、集中支付以及采购统办等措施强化监督。加强乡镇财政收支管理，严格监督各项资金的使用，避免浪费;加强乡、村两级债务管理，分类清查财政账目，并进行统一地管理和处置;加快财政所建设，进一步完善基层财政基础工作，提高财政管理规范化。其二，完善转移支付制度。合理划分省、县级事权及支出责任，优化转移支付结构，县级政府要加大对乡镇转移支付力度，保证最基层政府拥有充足的发展资金。其三，推行乡镇财政支出绩效管理。做好绩效工作试点工作，构建完善的考评体系，并合理应用考评结果;其四，加强资金监管机制的建设，明确政府的监管职责，将所有的财政资金使用纳入监管范围。

（三）明确中央和地方财政事权和支出责任划分

其一，根据我国相关规定明确划分中央与地方的事权。由中央负责那些具有完全外部性的全国性公共产品，而将受益范围局限于某些特定领域的划归地方。对于那些难以按照具体的收益范围进行划分的就按照行政管理原则进行区别，并对执行权及决策权进行充分分配，在一定程度上提高地方政府的决策权;地方政府要以地方立法的形式明确省以下政府的事权划分，给基层政府更多的事权。其二，合理配置中央与地方的支出责任。综合考虑我国地方承担事权和支出责任的实际情况，在保障中央集权的同时，也要保证地方充足的财力。根据税种属性特点对其进行合理划分，切实保障基层政府的税收规模，并通过科学的转移支付来调节上下级的财力余缺，保证财力与事权的匹配。

（四）建立健全监督机制与问责制度等约束措施

在传统的基层政府财政管理中因为监管的缺失，造成了较为严重的贪腐及浪费现象，所以，基层政府的财政工作还必须建立与之相适应的监督机制及问责制度，对财政资金的使用及管理进行全过程、全方位的监督，减少不合理支出，提高资金使用率，并通过完善的问责制度将责任落实到人，一旦资金的使用出现问题，能够迅速追究到人，提高财政工作人员的责任意识。

（五）建立健全人才队伍

人才对于开展基层财务管理工作来讲很重要的作用。对此，基层单位需要根据自身的实际情况设计出专业的财务管理队伍。对内，可安排多样化的培训，如安排关于财务管理先进经验的交流培训、进行专业财务知识的培训、开展普惠性的财务政策内容培训等等，这些方式都能够一定程度上提升内部财务管理人员的专业性水平，同时在培训之后还需要设置合适的考核方式，确保参培人员能够一定程度上把培训成果应用到实际;对外，可招聘专业的人才，对此因为基层单位的整体吸引度不高，所以基层单位可以针对专业优秀人才设置特别的薪酬与待遇，提升待遇条件的市场竞争力，让更多的人才关注到基层单位，以此来吸引更多人来应聘。由此在内外举措的搭配下，可以建立起相对全面的财务人才队伍，推动财务管理工作水平的提升。

五、结语

基层财政事关地区经济社会的发展，但是在现实中我国的基层财政却面临着基础建设不足、税源不足、权责难明以及监督缺失等诸多问题，已经在一定程度上成为了基层乡镇经济社会发展的掣肘，研究相应的应对之法不仅对于提高财政管理水平有着重要意义，对于乡镇等基层的发展同样意义重大。国家相关部门应该给予充足关注，通过自上而下的财政体制改革，逐步建立起现代化的财税体制，明确中央与地方、地方与基层政府之间的事权及支出责任，充分发挥基层财政的作用，并通过全面的监督督促基层财政不断提高自身的管理水平，真正为地方经济社会发展服务。

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