张桂蓉 雷 雨 冯 伟 赵 维

(1.中南大学 公共管理学院 长沙 410075；2.中南大学社会稳定风险研究评估中心 长沙 410075)

0 引 言

信息是应急管理主体有效沟通和合作的纽带，应急信息协同是破解应急信息孤岛的利器。应急信息协同机制是应急管理信息化建设的重要体现和组成部分，有效的应急信息协同机制是正确应对重大突发事件的必要条件。研究应急信息协同机制对于推进应急管理体系和能力现代化具有重要意义。

如何通过应急信息协同机制避免应急信息协同偏差是应急协同工作中亟待解决的重要问题，已经引起学术界的高度重视。一方面，应急信息协同影响因素的相关研究陆续开展。影响组织间信息协同的因素主要包括政策和机构、管理与组织、信息和技术以及环境[1]。通信也是应急管理的关键因素之一，适当的信息沟通工具和技术是应急信息协调的办法[2]。另一方面，应急信息协同推进策略成为热点议题。如，从体制、机制、方法等层面推进跨部门应急信息共享[3]，成立信息管理委员会、建立长效的跨区域信息保障和监督机制[4]。为促进应急信息发布主体、使用主体、管理主体的应急信息整合与共享，应建立应急信息共享协同标准化平台、应急信息和知识资源协同管理模式[5]。同时，构建情报工程和大数据资源结合、情报融合、专家智慧支撑的智慧应急信息协同体系也十分必要[6]。

应急信息协同失效是应急失灵的重要原因，在大数据背景下亟待革新传统的应急信息协同模式[7]。现有研究已对应急信息协同进行了理论和实践上的初步探索，但尚未厘清应急信息协同形式，未系统地阐释应急信息协同的动力机制、运行机制和作用机制，没有很好地回应大数据时代下化解应急协同中信息传递失真的方法。因此，本文基于安全信息认知通用模型，探究跨层级、部门、机构、区域应急信息协同的要素、过程和机制，从应急信息流视角研究应急信息协同过程，构建大数据驱动下应急信息协同的理论模型，利用协同实践解释应急信息协同过程。

1 应急信息协同：概念与要素

1.1应急信息协同定义应急信息协同是指为有效应对突发事件，通过多主体对应急信息的共同交流、加工、利用以满足应急信息需求的过程[8]。其实质是追求准确认识突发事件及应急信息的高效流通，以提高应急管理效能。应急信息协同是组织中的个体通过输入和输出应急信息使得个体和群体互动。应急信息协同建设的核心是加强应急信息共享和公开，增加群体和个体有效信息总量，提高应急效能。从主体层面来说，应急信息协同指多组织间的应急信息沟通与传播，以解决应急信息供求矛盾；从行为层面来说，应急信息协同是两种或多种应急信息行为的合作，如应急信息产生、传播、加工、决策、执行等行为间的合作；从信息层面来说，应急信息协同是多应急主体通过共同沟通、共享和运用促进应急信息流动的过程。

应急信息协同的信息传播存在如下规律：

a、应急信息的传播速度存在区域差异性。应急信息表征的突发事件越严重，应急信息往往在不同主体间传播速度更快。

b、应急信息协同能发挥群众力量，凝聚集体智慧。突发事件无法单一个人或组织独自应对，应急信息协同能连接公众，促进应急协同参与。

c、减少应急信息协同的信息偏差能促进系统安全。一方面，主体的认知能力、主观意愿和信噪在很大程度上影响应急信息协同的效率，而应急信息共享和沟通过程中不可避免地导致应急信息协同的信息偏差产生。瑟利模型认为人正确认知(基于感觉和认识的正确响应)危险释放过程就不会发生伤害[9]。减少个体和群体应急信息协同的信息偏差即可有效应急。另一方面，应急信息协同能减缓突发事件蔓延。应急信息协同速度与突发事件蔓延速度相比，前者快于后者可预防，慢于后者只能实现应急响应。

