党的十八大以来，中国铁建股份有限公司（以下简称中国铁建）坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，为推动国家宏观政策落实、改进公司管理提质增效，在全系统范围内组织、指导、监督所属单位有效开展国家重大政策措施落实情况跟踪审计。中国铁建股份有限公司所属二十局集团有限公司（以下简称中国铁建二十局集团）审计部在中国铁建股份有限公司的正确领导下，根据党和国家对审计提出的新要求、新职能定位和企业稳增长、高质量发展需求，及时修订完善中国铁建二十局集团《内部审计工作规定》《项目审计实施细则》《子公司负责人经济责任审计实施细则》等系列办法制度，将监督落实党和国家重大政策措施写入《内部审计工作规定》中，为国家重大政策措施落实情况跟踪审计的实施提供了立项依据和制度保障。

为有效促进、监督国家重大政策措施的贯彻落实情况，中国铁建二十局集团审计部结合企业所属行业领域、主营特点，全面梳理国家出台涉及本企业的重大政策措施、会议精神，聚焦“处僵治困”“精准扶贫”“两金压控”“减负债”“三供一业”分离移交等重大政策落实情况，扎实开展政策跟踪审计或专项审计。

2018年以来，中国铁建二十局集团在加强国家重大政策措施跟踪审计、企业负责人经济责任审计项目统筹融合与相互衔接的同时，先后开展应收账款和存货压降、低效无效资产清理、职工家属区“供水、供电、供热和物业管理分离移交”等专项审计（调查），最大限度扩展审计覆盖面，有力推动各项重大政策措施落实，促进企业健康、高质量发展，取得一定实效。本文以中国铁建二十局集团2019年开展的低效无效资产专项审计为例，阐述内部审计如何推动国家重大政策措施的落实。

一、精心选题立项，围绕重大政策措施遴选审计项目，确保源头增值创效

“凡事预则立，不预则废。”做好审计立项就是要有计划、有目标地确立年度或一段时期内开展的审计项目，按照预定计划和目标做事情。

（一）紧跟形势

2018年以来，中国铁建落实国务院国资委要求，加大“两非”剥离与“两资”清理专项治理工作力度，深化企业改革，剥离国有企业办社会职能，减轻企业负担，推进提质增效，实现快速发展。国资委2020年印发的《关于深化中央企业内部审计监督工作的实施意见》（国资发监督规〔2020〕60号）对内部审计提出明确要求，要突出主责主业的专项监督，加大对非主业、非优势业务的“两非”剥离和低效资产、无效资产的“两资”处置情况的审计力度。中国铁建二十局集团内部审计紧跟审计新形势、新要求，将国家重大政策措施跟踪审计作为当前一段时期审计的重要任务，按“规定动作”纳入审计立项考虑。

编制公司年度审计计划时，在实现全面覆盖、重点突出的基础上，中国铁建二十局集团审计部坚持以“控风险、促管理、增效益”为导向，充分考虑当前国家重大政策措施涉及“处僵治困”“压两金减负债”“两资”处置等重大事项，这些都是公司面临的管理痛点、难点问题，也是当前亟需解决的矛盾。一是中央企业改革以来，经过十余年发展，企业资产规模逐年扩大，管理者急需摸清家底。二是股改后企业长时间未进行全面资产清查，积淀了大量冗繁的闲置、低效、無效资产，影响企业健康发展。三是适应新时代党和国家对中央企业改革创新发展要求，要实现高质量、稳增长目标，就必须优化资产结构，清理处置无效资产，最大化利用低效资产价值，提高资产运营质量和水平。

（二）做好立项

集中开展低效无效资产专项审计是中国铁建二十局集团近年来的一次审计创新，也是适应企业改革发展新形势的需要。在统筹考虑落实国家重大政策措施和企业发展沿革背景后，中国铁建二十局集团审计部充分利用政策把握能力，结合现有审计资源，精心立项，将开展低效无效资产专项审计纳入年度审计计划项目中，公司党委、董事会高度重视，认为开展低效无效资产专项审计恰逢其时，意义重大，予以审议批准实施。

