摘要：当前我国正处于社会变革与转型时期，各种文化、价值观交织碰撞，各类风险挑战不断增多。随着城市化进程的加快，基层社会特别是城市社区承载和消化着社会变革所产生的大量矛盾纠纷。在各地矛盾纠纷多级化解模式有效建立、多元调解模式取得成功经验的同时，基层矛盾调解工作仍存在一些问题，如，纵向上不够深入、工作能力不够、成效不足；横向上各矛盾调解主体职责任务分配不均衡、机构间并未形成合力等。完善城市社区矛盾纠纷调处化解机制，亟须建立治理系统、拓宽信息渠道、提升调解水平、增强居民信任。

关键词：城市社区；矛盾纠纷；调处化解机制

基金项目：国家社科基金项目“我国社区犯罪预防模式研究”（17CSH030）。

作者简介：周哲俊，中国人民公安大学犯罪学学院（北京100038）。

中图分类号：D669.3文献标识码：A文章编号：2095-5103（2022）04-0048-04

2019年12月，全国市域社会治理现代化工作会议在北京召开，会议提出以工作机制建设为着力点，解决政治安全、社会稳定、公共安全、公共服务等领域突出问题。矛盾纠纷是反映社会和谐稳定的晴雨表。近年来，随着城市化进程的不断加快，人们在传统的礼俗主导的熟人社会中形成的生活方式和处世之道发生了深刻变化，各种文化、价值观交织碰撞，各类风险挑战不断增多，城市社区承载和消化着社会变革所产生的大量矛盾纠纷。城市社区矛盾纠纷调处化解工作作为新时代市域社会治理现代化的重要一环，应当形成具有权威性又不失灵活性的标准化机制，为城市居民提供专业化、精细化服务。

一、城市社区矛盾纠纷特点

矛盾纠纷发生在任何社会之中，其本身也是人类经验的一部分。在研究城市社区矛盾纠纷时，既要认识到地方与国家的联系，也要注意社区内外因素的影响。笔者总结了当前我国城市社区矛盾纠纷的三大特点。

（一）矛盾主体多元化

费孝通先生在《乡土中国》中对农村矛盾纠纷有深入的描绘和总结，乡土生活中人与人之间的关系都有一定的规则，长时间生活在农村社区的人们对于这些规则从小熟悉，因此农村矛盾冲突的主体相对固定单一[1]79。而城市社区矛盾纠纷与农村明显不同，其涉及的主体类型多元，大致包括：个体冲突，即居民与居民之间的冲突；个体与群体冲突，如单个业主与多业主之间的冲突；个体与组织冲突，如业主与业委会、物业公司以及政府部门之间的冲突；组织与组织冲突，如业委会与开发商之间的冲突。对于不同冲突以及身处冲突中的不同主体，我们用“烈度”和“强度”来描述冲突规模的大小、冲突双方用来追求他们的利益而采取的手段以及个人对于冲突的投入程度。烈度与调解手段相联系，在城市社区矛盾调处中，如果只是一味压制矛盾，这种防止矛盾扩大化的调解思路只会导致矛盾积压，让小矛盾演化为更具破坏力的冲突。强度受矛盾冲突的重叠程度影响，社区中的弱势群体如下岗人员、外来流动人口等，他们同时身处多种矛盾之中，多种冲突产生的消极影响使其更容易成为矛盾纠纷的重合体。

（二）利益诉求复杂化

多元化的社区矛盾主体有不同的利益诉求，导致城市社区矛盾纠纷利益诉求复杂化。城市社区矛盾纠纷以物质利益冲突为主，社会主体在争取利益的过程中产生差异和对立进而产生矛盾，某些强势的个人或群体甚至将获取自身利益建立在损害他人利益的基础上，导致社区居民的利益关系从均等化向差距扩大化转变。非物质利益冲突主要体现在社区居民委员会在行使其职能时，偏离了为社区居民服务的宗旨，以致各项工作难见实效，引起居民不满。另据研究发现，社区文化冲突在矛盾纠纷中所占的比例近年来呈上升趋势。

（三）社区治理碎片化

社区工作人员承担着打通党和政府联系、服务群众的“最后一公里”、为群众排忧解难的职责。社区矛盾纠纷调处是衡量社区治理水平的重要指标，也是推动社区善治的内在动力[2]。当前，参与城市社区矛盾纠纷调处化解的主体包括物业、社区居民委员会、政府相关部门、派出所、人民调解委员会、行业调解协会等。这些主体在矛盾纠纷调处化解工作中，存在纵向上不够深入、工作能力不夠、成效不足，横向上各主体职责任务分配不均衡、未形成合力等问题，致使城市社区治理呈现碎片化状态。

