合作治理：优势、失败风险及规避之道

2022-04-25林杭锋

理论导刊 2022年4期

摘要：合作治理契合后工业社会公共事务多元治理的逻辑，关涉“国家—社会”之间的良性互动。合作治理的优势在于推动多元主体协同参与、多元利益调和协商、治理效能有效提升，但也面临着多主体协商不畅而陷入“互相制约”困境、数字信息“茧房”化易引发“舆论操控”危机、多向度赋权不当易造成“各自为战”等风险并导致合作治理失败。健全民主协商机制、构建高效的协商共治体系，适应数字社会特点、提升即时舆情应对能力，立足实践审慎赋权、强化主体赋权监管力度等，是规避合作治理存在失败风险的合理路径。

关键词：公共事务;合作治理;失败风险

中图分类号：D63

文献标志码：A 文章编号：1002-7408（2022）04-0079-07

基金项目：2020年海南省哲学社会科学研究基地课题“突发公共事件下海南省智慧社区建设的研究”[JD（ZC）20-46]阶段性成果。

作者简介：林杭锋（1987-），男，广西桂平人，华东政法大学政治学与公共管理学院公共管理专业博士研究生，研究方向：基层治理。

作为一种面向后工业社会的公共事务治理模式，合作治理因其摒弃了一般治理理论及其衍生理论的内在缺陷，并强调“去中心化”的平等、共治，且契合国家倡导的共建共治共享社会治理理念而颇受欢迎，甚至被视为实现基层治理体系与治理能力现代化的理想路径。然而，其所依托的“治理”这一内核本身存在不可忽视的内在缺陷，从而使得合作治理存在失败风险。但现有研究更多关注于论证合作治理的宏大意义及其应用而鲜有重视并讨论其短板的。鉴于此，本文将结合合作治理的研究成果，对合作治理及其方式的优势、短板与规避之道进行探讨，以期为实现有效合作治理、加强我国基层治理体系和治理能力现代化建设提供理论反思。

一、概念、文献与问题

“合作”的价值早已为人们所肯定，甚至被卡蓝默视为治理的艺术[1]。然而，何为合作治理，学术界仍存争议：Chris Ansell将其描述为政府与各类非政府主体共享权力、共担责任、共同参与公共政策制定并对政策执行结果负责的一种治理模式[2]。Kirk Emerson和Tina Nabatchi等则在回应Ansell的观点基础上，将合作治理视为一种公共政策决策和管理的过程与结构，使人们跨越公共机构、各级政府和（或）公共、市场和公民领域的边界，以实现公共目标[3]。张康之指出，合作治理是一种面向后工业社会的理想治理模式，这种模式是对参与式治理和社会自治的扬弃，它拒绝任何的政府中心主义，强调平等、多元与权力共享，最终实现“善治”[4]。敬乂嘉将合作治理定义为“为实现公共目标，在公共、非营利以及私人部门内部或跨部门之间所进行的权力与自由裁量权的共享”[5]。由此观之，人们对合作治理的界定存在多种指向，但可以归结为三个方面的特征：从决策过程来看，是一个集体的、平等的、互动的行动;从合作方法来看，要求在信任、理解的基础上公开、坦诚地对话;从目的指向来看，以共识为导向，以各方满意的方案和公共利益的实现为目标。

由此可以发现，合作治理包含着对传统公共管理中的政府单中心管理所导致的低效、僵化、无法应对复杂多变社会之需求的困境以及一般治理理论如协商治理、协同治理之中仍然存在权力“中心—边缘”结构，社会组织、公民等参与不足的回应;也隐含着传统政治模式中的政府与民众的统治与被统治的关系向现代民主政治模式中政府作为代理人与民众作为委托人的关系的转变，亦即“国家—社会”关系的再调整：一是委托一代理是一种平等的伙伴关系;二是合作治理坚信“自愿的合作可以创造出个人无法创造的价值”[6]的理念，因而在强调自愿的基础上，国家与包括市场、社会组织、公民在内的社会关系从传统二元的对立走向合作，在公共治理场域中基于平等的地位、强大的公共责任意识，基于互信、理解而开展互动，并达成共识，最终指向善治。由此观之，合作治理不仅契合了公共事务治理的时代发展需要，也回应了民主政治发展的诉求，从而一经提出，便成为理论界讨论的热点话题，甚至被认定为一种走向后现代社会的理想治理模式。而在我国，党的十九届五中全会提出的建立“实现政府治理同社会调节、居民自治良性互动，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”[7]，本身包含了合作治理的指向，从而为合作治理在我国的应用提供了想象空间。