二、强化审计方案，编制符合实际、操作性强的工作方案，确保审计高效实施

为高质高效地开展此次专项审计，中国铁建二十局集团审计部把强化审计方案作为突破口，开展全面充分的审前调查，编制了质量高、操作指导性强的审计实施方案，保障审计顺利开展。方案涉及以下主要内容。

（一）做实审前调查，提供坚实依据

为抓住主要风险，确立审计重点，保证审计方案有效实施，中国铁建二十局集团审计部以审前调查为切入点，事前走访公司财务资产管理科、物资设备部的资产管理人员，初步了解资产规模、资产状况、管理现状及突出矛盾，查看部分资产账目、管理台账等，对具有资产管理相关专业的审计人力资源情况进行调查了解。

（二）成立领导小组，确保高效实施

强有力的组织领导是审计顺利实施的根本保障。中国铁建二十局集团总部成立低效无效资产专项审计领导小组，由总会计师担任组长，全面负责本次专项审计工作。领导小组下设办公室，办公室和参与审计调查部门的工作职责和主要任务在审计方案中明确列示。审计工作实行分级负责制，明确了集团总部、直属单位、区域指挥部、直管项目部及子企业总部、各子企业所属独立核算单位的任务分工和职责。

（三）明确审计目标，做到有的放矢

此次审计紧扣“稳中求进”的工作总基调，按照“调结构、转方式、促增长，开创高质量发展新局面”的总体要求，明确审计工作目标为“摸清家底、发现问题、优化结构、促进发展，提高中国铁建二十局集团资产运行质量和运营效益，有效发挥资产使用价值”，审计对象为中国铁建二十局集团范围所有涉及实物资产、土地使用权的单位，审计涉及的资产范围为中国铁建二十局集团境内外实物资产和土地使用权，细分为动产和不动产，其中动产涉及机械设备、测量实验仪器、周转材料、库存材料，不动产涉及房屋建筑物、土地使用权等。

（四）制定判定标准，清除审计障碍

低效无效资产主要指在企业运营中盈利能力弱且缺乏战略安排，不能为企业创造价值，或虽能创造价值但使用效率、收益低下的资产。目前，国家尚无低效无效资产的判定原则和划分标准，为扫清障碍，中国铁建二十局集团审计部邀请了集团内外部多名资深设备管理、无形资产管理专家及资产审计专业人士组成研讨组，研究制定符合当前公司管理现状的低效无效资产判定标准，其中无效资产判定标准涉及七大方面30条，低效资产判定标准涉及八大方面20条，有力确保专项审计的顺利实施。

（五）坚持“五统一”原则，确保上下一致

为确保工作目标与国家宏观政策目标的有机统一，中国铁建二十局集团上下实行“五统一”原则，即统一组织领导、统一工作方案、统一标准口径、统一时间进度、统一报告模板，要求各单位严格遵照总部工作方案，坚持“五统一”原则，选配专业能力强、业务素质高的人员组成审计小组，精心组织，同步实施项目。同时，公司对所有资产审计人员组织网络培训，确保审计判定标准、关注重点保持一致，以达到预期效果。

（六）认真分析研判，规划审计重点

结合审前调查和历年开展经济责任审计掌握的资产信息、管理状况及本次审计目标等情况，中国铁建二十局集团审计部综合分析、认真研判，规划的审计重点主要涉及六个方面：一是全面清查自查实物资产和土地无形资产的購入日期、来源、原值、净值、所在地、技术状况、状态、资产效能（正常、低效、无效资产）等信息，二是核实低效无效资产数量及相关技术信息，三是核查实物资产与账面资产差异，查明差异原因，四是查实低效无效资产形成原因，五是披露资产管理中存在的主要问题，六是针对问题提出建设性意见建议。