二、N市社区矛盾纠纷调处化解工作成效与不足

N市位于我国东南沿海，是长江三角洲南翼的经济中心，是最早实体化建设县域社会矛盾纠纷调处化解中心的城市，社会矛盾纠纷调处化解县级平台已实现全覆盖。全市现有2000多个规范化调解工作室，100多个品牌调解室，14246名人民调解员，在全省率先实现了人民调解员全员持编码调解证上岗，还制定了首席人民调解员制度。年化解纠纷8万余件，服务群众12万余人次。

笔者走访了N市B区社会矛盾纠纷调处化解中心、B区下辖6个街道的34个城市社区、Y区省级金牌调解室以及辖区多个派出所，对市首席人民调解员、社区居民委员会工作人员、社区居民、社区民警、派出所人民调解员等进行了访谈。通过搜集到的数据、案例对N市城市社区矛盾纠纷调处化解工作的成功经验与不足之处进行分析。

（一）N市社区矛盾纠纷调处化解工作成效卓著

1.矛盾调处机构设置完备，人员配备充足。N市B区成立了区级矛盾纠纷多元化解中心，以整合多个部门的矛盾化解功能，实现接待、调处一条龙办理。各辖区均建立了村（社区）、镇（街道）、区三级矛盾纠纷流转调处模式。各街道派出所设立了规范的人民调解工作室，驻所调解员发挥着矛盾调解主力军的作用。社区内部则由街道统一安排两名律师提供法律服务。在极具特色的D工业社区中，由于企业多、外来务工人员多，律师作为社区的“法管家”每周提供“坐诊”之外，还定期进入企业单位进行法律“体检”。B区的大多数社区并没有配备专门的调解员，当社区发生矛盾纠纷时，按照网格化管理机制，由矛盾纠纷发生地小区的网格员与社区民警负责跟进调解处理。

2.重视发挥矛盾调处品牌工作室的示范作用。在建立规范化调解工作室的同时，N市还通过打造品牌调解工作室，让知名人民调解员和品牌工作室产生示范引领作用。矛盾调处工作室的工作人员主要由具有威望的公安、司法系统离退休人员以及具有较强工作能力和调解经验的调解员、社工、律师等组成。

例如，B区“阿嫂治家”温情调解项目针对离婚、抚养、赡养、遗产、邻里纠纷等家事矛盾纠纷开展调处工作。该项目分为三个子项目：一是驻庭调解。由调解员轮驻法庭，通过“以案释法”的方式进行普法宣传并现场接受法律咨询。二是驻社区调解。调解员在社区开展调解工作，承接法院下达的原始资料收集工作，在社区人员聚集区域开展普法宣传。三是调解志愿者对日常生活中发现的矛盾纠纷及时开展疏导调解。

又如，Y区“老潘”调解工作室年均调解疑难纠纷案件300余起，是N市首家以调解员姓氏命名的警调工作室。工作室以“你有困难对我说”作为标语，认真倾听每位当事人的实际诉求，把将心比心的真情融入每一次调解工作中，成功解决了多起疑难信访案件，被推选为“枫桥经验”创新发展的典型。像这样的品牌调解工作室在N市已有百余家，其中有6家荣获“省级金牌人民调解工作室”称号，数量为全省之最。

3.“警调衔接”机制高效运行。N市Y区在全省首创“警调衔接”机制，在组织、人员、场所、程序、卷宗管理方面形成了一整套成体系的标准化规定。一是通过在派出所设立规范化的调解工作室，让大量警情纠纷就地化解。二是首创“互联网+警调”理念，向科技要调解能力，群众可以通过线上登记预约的方式选择调解员，协调确定调解时间和地点。“警调衔接”机制紧紧抓住矛盾纠纷体现在110警情中这一关键点，合理配置资源，最大限度地将矛盾调处化解在基层。在警调中心的建设上，成功设立“老潘”调解工作室这一品牌，将其从一名调解员的个人经验扩大成为全区调解工作室的共同优势，并在辖区各派出所之间建立了一条矛盾调解的沟通渠道，形成了调解合力。同时，Y区还非常注重为调解员的职业发展营造良性环境，出台了专门的人才培育方案，通过线上线下培训交流、经典案例回放等方式传授经验，让更多调解员提升职业素质和调解水平。