1.2应急信息协同主体应急信息协同要求多个应急主体对应急信息沟通、共享、共同运用。基于《应急管理信息化建设的意见》，从政府、企业、社会三个方面厘清应急信息协同主体，如图1。政府层面包括基于横向和纵向府际关系的信息传递过程[10]。横向包括四类突发事件对应的政府主管机构和相关机构，纵向包括从地方到中央不同级别的政府部门。企业联动能提供应急保障资源、技术和服务等应急信息。从不同行业出发，应急信息协同的相关企业包括安全防护行业、建筑建材行业、信息产业行业、交通运输行业等。社会参与有助于形成讨论应急管理的“公共空间”，发挥瞭望塔作用。应急信息协同的社会参与人员主要包括社会公众、社会组织、权威专家、医疗救护者、媒体工作者等。

图1 应急信息协同主体

应急信息协同的形式分为4种，包括跨地区、跨部门、跨层级和跨机构应急信息协同[11]。其中，跨地区应急信息协同是指不同地区的应急主体在协同过程中共同加工和共享应急信息，如不同地区的社会公众参与应急信息交流。跨部门应急信息协同是指政府、企业、社会对应急信息共同加工和共享的过程；跨层级应急信息协同是指不同层级的政府对应急信息共同加工和共享的过程；跨机构应急信息协同是指政府的不同机构对应急信息共同加工和共享的过程。

1.3应急信息协同内容和形式基于安全信息认知通用模型[12]，应急信息协同分为5个数据库存储信息，包括物质信息云数据库、人物信息云数据库、事件信息云数据库、现象信息云数据库和组织信息云数据库，如图2。

图2 应急信息协同的内容和形式

2 大数据驱动下应急信息协同机制构建

2.1传统应急信息协同机制基于应急信息协同要素，结合安全信息认知通用模型，探析传统应急信息协同模型，如图3所示。应急信息认知是应急信息协同的元结构，是应急信息协同的基础。应急信息协同通过应急信息感知、传播和沟通等方式进行应急信息流动。应急信息认知主要包含应急信息筛选和接收、处理和储存、预测和评估、决策和执行过程[13]。应急信息协同以安全信息认知为基础，是不同应急主体通

图3 以应急信息传播和沟通为基础的传统应急信息协同机制

过人机沟通、传统媒体、网络传输等方式进行的应急信息共同加工和共享过程。

然而，传统应急信息协同模型存在应急信息传递效率较低、传递不及时、信息孤岛等问题，与应急管理的应急信息需求数量大、时间紧、事态急的特点相悖。大数据的技术发展可以解决传统应急信息协同存在的上述问题。因此，应以大数据技术为驱动促进应急信息协同，以满足应急管理的信息需求。

2.2大数据对应急信息协同的作用大数据在应急信息协同中的作用主要体现在以下方面[14]：a.提升多主体信息资源管理活动的敏捷性，拓宽资源管理方式。大数据具有先进的应急信息采集技术、广泛的应急信息传输渠道、准确的应急信息内容、及时的应急信息传递等特点。大数据能将信息终端延伸至社会公民，解决数据“孤岛”“数据宝藏”闲置浪费和数据“特权”问题，同时促进应急信息共同加工和共享。b.提高多主体应急管理预测性和决策可靠性。运用物联网促进万物互联，运用大数据和人工智能技术采掘、建模与分析非结构化和半结构化数据，对应急数据和信息进行动态分析、关联分析和整合分析，促进数据、信息到知识的转化，提高应急决策的准确性。c.提高多主体应急管理的精准性，帮助智慧应急管理的实现。个性化定制服务是大数据技术的优势，基于大数据关联分析、挖掘技术、可视化等手段可提供精准化的政策信息和应急服务，使应急管理的预防与准备工作更加智慧化、精细化。因此，为促进高效的多主体应急信息协同，需要建立大数据驱动下应急信息协同机制。

2.3大数据驱动下应急信息协同机制基于传统应急信息协同机制，结合大数据技术和应急信息流动过程，探究大数据驱动型应急信息协同机制。大数据驱动下应急信息协同机制主要由动力机制、运行机制和作用机制3部分构成，如图4所示。