三、紧扣目标围绕重点，统筹资源科学组织同步实施，确保审计覆盖面

（一）强大审计阵容，分组同步实施

本次审计对象为中国铁建二十局集团范围所有涉及实物资产、土地使用权的单位，被审计单位众多，牵扯资产范围广且时间跨度久远，因此组建强大的审计阵容是圆满完成任务的根本保障。中国铁建二十局集团抽调专、兼职审计人员及部分资产管理专家48人，组成现场审计组14个，分组同步实施现场审计，延伸审计重点单位和项目部72家。

（二）紧扣审计目标，遴选延伸单位

本次审计采取全面自查与重点抽查相结合方式，所属单位自查覆盖面达100%，各子企业抽查所属单位覆盖面达30%以上，总部抽查所属子企业覆盖面达50%以上。中国铁建二十局集团审计部紧扣审计目标和上述原则，将资产规模大的四公司、六公司及三公司礼泉材料基地、五公司西安片区项目部等10个单位作为审计延伸单位。

（三）围绕审计重点，灵活运用审计方法

本次审计不仅要摸清资产数量、现状、资产质量等基本信息，更要查实形成低效无效资产的原因，挖掘问题背后的实质。在审计实践中，我们围绕审计重点，灵活运用问卷调查法、盘存法、统计分析法、抽样法、问题倒查法等多种审计手段。在某子企业延伸审计时，现场盘查实物库存发现，该企业设备周转中心存放大量报废多年的无效设备，这一现象引起了审计人员的关注，审计组采用倒查法，最终发现一起主管领导不作为问题，由于时任该企业的主要领导担心资产处置不当影响个人声誉，抱有不求有功、但求无过的态度，不上会、不批复下属上报的设备处置申请，最终造成报废设备长期积压形成无效资产。

（四）收集审计工作底稿，汇总资产数据摸清家底

经过两个月的现场审计，审计组查实了全集团资产总量、状况状态、分布情况、低效资产、无效资产数量等情况。经清查，全集团固定资产总量原值××亿元，其中：动产××亿元，不动产××亿元。动产中低效资产××亿元，占动产原值××亿元的×.×%;无效资产××亿元，占动产原值的×.×%。房屋及建筑物、土地未能充分开发利用，闲置面积××万平方米，占房屋及建筑物、土地总面积××的×.×%。

四、坚持问题导向，挖掘管理痛点难点“开好方、下好药”，提升资产管理能力

坚持问题导向就是要瞄准资产管理中的重点领域、重要岗位、关键环节审深审细审透，揭示问题，深入分析诱发问题的根本原因，纠偏纠错，达到“治已病、防未病”效果。

（一）发现问题，分析问题根源

经审计，中国铁建二十局集团资产管理主要存在以下六个方面的问题和瓶颈：专业化设备投入优势不明显、资产投入与战略目标不相适应、资产账实不符、资产权属不明、资产价值发挥不足、资产利用率低闲置率高及低效无效资产占比高等管理问题。

审计组分别从主、客观两方面剖析了形成低效无效资产的根源。其中主观方面存在部分单位领导重视不够、国有资产保值增值意识不强、资产管理相关部门权责界限不明晰管理脱节等六个方面的管理问题或瓶颈，比如，某公司对产品市场研判不准，研制生产的成槽机、砂浆车等设备投放市场无销路，该批设备已被市场淘汰，形成无效资产。客观方面主要指存在受技术更新、产能落后导致固定资产淘汰等方面的因素，比如，某公司采购的混凝土干喷机、简易混凝土搅拌机等设备因环境污染超标而被禁止使用。

（二）提出建议，确保资产保值增值

在撰写审计报告时，中国铁建二十局集团内部审计始终围绕增值服务目的，审计意见和审计建议切实可行，针对性强，有建设性，不但有助于提升管理、提高经济效益，还为企业高层提供决策参考和服务。审计报告从公司、子公司、境外公司、项目等四个维度提出14条建设性意见建议。一是为中国铁建二十局集团在资产“瘦身健体”、战略投入、采购配置等方面决策提供了参考。比如，针对资产闲置率高的问题，审计报告向公司物资设备部提出“创建集团闲置资产资源大数据共享平台，实现资源共享，各单位在配置资源时，优先考虑APP平台资源，盘活闲置资产，发挥资产价值”的建设性意见。二是为中间管理层在制度完善、优化配置、资产高效发挥价值、改善管理等方面提供了管理思路。三是为资产管理执行层提供了行动指南，明确了操作管理方法。比如，针对境外既有项目完工后至承揽新工程前的间隙期内，设备、周转材料面临大面积闲置问题，审计报告提出了“注册国际公司时，在经营范围中增加设备、周转材料对外出租的经营权”的建议，对外出租闲置资产，为项目创收。