现有文献对合作治理展开了大量讨论：从起源来看，现有研究指出，发端于20世纪80年代的合作治理理论是对传统公共行政的失败、政府能力的有限性、社会需求的多样性、后工业社会变化的无限性以及社会对公共事务的“善治”渴望所做的回应[8]。在合作治理模式下，政府放弃垄断公权力并蜕变成为公共治理中的服务者和积极行动者[9];市场、社会组织等主体则从被动走向主动，通过舆论等方式表达诉求、制造压力，通过投票、监督等方式参与部分公共事务的治理[10]。最终，在平等的、集体的决策过程中，政府与非政府主体通过协商达成共识，从而使合作治理成为一种解决跨部门跨域公共问题的有效手段[11]。从主体关系上看，与一般治理理论不同，合作治理更强调多元主体的“自愿”参与精神，在平等基础上塑造主体之间信任、理解和互助的关系[12]，并通过主体间权力、责任共享，共商共议，最终走向共识[13]。从合作治理在我国的应用来看，部分学者认为，合作治理的实现应当基于后工业社会的语境、成熟的市民社会与民主妥协精神[14]。但当下中国显然不完全具备上述条件，因此合作治理并不適用于中国[15]。也有学者指出，中国本身就具有合作传统，中国的灾难救治、家族帮衬、邻里守望，都是中国传统文化中存在合作基因的表现[16]，且合作是人的社会性的表达，也是中国步入后工业社会的伦理和道德指向，中国具备合作治理的条件和需要[17]。从合作治理的实现来看，现有研究指出，实现合作治理既要构建合作机制，提升自适应能力和领导能力[18];也要在价值理性的基础上重构共识[19]，还要在保持开放性、灵活性的基础上，实现自治与他治的结合[20]，亦即通过制度、技术、主体间关系以及伦理道德指向多重发力。

综上，学者们关于合作治理的逻辑、价值的研究极具启发意义，但也需要关注现有文献的局限：无论是治理方式还是治理目标的实现上，合作治理理论的演进都是基于“治理”理论进行的一种逻辑推演，而“治理”本身也存在无法忽略的缺陷。比如逻辑上，“国家—社会”行动的逻辑并不相同，基于“协商”的治理整合机制通常乏力驱动[21];角色上，因权威的再分配而很容易导致参与者之间陷入紧张状态;权责上，则因为权威分配的拉锯和纠缠而模糊不清[22]。也因此，治理存在失败的风险[23]。虽然学者视合作治理所坚持的“自愿”精神以及公共价值的引领为解决治理失败、实现从统治走向善治的灵丹妙药[24]，但蜕变于“治理”的“合作治理”，存在怎样的短板以及如何规避这些短板，需要我们予以重视。本文正是基于如此假设，从多维角度对合作治理的优势和劣势进行分析，进而提出合作治理理论所蕴含的风险的规避之道，从中寻求合作治理理论的完善路径，以期发挥其在推动国家治理体系和治理能力现代化中的理论价值。

二、合作治理的优势探究

合作治理本身关涉的是“国家—社会”关系的再调整，也是治道的重塑。在公共领域，合作治理所指向的内容是公共机构、私人机构、社会组织与公民等不同主体的良性互动及其参与公共事务治理的功用及其整合。为更好地实现互动以及功用整合，相比于一般公共事务治理方式，合作治理理论在框架上作了较大调整与改变：在参与功能方面强调多元主体共同参与;在调和功能方面强调多元主体利益协调;在赋能功能方面强调提升治理效能。这也是合作治理在公共事务治理方面优越于传统的方式之所在。