第一，大数据驱动应急信息协同的动力机制是其动力层，包括推力和压力[15]。推力是以激励形式推动大数据驱动应急信息协同的影响因素，主要包括数据管理体系、应急组织与管理、公众信息素养、信息技术发展、外部环境等。压力是以约束形式促进大数据驱动应急信息协同的影响因素，主要包括法律与政策、高层领导推动、应急信息需求、监督与管理、突发事件后果等。大数据驱动下应急信息协同动力机制可通过大数据技术创新监管模式，如国务院推出的疫情督查程序，实现多主体监管促进应急信息协同。

第二，大数据驱动应急信息协同的运行机制包括信息层、传输层、认知层和协同层。信息层明确应急信息协同主体和内容，信息层包含物质信息云数据库、人物信息云数据库、事件信息云数据库、现象信息云数据库和组织信息云数据库5个主要的应急信息协同数据库；传输层是基于大数据技术实现准确应急信息传输；认知层是应急主体内部基于大数据的应急信息挖掘过程，主要包含应急信息筛选和接收、挖掘和储存、预测和评估、决策和执行过程，以实现数据匹配、信息规范管理、情报融合和知识生产；协同层是基于框架技术、协同技术、加密技术、认证技术、定位技术、通信技术、网络技术等信息流转技术[16]实现不同类型的应急信息协同过程。大数据驱动应急信息协同运行机制通过多渠道的应急信息采集构建全面的应急信息数据库；更新应急信息协同技术，建立多主体间可靠精准的信息通道；结合风险感知和传播，基于大数据技术建立政府、企业、社会互动和沟通路径，坚持应急信息分级传播和持续反馈的理念，减少应急信息孤岛。

图4 大数据驱动的应急信息协同机制

第三，大数据驱动应急信息协同的作用机制是大数据驱动应急信息协同在应急管理工作中的实践运用过程，主要包括线上可视化和线下智慧应急管理。大数据驱动应急信息协同作用机制可发掘多样的应急信息应用手段，为公众提供优质的应急信息服务。

大数据驱动的应急信息协同机制明确大数据驱动应急信息协同的推力和压力，厘清应急协同主体、内容、形式、技术和应用。大数据驱动下应急信息协同机制的核心是协同层；动力层、信息层、传输层、认知层和应用层对协同层的助力较大，使得协同层的应急信息量增加，应急信息利用性增强。健全和完善大数据驱动应急信息协同的动力机制、运行机制和作用机制能加快推进应急信息协同，从而提高应急管理绩效。

大数据驱动的应急信息协同机制有如下特点：

a.与传统应急信息协同机制相比，大数据驱动的应急信息协同机制的数据来源更广泛、传输途径更多元、数据挖掘更全面、数据协同方式更多样、数据应用更充分。大数据驱动的应急信息协同机制能促进科学决策，充分发挥应急信息的价值，推进应急信息协同现代化和智慧城市建设。

b.组织内的应急主体间存在信息差，大数据驱动下应急信息协同可以弥补图4中的信息差5，并实现应急信息涌流。应急主体间信息资源的差异使得应急信息筛选和接收阶段存在信息差1；应急主体间应急信息挖掘手段的差异使得应急信息挖掘和储存阶段存在信息差2；应急主体间背景知识的差异使得应急信息预测和评估阶段存在信息差3；应急主体间应急目的的差异使得应急信息决策和执行阶段存在信息差4。由于四重应急信息异变[17]，在应急信息决策和执行阶段应急主体间的应急信息相去甚远。为实现应急信息的充分涌流，大数据驱动下应急信息协同可以解决不同应急主体间的信息失真问题，更全面地认识突发事件。同时，应急信息异质性越高的主体在大数据驱动下进行应急信息协同，其协同所得到的应急信息便越全面。

c.基于大数据应急信息协同可促进主体协同、行为协同、数据协同、平台协同、制度协同、价值协同、体系协同等[18]，实现应急管理人员、行为、信息、技术和组织管理的动态融合，促进应急信息到应急服务的价值转换。

3 大数据驱动下应急信息协同实践

3.1大数据驱动下应急信息协同应用应急信息协同是应急协同和信息管理模式的创新，如何实现应急信息的充分协同是应急管理工作的关键问题。健康码的使用是大数据驱动下应急信息协同的典型，充分实现了应急信息涌流。为有效地理解大数据驱动下应急信息协同机制，选取健康码为例阐释其内涵。