（二）N市社区矛盾调处化解工作存在的不足

1.大多数社区居民委员会并没有将矛盾纠纷调处工作作为社区重点工作。社区内发生矛盾纠纷时，一般由社工作为中立的调解人员介入调解。一名Z社区居民委员会干部在访谈中提出，在冲突双方看来，社区调解往往并没有很强的约束作用，并不是所有居民在遇到社区冲突时都会选择社区进行调解，一些居民会选择区长信箱、市长信箱等看起来更有效的方式表达自己的诉求。X社区居民委员会主任在访谈中提到，X社区是近两年刚成立的新社区，新建成的住宅小区多，外来人口多，因此矛盾冲突多发。X社区居民委员会主动介入过多起社区矛盾纠纷调处工作，但仅仅只是起到避免事态扩大的作用，许多社区冲突需要较长时间进行多方协调。

2.矛盾无法在社区层面进行化解，削弱了居民对社区的信任。近两年内，X社区居民委员会很少有完全调解成功的案例，最近一起由停车位引发的商铺与业主之间的纠纷，历时三个月，经过多次调解仍停留在协商阶段，若半年后仍未达成共识则上交城管部门进行协调。但笔者从X社区所属街道派出所人民调解室获得的数据显示，仅2020年6月，调解室共调解案件117起，其中X社区有14起。这117起案件中发生在社区的有35起，涉及琐事口角、业务纠纷、财物损坏、感情纠纷等。从这一数据可知，派出所人民调解室一个月的案件调解量就超过了辖区内社区居民委员会几年的调解量。这意味着社区并没有很好地承担基层社会矛盾纠纷调处化解排头兵的责任。笔者在走访B区县级矛盾调解中心（下文简称“矛调中心”）时，发现该中心许多部门的接访窗口并没有值班人员。在与中心公安局接访人员的访谈中得知，矛调中心更像是一个路标，为纠纷当事人指明求助方向，但并没有做到服务到站，机构之间仅将办公地点集中在一起而缺乏联动。

三、城市社区矛盾纠纷调处化解机制的完善

通过分析N市矛盾纠纷多级多元调处化解模式发现，城市社区矛盾纠纷调处化解机制的完善仅仅通过村（社区）、镇（街道）、区三级进行流转调处是不夠的。新形势下，大量的警情属于民生诉求、矛盾纠纷，城市居民对于警察的信任使基层派出所与驻所人民调解工作室承担了很大一部分矛盾纠纷调解工作。因此，以“警调衔接”机制作为城市社区矛盾纠纷调处化解主体进行横向纵向延伸具有现实意义。

（一）以纠纷信息分类为基础建立治理系统

笔者将城市矛盾纠纷分为琐事口角、消费纠纷、业务纠纷、财务损坏、劳资纠纷、感情纠纷、交通纠纷、其他纠纷八大类。对N市Q街道派出所人民调解室2020年调解的矛盾纠纷案件进行分析发现，其中琐事口角和财务损坏类最多，各占调解案件总数的20%。将派出所人民调解室的纠纷调解量与社区及其他调解工作室的纠纷调解量进行对比可以发现，当前城市社区矛盾纠纷的主要汇聚地和承载地仍是公安机关，依托公安机关的纠纷警情建立矛盾纠纷分流治理系统，符合矛盾纠纷调处化解现状。同时，以纠纷信息为出发点，能够理顺各调解机构之间的关系，使矛盾纠纷调处工作更好地联动开展。

依托公安机关建立矛盾纠纷分流治理系统，其信息来源分为110报警信息和日常警务工作发现两类。笔者根据各类矛盾纠纷的处理难度、紧急程度，将矛盾纠纷警情分为警务类纠纷、紧急类纠纷、非警务非紧急类纠纷三类。对非警务非紧急类纠纷，通过110三方通话平台分流和民警在手机端录入两种方式转由矛盾调解中心受理；警务类纠纷由公安机关处理后将相关信息作为预警信息推送至矛调中心；紧急类纠纷由公安机关先行处理，派出所人民调解员进行现场调解或在所内调解办公室调解。矛调中心在受理非警务非紧急类纠纷后将其派单至各网格片区，由片区调解工作室、社区综治办、网格员参与调解。调处结果为未化解时，转由矛调中心、品牌调解工作室、行业专业调解组织进行调解。矛盾纠纷升级为警务类纠纷时，由社区警务室介入进行处置。以此构建矛盾纠纷的分流与闭环处理系统。