1.实现“从一到多”的多主体协同参与功能。公共生活必然是群体性、社会性生活，这就决定了公共事务的处理必然要涉及到个人、私人组织、公共组织等众多主体，也应当是多元主体共同参与的过程。然而，传统的公共事务管理格局中，权力、财政、信息资源的高度集中，加之公民社会的羸弱，使得“国家—社会”关系长期处于不对等的地位，政府的绝对地位决定了政府是也一定是公共权力的垄断者、公共产品与服务近乎唯一的提供者，而作为“他者”的非政府主体则处于依附、服从和接受的次要地位。但后工业社会打破了这一传统：社会问题日趋复杂，公共需求日趋多元化，封闭的科层组织在回应性、灵活性和效能方面很难满足后工业社会的要求;而且随着公共管理边界的模糊、治理技术的进步和社会力量的崛起，各类社会主体日益广泛参与到公共事务治理当中，跨界管理行为日趋普遍。基于此，一种不同于以往的具有网络化、跨界特征的合作治理模式应运而生。在这种模式当中，政府“只是多元社会治理主体中的一元，既往的政府垄断社会治理的格局将失去历史合理性，政府的控制导向也将为服务导向所替代”[25]。而公共权力“不应为某个人或某个团体所霸占，而应当属于所有社会活动的参与者，他们之间的关系是平等的合作伙伴……它要求所有的参与者都按既定规则办事，使每个人的行为高度透明，具有可预见性”[26]。在这种没有中心的治理体系中，“政府组织与非政府组织间的合作，权力与权利的合作，其导向反对集权，主张分权，反对一元主体治，倡导多元主体共同治理”[27]。也就是说，在合作治理语境下的公共事务治理，政府只能是参与主体之一。除此之外，还包括其他的非政府主体。这些由中央和地方政府单位以及政府的派生实体、社会组织、私人组织以及公民个人组成的治理共同体相互信任和理解，共同参与、彼此合作，最终实现公共事务的合作治理。

2.实现多元利益共同协调的调和功能。资源的稀缺性以及公共产品与服务需求的多样性，决定了公共生活必然存在多元利益和多元价值的冲突和争端。传统的管理机制中，基于权力、信息、财政资源的垄断，“国家—社会”之间力量比对的失衡，非政府主体参与公共事务管理的空间、渠道极其有限，政府与非政府主体之间的关系更多的是一种控制与被控制的单向度关系。这种关系虽然能够提供某种秩序，但这种秩序并不牢固，内部利益失衡所带来的张力极容易将其消解。而基于自愿、平等的合作治理所主张的，通过持续的协商互动所调和的共识，为多元主体之间的良性互动奠定基础。其一，协商是合作治理的重要手段。“协商不是简单的利益叠加，它需要周全地思量、倾听他人的观点，并在涉及公共事务的问题上做出共同的判断。”[28]在协商的过程中，参与者围绕具体事务，进行互动、协调、博弈，提出建议、交换意见，寻求实现彼此都能接受的“最大利益”，从而将冲突争端状态扭向利益调和。其二，“治理不是一整套规则，也不是一种活动，而是一个过程;治理过程的基础不是控制，而是协调;治理既涉及公共部门，也包括私人部门;治理不是一种正式的制度，而是持续的互动”[29]。继承了治理核心精神的合作治理，同样是一种过程、协调和互动。在这种语境中，任一公共治理的主体基于平等地位，拥有同等的权利和机会将其所掌握的信息和知识、所主张的诉求输入政策议程。换言之，在多权威、多中心的网络化时代，任何公共治理的参与者的意见和建议都能够被充分地陈述和表达，并在不断的互动过程中，基于协商调和而非强行压制的方式处理差异和修正差异，从而能够达成一个既充分包容和反映参与者集体利益又能维护公共善的决策。

3.实现治理效能提升的赋能功能。受制于理性经济人、多元利益诉求等因素以及能力的限制，传统的政府主导的单一化管理模式越来越难以提供理想的管理绩效，这也成为引发政府合法性危机的根源之一。与之相对，通过整体赋能，合作治理拥有传统事务治理所不具有的优势：多元主体基于协商调和所达成的共识，激发了治理主体的内在动力，优化了政策执行的环境，使治理效能从系统上和整体上都得到了增强。其一，从政策行动的方案来看，相较于传统自上而下的政府主导的单一政策行动方案，合作治理模式下产生的行动方案，是一种自下而上的、多元主体利益调和形成的产物，是一种包含共识的协议，很容易获得多元主体的支持，激发社会主体的内在动力，破解集体行动的困境[30]，从而实现公共事务共建共治。其二，从政策行动的过程来看，合作治理语境下的公共事务治理是政府、市场、社会组织和公民共同參与的治理，这些主体结成平等的伙伴关系，并构筑了一个上下互动、互通有无、双向度抑或是多向度的动态化过程。在这个动态过程中，多元主体可以通过博弈、争论、让步等多种方式进行互动，在这一互动过程中，实现治理方案和目标的修正、治理信息和资源的共享，为公共治理效能的提升创造良好的环境。其三，从治理的结果来看，合作治理是一种共识行动，共识不仅成为了公共治理的动力源泉和触发机制，也是公共治理行动得到社会支持的保障，基于合作治理产生的结果因其糅合了不同主体的多元诉求且指向公共的善而使其很容易得到治理主体的认可和支持，进而获得治理合法性，从而实现公共治理状态的稳定。