五、狠抓问题整改，健全问题整改机制，多措并举保落实，深化审计成果运用

（一）建立长效机制，打通整改链“无缝对接”

建立健全审计整改责任机制、审计整改联动机制、审计整改跟踪检查机制、审计整改销号等制度，成立审计整改跟踪小组，对审计发现问题、提出的意见建议全面建档建案，逐个落实整改，做到整改一个销号一个。

（二）制定问题清单，明确整改措施和验收标准

根据审计调查报告披露的八大类问题，中国铁建二十局集团审计部梳理编制了38个问题清单，针对每一个问题提出了具体的整改措施和意见，明确了整改部门和整改监督部门。对审计整改情况进行动态管理，将整改到位的问题给予“对账销号”，未整改或整改不到位的持续跟踪直至彻底整改。

（三）下達审计决定书，确保问题整改责任到位

召开由公司总经理主持的低效无效资产管理问题整改专题会，总会计师、副总经理、部门负责人等领导均参加会议，会议强调各级领导必须高度重视审计问题整改和审计成果运用工作，要求各单位对照问题认真整改，切实从根本上解决低效无效资产问题。中国铁建二十局集团审计部于次月分别向资产问题涉及的十个子企业下达审计决定书，责成子企业对照《中国铁建二十局集团公司低效无效资产专项审计问题清单》抓好整改落实，举一反三，并针对问题完善管理办法或制度，切实解决资产管理不到位、管理瓶颈问题。

（四）实行问题交底制，加强业审融合促进整改

为进一步强化审计整改监督合力，促进审计整改工作取得实效，中国铁建二十局集团审计部分别向总部物资设备部、财务部、社会保障部等部门出具《中国铁建二十局集团公司审计问题整改监督交底书》，由业务部门监督指导审计问题整改，审计再监督、再跟踪，实现“两条腿走路”，共同发力促成审计成果落地。同时，针对普遍性、倾向性问题，由管辖部门深入分析研究，制定和完善相关管理制度，健全内部控制措施，构建提升资产管理质量长效机制。

（五）坚持违规损失追责制，发挥审计震慑作用

针对审计报告披露的资产管理过程中存在的部分违纪违规造成资产损失、流失问题，各单位对造成资产损失、流失事项进行再次取证，对满足问题线索移送条件的资产损失事项坚决移送所属单位纪委，交由纪委进行责任追究。

六、注重审计实效，巩固成果、总结经验教训，为后续开展政策审计提供借鉴

项目现场结束后，中国铁建二十局集团审计部从工作开展情况及调查结果回顾、整改措施及整改落实情况、审计整改取得的成效、改进与提高的主要措施四大方面进行总结，明确下一步工作思路，出具《中国铁建二十局集团公司关于××年度低效无效资产专项审计发现问题整改情况的报告》，总结巩固审计成果及经验教训，为后续持续开展重大政策跟踪审计提供宝贵的经验借鉴。

七、结束语

开展政策措施落实跟踪审计是贯彻落实党和国家重大决策部署的重要抓手，作为央企，中国铁建内部审计担当作为，在推动国家重大政策措施落实、推动企业持续和谐稳定健康发展中发挥了重要作用。中国铁建二十局集团在中国铁建的正确领导下，坚持主动革新思维，在内部审计实践中总结经验教训，不断提升监督企业落实国家重大政策措施方法和审计能力，真正实现审计服务企业，提质增效，助力公司发展壮大，行稳致远。

（执笔人：邹兵  房高琪  文杰豪）