（二）多途径拓宽信息获取渠道

在实际生活中，仅将纠纷警情作为纠纷信息来源是不完善的，要抓住矛盾纠纷产生的根源，特别是要将城市社区一些还未激化的矛盾纠纷化解在萌芽阶段。因此，要多途径拓宽纠纷信息获取渠道。笔者调查发现，矛盾纠纷在城市社区产生后，如矛盾纠纷的一方为物业公司等组织时，往往能够联系居民委员会介入调解，居民委员会发现纠纷后也会主动进行调处。然而，当小区内发生了邻里纠纷、琐事口角等个体冲突时，社区无法及时获得信息，居民也不一定向社区寻求帮助，容易导致冲突升级。因此，社区要做好前期的矛盾排查和隐患收集工作。这类工作应由社区民警主要负责，由网格员具体落实，楼栋长协助开展，几方联动，提高信息获取能力。具体可由社区居民委员会建立住户微信群并在每单元电梯口张贴二维码，建立社区居民之间以及居民与社区信息员之间的沟通渠道。住户微信群在一定程度上打破了城市社区陌生人之间的沟通壁垒，当琐事纠纷展现在更多住户面前时，矛盾双方也会倾向于理性克制、遵循道德规范，将矛盾纠纷化解于群内。由这些渠道获取的纠纷信息以及居民主动反映的纠纷信息，同样通过各组织汇入分流治理系统进行调处。

（三）提升居民对居民委员会参与调解工作的信任感

对于基层社会治理，政府既不能独揽一切，也不能过度退让[3]。城市社区作为承载和消化城市居民矛盾纠纷的第一线，只有具备相应的组织和人员，才能赢得社区居民的信任，从而改变社区居民有困难找警察、有矛盾就上访的惯性思维。要提升居民对社区的信任感，使纠纷出现在社区、解决在社区，培养居民有矛盾找社区的习惯，让居民在矛盾纠纷未激化时，第一时间寻求社区居民委员会的帮助，就要加强制度建设。前文介绍的品牌调解室，在工作成效和居民信任度上都远超一般社区居民委员会。可以将品牌调解室纳入网格化治理系统，让其进驻片区并进一步纳入分流治理系统，通过普法宣传、入户走访等多种方式加强本街道的调解室品牌建设，调解室根據片区中冲突的数量合理安排专职调解员人数。应鼓励律师与退休法官参与纠纷调解，也可以聘请德高望重的长者、调解能力强的社区工作人员和热心居民作为调解志愿者参与矛盾调解工作。政府还可以通过以购买“服务”的方式，推动人民调解工作的社会化，让专业化调解服务入驻社区。社会组织作为第三方，在参与矛盾纠纷调处化解工作时也可以发挥整合资源成本、完善协调机制等方面的作用[4]。

另外，调解工作中调解协议的效力与人民调解的公信力密切相关，调解协议不应该仅仅是“君子协定”，应当进一步突破合同性质的局限性，将双方请求法院司法确认变为单方可在另一方不履行协议时申请司法确认。同时，借鉴西方国家调解程序的成功经验，在调解资源丰富的县级矛盾调解机构，可为一些复杂的社区矛盾纠纷提供中立评价以确定无争议的事实范围。这些方式都能促进人民调解工作向专业化、精细化方向发展，提升人民调解工作的效力。

（四）提升矛调中心与社区警察的调解能力

当城市社区发生的矛盾纠纷需要通过政府相关部门协调解决时，社区受职能定位和人员配备制约，无法在横向上过多扩展，传统的做法是由社区告知矛盾双方应找哪个部门解决。将社区与街道矛调中心、县级矛调中心整体纳入治理系统，可以使社区更好地发挥前期调解作用，让矛盾纠纷调处化解的“指路”窗口前移。同时，矛调中心作为“一站式”服务的终点，需要转变其窗口单位的现状，加强实务部门建设，其工作人员应更多地走进社区参与实地调解。“老潘”调解工作室的潘明杰告诉我们，在多起疑难纠纷的调解中，他都亲自上门20余次，可以说，对调解工作倾注的热情就是调解成功的秘诀。

为提高社区矛盾调解成效，社区调解组织与社区民警之间应加强横向合作。通过有效干预来解决社区纠纷并维护社会治安是社区警务工作的重中之重。社区民警参与社区调解有其天然优势，居民对警察工作的信任和配合程度也高于对居民委员会等组织的信任和配合程度。社区调解组织与社区民警之间加强横向合作，能够解决许多社区调解组织难以单独介入的涉及治安、轻微刑事纠纷、高强度高烈度的社区冲突。因此，需要对社区民警进行纠纷调处化解专业知识和能力培训，建立社区警务与社区矛盾调解工作联动机制，使其成为“警调衔接”的重要一环。

参考文献：

[1]费孝通.乡土中国[M].北京：北京出版社，2004.

[2]张卫，刘艳敏.社区冲突视角下的城市社区治理[J].唯实，2013（8）.

[3]邵茹花.当前基层社会矛盾调解处理创新[J].云南行政学院学报，2014，16（3）.

[4]孔祥利.社会组织参与信访矛盾化解：实践探索与作用分析[J].中国行政管理，2014（10）.

责任编辑：赵春燕