三、合作治理的失败风险

根据矛盾论的观点，任何一种理论或方法都有其优势，也有其不足。合作治理也是如此，它能最大限度地优化治理环境，但并非万能，存在着失败的可能。因此，要实事求是地用矛盾论方法看待和分析合作治理的潜在风险。结合实践来看，合作治理存在的风险主要表现为多主体协商不利容易陷入“互相制约”困境、信息化时代易引发“舆论操控”危机、多向度赋权不当容易造成“各自为战”局面等，这些风险的存在，极有可能导致合作失败。

1.多主体协商不利而陷入“互相制约”困境。“多主体参与”是合作治理与传统单一治理机制的根本区别所在，也是合作治理框架设计的最显著的优点。多元主体通过不断的谈判、协商和反思，最终达成共同接受的目标，形成共识基础。这一实践特点赋予合作治理先进性和优越性，但也埋下了隐患：共识的失败“可以理解成是由于有关各方对原定目标是否仍然有效发生争议而未能重新界定目标所致”[31]。也就是说，由于缺乏共同基础，在追求共识过程中，多主体很可能因协商不利而陷入“互相制约”的困境。这就是合作治理中存在的“合作与竞争”的客观矛盾[32]。进言之，依据合作治理的基本理念，引入多元主体参与公共事务处理和公共权力分配的过程中，本是为了发挥多元主体的集体智慧，弥补政府单一治理的资源、能力之不足，实现公共事务的协作、合作、共治和高效治理，但多元主体参与并非一定能实现有效协商：多元主体参与公共事务治理，既受制于自身能力、资源、立场，也受制于具体的规则、程序和情境。一是一些参与主体囿于自身资源和能力的不足，可能更倾向于“搭便车”，从而造成“公地悲剧”;二是当制度缺乏、程序不明，容易导致协商被操纵;三是更多的参与主体加入到公共事务管理过程中时，“政出多门”反而容易造成权责不清、推卸责任、互相牵制、追名逐利。总之，成功的协商在于各方主体各司其职，在于制度科学合理，在于平等公平。反之，则有可能造成相互制约、彼此限制，最终导致协商失败，合作流产。

2.数字信息“茧房”化而引发“舆论操控”危机。合作治理存在的另一个失败风险在于治理模式下多元主体处理信息难以满足数字化时代信息传播的时效需求，为“舆论操控”危机的出现埋下伏笔。而这种危机的根源，正是合作治理模式引以为傲的“多中心治理”体系。虽然传统的单一治理模式存在种种弊端，但以政府为主导的管理模式中，政府掌控着绝大部分的信息资源，甚至有权作出绝大部分公共决策，并因此而承担起因其主导的管理行为所衍生的责任和风险，从而在利益诉求相对简单、决策主体相对单一的情况下，政府能够凭借对信息的掌控而实现有效的舆论引控。但随着人类社会进入后工业时代，数字技术飞速发展，人类正在进入“由于数字化技术的推动，在大数据、人工智能等基础上所形成的”[33]不可逆的数字社会。数字社会的到来为信息的传递、治理场景的还原和多元主体的协同提供了所需要的想象空间和技术支撑，从而加速社会治理的去中心化，推动合作治理的实现。但同时，也产生了新的治理困境，其中，舆论的引导与治理、共识的达成更为复杂。其一，“新一轮网络传播热潮中加入了算法技术，遂使网络舆论变成了政治博弈、政治斗法的工具。尤其是大数据技术的运用，靶向投放‘真相’，传播效果明显”[34]。加之在数字时代，任何主体皆可根据自己的兴趣爱好编辑“我的日报”，“人人都是麦克风”，任何主体都可以利用算法，根据自己的喜好选择或屏蔽某些信息，从而形成了大量的“信息茧房”，加剧了数字舆论场的裂变，这就给利益集团通过媒介制造、引导甚至控制舆论，从而操纵社会压力提供了可能[35]。其二，共识是合作的基础，合作治理的有效推进应当以多元主体达成共识为基础。然而，在数字时代，由于每一个主体所掌握的技术条件和获取的信息资源并不均等，人们在舆论操控和信息茧房的作用下，很容易被舆论操控以及只相信自己，这就导致在协商过程中，多元主体为实现共识而不得不进行大量的、反复的沟通，从而增加协商沟通的时间成本、信任成本，迟滞治理效能，导致治理错失良机，进而导致协商不畅，共识难成，合作失败。

