摘要：随着新型城镇化建设步伐的加快，推动大中型城市内部低效的产业用地二次整理开发，成为适应经济结构调整和产业转型升级的内在要求。以南京市秦淮区为例，在分析研究区域产业用地基本情况的基础上，根据产业用地整理模式的分类，结合区域特点，有针对性地提出适合该区域的产业用地土地整理路径优选，并利用模型对典型案例进行评价。

关键词：产业用地;土地整理;路径探索

中图分类号：F293 文献标识码：A

文章编号：1001-9138-（2022）01-0021-04 收稿日期：2021-10-05

作者简介：夏园，南京市土地整理和集体土地征收管理中心。

基金项目：江苏省自然资源厅科技项目《结合区域特色的城市土地整理路径探索与研究——以南京市秦淮区为例》，编号：KJXM2019022。

1 引言

当前城镇土地开发模式正面临从数量型增长向质量型提升转变，城镇发展呈现从“增量扩张”向“存量挖潜”转型的趋势。在这种情况下，城市土地再开发成为一些城市主动或被动的选择。此外，伴随着机构改革的大背景，自然资源部成立，原分属国土和规划两个部门管理的城市用地规划和用途管控也为真正实现一体化管理提供了助力。

大中型城市的中心城区由于“退二进三”等各种原因，造成中心区域存在大量低效产业用地。南京市作为首批城镇低效用地再开发的试点城市，面积6587平方公里，在省会城市和副省级城市中分别处于倒数第二位和第三位。同时，全市可供连片开发建设的土地十分有限，土地开发强度已达到29.4%，逼近33%的国际公认警戒线，部分行政区的用地指标已经不能满足2020年前的发展需求，推动城市产业用地的二次开发整理，可以释放有效空间，成为城市建设用地供给的方向。

2 研究区域基本情况

2.1 秦淮区概况

秦淮区是南京市主城四区之一，位于南京市中心位置，在主城核心南部，经济总量、人口密度仅次于鼓楼区，为南京市主城区第二。从文化内涵上来看，秦淮区聚集了南京历史文化的精髓，是古城金陵历史文脉最完整、历史资源最丰富、历史影响最深远的老城核心区，享有“特而精，最南京”的美誉。从产业结构上来看，表现为明显的第三产业为主导，以商贸、商务、交通、餐饮、房地产等传统服务业为主。

2.2 产业用地基本情况

一是用地指标情况。秦淮区现状产业用地共268宗，产业用地平均容积率为0.97，平均建筑密度为32.23%，与南京市其他区相比，本区用地强度处于偏上水平。但仍有66.70%面积的企业用地低于全区平均用地强度，说明区内较多企业建筑容积率较低，空间利用率有待提升。全区工业企业实际占地总面积319.11公顷，占全区建设用地面积比例6.97%，低于《城市用地分类与规划建设用地标准》（GB50137-2011）规定的工业用地占城市建设用地比例一般控制在15%～30%。符合秦淮区目前的城市发展定位中心城区，积极疏散工业，“退二进三”，提升城市功能品质。

二是经济指标情况。全区承载企业425个（其中规上企业28家，高新技术企业11家），调查显示，约50%的企业零销售收入和零税收。地均用地效益处于较高水平，但仍有约89.16%面积的企业用地地均销售收入、地均税收未达到全区平均水平，说明区内企业用地效益仍有较大的盘活提升空间。

三是主要特点及存在问题。区内产业用地结构比例符合城市定位，秦淮区为南京市中心城区，除绿地水系外，已基本全部城市化，工业经济体量逐渐减少，企业用地总量较少，与城市发展阶段与定位相契合。区内企业用地地块较为分散，未形成区域内产业协同的聚合效应，产业用地的集约程度区域差异性显著，产业结构亟待优化。

3 产业低效用地土地整理的模式选择

根据更新对策的不同，可将产业用地的土地整理模式分为以下三种。

3.1 “退二优二”

“退二优二”，是指在产业结构调整中，逐步将“三低一多”，即科技含量低、土地利用率低、产值低、占用资源多的“落后”企业清退，让更多的要素资源倾向高科技、高产值、高质量企业。“退二优二”主要有以下几种模式：一是企业自行改造，腾退优化现有产业;二是引进运营商租赁旧厂房，重新进行整体改造，吸引企业入驻;三是拆除现有低效企业的建筑，重新建设现代化高利用率的新型厂房，降低能耗、减少污染、提高投资强度，达到土地利用高效益的目的。

3.2 “退二进三”

“退二进三”是指在城市主城区范围内，降低工业用地的比重，发展效益更高的第三产业，以达到发挥土地更大潜力的目的。对南京老城而言，主要体现在将一批老厂房改造为“都市产业园”。如在金陵机器制造局基础上改造而成的晨光产业园，保留了“以山（马家山）为核、沿水（秦淮河）成带、扇形分布”的总体格局。水西门城墙下的第二机床厂通过对厂房内部加层装修，园区雕塑形象展示，成为集工业设计、形象设计、技术研发、文化创意等为主导产业的南京国家领军人才创业园。