健康码是应急管理在大数据时代下应运而生的产物，是促进政府、企业和社会开展疫情治理的工具。a、在动力层中，疫情的传播使得公众产生强烈的应急信息需求，伴随信息技术高速发展和政府高层领导推动，我国推行健康码政策。b、在信息层中，健康码由政府、企业和社会合作产生，实现跨部门应急信息协同。在政府支持的背景下，健康码由个人申报的形式采集和建立公众健康、行程等信息库，技术企业帮助比对评定个人疫情风险等级生成健康电子凭证，以实现流动人员的动态管理。c、在传输层、认知层和协同层中，基于大数据技术接收线上产生公共数据库，对辖区内的人员健康情况、流动人口情况、检查情况、企业复工情况进行实时数据监控和储存，挖掘应急情报并进行动态评估，帮助线下的区域联防联控管理决策。上海基于大数据技术产生的“随申码”，打通政府部门和企业数据形成个人健康出行信息，破除“数据烟囱”，实现跨部门应急信息协同[19]。d、在应用层中，线下基层社区应用大数据提供的风险等级查询服务，实现采集核验和登记排查；中央政府实施消除“技术壁垒”、促进“异地互信”等举措，解决“一城一码”现象，推动不同省份的健康码“全国互认”，实现跨区域和跨层级应急信息协同。因此，健康码的运用结合应急信息协同的跨区域、跨部门、跨层级和跨机构4种类型，证明大数据可以有效驱动应急信息高度流动并为应急管理带来新的动力。它能克服传统应急信息协同多次审批和分类困难、反复登记和低效核实、政府机构间数据滞后和协调困难的问题，促进线上线下融合治理[20]。

3.2大数据驱动下应急信息协同发展趋势为使大数据更好地促进应急信息协同，探析其未来发展趋势。第一，由大数据信息驱动向基于大数据的情报驱动转型，进一步推动智慧应急信息协同。应急情报是应急信息价值的集中体现，在信息技术发达的时代应以应急情报为载体促进应急信息管理，以拨开大数据“迷雾环境”。第二，大数据驱动下应急信息协同动力机制、运行机制和作用机制应成为紧密环节，互相促进，形成作用力与反作用力的良性循环。同时，应急信息协同推动其他类型协同，如目标协同、制度协同、技术协同。第三，大数据驱动下应急信息协同应创新公共场所应急信息协同形式，使应急信息协同趋向实现全民平等参与，避免部分老年人因缺乏智能设备而成为信息孤岛；另外，利用大数据和区块链技术保护个人信息安全，尊重隐私。

4 结 论

通过对大数据驱动下应急信息协同机制的研究，得出如下结论：

第一，在现有研究的基础上，厘清应急信息协同形式，其包括跨地区、跨部门、跨层级和跨机构应急信息协同。基于传统应急信息协同机制，利用大数据在应急信息协同的资源管理敏捷性、应急管理预测性和精准性、决策科学可靠性等方面的优势，建立以动力机制、运行机制和作用机制为核心的现代化大数据驱动下应急信息协同机制，革新应急信息协同模式。

第二，在系统地阐释应急信息协同的动力机制、运行机制和作用机制方面，推进现有研究。动力机制包含大数据驱动应急信息协同的推力和压力；运行机制包含大数据驱动应急协同的主体、内容、形式、技术；作用机制包含大数据驱动应急协同的线上可视化和线下智慧应急管理。健康码的使用是大数据驱动应急信息协同的典型案例，证明大数据驱动应急信息协同能有效提高应急管理效能。

第三，提升和完善大数据驱动下应急信息协同动力机制、运行机制和作用机制能促进多主体中应急信息的充分涌流，在现有研究的基础上较好地回应大数据时代下化解应急协同中信息传递失真问题，推动智慧应急管理。

未来的研究可进一步结合实例，从应急信息协同失灵的角度出发，全面审视应急信息协同的不足，推进应急信息协同体系建设，防范化解重大风险。