3.多向度赋权不当而造成“各自为战”局面。如上所述，与传统政府主导的单一管理模式相较，合作治理的最大优势在于“多元主体参与”。但参与就意味着赋权，甚至意味着分权。毕竟在合作治理的语境中，公共事务的“管理机制所依靠的不再是政府的权威，而是合作网络的权威。其权力向度是多元的、相互的，而不是单一的和自上而下的”[36]。可以认为，重新配置权力、实现多向度多主体的赋权，也就成为实现多元主体参与公共事务的前提。然而，权力的划分與配置是一切现代政治生活的根本核心所在。因此可以说，合作治理模式所主张的“多主体参与”本质上即可认为是多元主体参与公共权力的划分和配置工作;但同时，权力划分又往往涉及到实力、能力、公平与正义之争，处置不当，极容易引发危机。那么，如何才能保证权力在配置过程中，不同主体赋权的恰当性、科学性呢？这就成为一个关乎合作治理成效的关键问题。但事实上，一方面，权力的效率和效能往往受制于具体的情境、技术手段、物质条件等因素。这意味着，有效的赋权，需要根据具体的情境进行分配。另一方面，我国推进治理体系和治理能力现代化建设的工作尚处于起步阶段，现有的治理体系和治理机制尚不健全，这就极易导致出现多元主体在参与公共事务管理的过程中“赋权不当”的现象。当合作治理过程中权力分配不恰当、各方治理主体对于所获权力的认可度和满意度难以达到预期要求时，在后续的实践过程中该主体的履职尽责情况自然也就大打折扣，甚至会出现为追求和满足自身利益而“各自为战”的局面。

四、合作治理失败风险的规避之道

诚然，合作治理理论可以弥补作为政府单一治理模式在管理公共事务过程中存在的某些不足;而且，随着技术、经济和社会的发展，治理体系和治理能力现代化建设的逐步推进，合作治理的实践场域和运用范围愈发广阔。但如上所述，合作治理并非万能，受限于时代背景、客观条件以及自身设计的局限，合作治理也会面临失败。针对合作治理及其方式存在的失败风险，可以从健全民主协商机制、构建高效的协商共治体系，适应数字时代特点、提升网络舆情应对能力，立足实践审慎赋权、强化主体赋权监管力度等几方面加以应对。

1.完善协商机制，构建高效协商共治体系。规避治理失败的首要问题是解决多元治理主体协商不利容易陷入“互相制约”困局，这也是化解多主体因利益不同而在协商过程中自说自话、难以调和问题的突破口。针对“互相制约”的风险，需通过完善协商机制、构建协商共治规则加以解决。具体来说，其一，要建立和坚持有“核心”的民主协商。合作治理并不等于“无核心、无主导”，也不代表否定政府的作用。事实上，政府所拥有的资源、所掌握的权力，以及政府所特有的功能，决定了在任何合作治理场景中，政府都应当扮演“元治理”的主导角色，这是不能否定、不能转移的前提。具体到我国，立足于我国政治实践，推行合作治理：一是必须坚持党的领导。“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征，是中国特色社会主义制度的最大优势，党是最高政治领导力量。”[37]只有坚持党的领导，坚持中国特色社会主义制度，才能保证治理的正确方向，保证人民的根本利益。因此，必须始终坚持和巩固各级党组织在治理体系中的领导作用，发挥各级党委“统筹大局、协调各方”的中枢神经作用。二是充分发挥政府在公共事务合作治理中的主导作用。政府虽然能力有限，但作为财政、信息、法律和制度的供给者，仍然是合作治理的最大推动者。三是逐步建立和完善党委领导、政府负责、民主协商、社会组织积极协同、人民群众广泛参与、法治保障、科技支撑的国家治理体系，通过有序协调、坚持民主、广纳群言、高效协商，确保民主协商过程的有序性和恰当性。其二，要完善协商共治规则体系。为避免协商失效失灵，需完善协商的支撑制度。具体来说，应当明确公共事务协商的范围、主体、程序、形式、保障机制和评估标准，确保整个协商过程能够实现全过程民主、全过程公开、全过程制度化。