3.3 “腾退土地”

“腾退土地”主要针对资金不足、生产条件不理想的原土地使用权人，由于其无法开工建设或者开工面积不足，造成土地闲置或者建筑物空置的。经所在地相关政府部门协调，在自愿放弃土地使用权的前提下，规划资源部门根据相关法律法规的要求，履行建设用地使用权收回的手续，给予其不超过重新出让范围的土地成本的补偿。

4 秦淮区产业低效用地土地整理的路径优选

根据南京市秦淮区总体规划（2013-2030），在充分整合老秦淮的文化旅游优势和老白下的商贸科技优势的基础上，实现资源重组，進一步提升秦淮区的功能定位和发展目标。

4.1 产业发展特征

从产业用地及产业类型来看，秦淮区的产业发展主要呈现以下两个态势。一是主城核心功能加强，“退二进三”持续开展，制造业外迁速度加快。一方面部分企业老厂区停产外迁，原厂区剥离纯粹制造功能，逐步向研发、科技、创意等产业转型，如晨光机械厂。另一方面，在内城区的企业整体搬迁，原厂址通过用地调整，转变为商务商贸用地，实现“退二进三”的转变过程。二是文化创意产业和信息科技等新型产业发展势头良好，推动经济实现跨越发展。秦淮区的文化资源丰富，优势突出，有着在全市占有绝对优势量级的文化资源，发达的文化积累消费及文化产业为产业转型发展奠定了良好基础。信息科技产业以白下高科技园区为主要载体，建设工作已基本完成，招商引资工作全面展开。

4.2 产业发展策略

秦淮区最突出的城市特色是文化，是古城金陵历史文脉最完整、历史资源最丰富、历史影响最深远的老城核心区。基于独特的资源禀赋和现实区情，秦淮区委二届七次全会在更高的站位上提出了“特而精、最南京”的目标追求，全力提升中心城区的承载力和城市首位度。在产业发展上，充分挖掘秦淮区独特的资源禀赋和传统优势，打造最能代表南京历史文化名城形象、最能展现南京现代化发展水平的主城核心区。

4.3 产业低效用地再开发路径选择

一是集聚文化创意为特色的“退二进三”模式。充分发挥秦淮区历史文化资源密集优势，打造国家级文化创意园区，大力推动文化创意特色产业的发展。结合创意园区的产业基础，推动文化创意产业加快集聚形成规模，重点发展数字动漫、视觉艺术、创意设计、出版发行等业态，完善创意产品自主研发、制作、销售体系，推动国际、国内知名的文化产品生产经营企业和文化创意企业集聚，加快形成文化产业的规模优势，提高时尚创意产业发展活力。

二是实现产业集聚为目标的“退二优二”模式。根据秦淮区的产业发展现状，考虑重点园区依托，开展特色产业，实现地块上功能复合和综合利用。以白下高科技园区为依托，着力发展信息技术产业，重点发展信息系统集成、IT应用服务、网络咨询、数字内容开发等，带动产业链延伸和整体升级，实现服务模式和商业模式创新。以晨光科技创意产业园为依托，实现南区扩区，与北区相呼应，在金陵智造院、永银钱币等领军企业带领下，以科技创新和文化创意为主题内容，将园区打造成为国内知名的融科技、文化、商务、旅游為一体的综合性时尚生活创意展示中心和地标，重点发展文化创意、软件和服务外包产业。

三是实现工业遗存换新颜为目标的新型“都市产业园”模式。加大对工业遗存的整治更新及微更新，打造新型 “都市产业园”。注重工厂原址的保护，保持建筑的原有风貌，又将新的设计理念融入老的厂区，优化城市景观布局，实现了工厂原址的历史沉淀与文化创意产业有机协同。如水西门城墙下的原二机床厂的改造，从设计角度保持建筑原有风貌，修旧如旧，保留原有建筑的外墙立面材料的建筑，利用工厂遗留的机床零部件、冷热加工设备改造成装置小品和车档护栏，安装在园区各个广场和人行步道周边，打造“江南工业遗存公园”。改造之后，园区入驻文化创意、科技创新和设计服务对的各类企业140余家，带动就业4000余人，园区企业每年营业收入8亿～9亿元、纳税额6000万～9000万元，实现租金及物业收入6000余万元，取得了极好的经济、社会和生态效益。

5 结语

大城市尤其是国内一、二线城市市区内存在着数量不小的低效产业用地，通过对该类型土地的整理开发，不仅可以高效地节约集约利用土地资源，优化土地利用结构，提高土地的经济社会效益，也为统筹保护资源、保障经济发展提供了另外一种选择。本文以南京市秦淮区为研究对象，根据秦淮区总体规划，对其产业发展特征和产业发展策略进行研究，筛选过滤其他土地整理方式，在此基础上提出适合该区域的低效产业用地土地整理路径，以期为其他类似区域的土地整理提供一点借鉴。