2.适应时代特点，提升数字舆情应对能力。数字技术的发展，加速了信息传递的能力，不仅成为合作治理得以可能的关键，也有可能导致舆论操控而成为合作失败的根源之一。因此，数字技术对信息传播带来风险性和不确定性成为当前合作治理在实践运用中需要解决的现实问题之一，也是完善合作治理机制、提升治理效能的重要抓手。针对这一风险，应当通过适应数字社会特点、提升舆情规则和即时应对能力加以解决。总体来看，我国数字社会发展呈现出由简单化到复杂化、由非技术化到技术化、由传统化到现代化、由非人性化到人性化、由人治化到法治化、由迟滞性向即时性转变的趋势特征。这些转变预示着数字时代的舆情治理的思维、方式与手段往往和传统社会有很大差异。因此，实现对数字时代的网络舆情有效治理，必须准确把握好这一变化特点，并针对性地进行整治。其一，完善信息公开机制。权威信息发布是规避网络舆情危机的最有效的方式。应根据我国社会发展情况及数字时代舆情传播的特点，进一步完善权威信息的发布机制，明确权威信息发布的主体、时效、范围。同时，建立信息公开评估机制，尽可能保证政府主导的权威信息的公正性和准确性。其二，针对数字时代“数字居民”的异质性，严格执行《数据安全法》，通过发起网络社区公约，开展净网行动等方式，净化网络环境。在此基础上，推动互联网公共社区发展，培养数字居民的公共精神和理性参与精神，实现数字社会内生秩序的发展，进而实现数字社会的“自治”“法治”“德治”的“三治融合”。其三，利用大数据等手段，对数字社会合作治理的突出问题，尤其是各类互联网平台中经常爆发的热点舆情，解读其演化机理，分析其问题成因，制订针对性的行动方案。其四，积极借鉴国外在数字舆情治理方面的有益做法，同时与我国的具体国情结合起来，进行合理性尝试，尤其是要整合政府网络监管平台和资源，探索构建精简高效的政府监管体系，全面提升合作体系的舆情应对能力[38]。

3.审慎稳妥赋权，完善主体赋权监管机制。合作治理过程中的赋权问题，是合作治理在实践过程中容易引发冲突的重要原因，也是当前合作治理在运用实践中急需解决的另一个风险题。实现多元治理参与主体的科学、合理、公正赋权，成为解决这一风险的关键所在。对此，需要立足实践，根据经济社会发展的情况，审慎赋权，并同时强化主体赋权的监管力度。其一，完善权力配置机制。结合政府、社会组织、私人机构、公民个体等主体在合作治理过程中的作用和功能，科学合理赋予权责，坚持权责法定，健全分岗设权、分级授权、定期轮岗制度，明晰权力边界，规范治理流程，强化权力制约。其二，健全监管制约机制。针对多主体共同参与合作的实情，应当坚持权责透明，推动用权公开，完善党务、政务、司法和各领域办事公开制度，建立权力运行可查詢、可追溯的反馈机制。坚持权责统一，盯紧权力运行各个环节，完善发现问题、纠正偏差、精准问责相关机制，压减权力设租寻租空间，确保各方治理主体能够科学合理用权。其三，建立利益协调机制。公共事务合作治理的目的在于实现公共利益的最大化，这意味着在进行沟通协商的过程中，必然有参与主体不得不妥协、牺牲。同时，公共事务是动态的，但特定时空内，赋权很难做到动态平衡，也就很难保证在任何公共事务协商过程中做到完全公平、公正。因此，应建立公开、民主、透明的利益回馈或者补偿机制，根据经济社会发展的情况，对那些承担更多成本的参与者进行利益补偿，弥补其在实现公共利益最大化过程中的利益损伤，实现社会的动态平衡、常态公平。

结语

从管理到合作治理的转变，是理念、方式的转变，合作治理不仅成为实现多主体参与的新型手段，同时也营造了新的国家、社会与公民的关系;不仅坚持了党和国家的权威，也扩大了民主的广度和深度。合作治理的应用和实践，凸显了国家、社会、公民之间的正向博弈，使得国家、社会、公民逐渐形成一种以“善治”为导向的共生、互助、协作的关系，并走向共建共治共享的新格局，为国家治理体系和治理能力的现代化奠定基础。因此，合作治理虽有失败的风险，但只要坚持党的领导、策略得当，风险定然是可控的。当然，作为一种治理的理想类型，如何结合中国特有的国情以及后工业社会的普遍规律，推进合作治理的进一步实现仍待探讨。总而言之，合作治理是契合时代发展需要的范式，也是“人民当家作主”的社会主义国家治理及其现代化的题中之义，值得予以重点关注和研究。

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