张国良，邵国良

1.安徽建筑大学设计研究总院有限公司，合肥 230601；2.安徽建筑大学艺术学院，合肥 230601

2019 年，《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》正式发布，同年，《关于加强村庄规划促进乡村振兴的通知》自然资办发〔2019〕35 号相继发布，表明我国的国土空间下实用性村庄规划的编制工作全面展开，这一轮村庄规划是以空间规划改革和乡村振兴发展为导向，强调村庄规划的编制的实用性，做到实用、管用、好用，并能有序村庄发展[1]。

一、村庄规划编制背景

（一）乡村振兴战略背景

十九大报告提出乡村振兴战略的总要求是“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”。习近平总书记指出要坚持乡村全面振兴，抓重点、补短板、强弱项，全面推动农业升级、农村进步和农民发展，实现农村产业、人才、文化、生态和组织的振兴[2]。

产业振兴是乡村振兴的基础和龙头。农村要发展，产业是龙头。2022年，《中共中央国务院关于做好2022 年全面推进乡村振兴重点工作的意见》（一号文件）发布，提出要以市场作为导向，构建现代农业产业体系，谋划好产业内容，推进农村地区产业融合发展，鼓励地方拓展农业多种功能、挖掘乡村多元价值，重点发展农产品加工、乡村休闲旅游、农村电商等产业[3]。

村庄规划编制过程中，应充分研究产业发展诉求，结合地方经济社会发展水平、传统文化传承等诉求，做出既符合当前发展需要，又符合长远发展需求的村庄规划。

（二）国土空间规划背景

2019 年，《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》发布，明确村庄规划是城镇开发边界外乡村地区的详细规划，是开展国土空间开发保护活动、实施国土空间用途管制、核发乡村建设项目许可、进行各项建设等的法定依据[4]。村庄规划的编制要放在国土空间规划体系中研究，并落实上位国土空间规划约束性要求，对耕地保护、生态保护、历史文化保护、产业发展、土地利用、公共服务、村庄建设等方面做出综合谋划和详细安排，同时要与相关的土地管理政策工具等做好衔接，以便于推动规划更好地落地实施[5]。

国土空间下实用性村庄规划是国土空间各要素在乡村地区的具体部署，是产业发展的空间载体，是村庄各项建设的实际体现。村庄规划的实用、管用、好用直接关系到各地实施乡村振兴战略的成败，必须进行精准的研判和科学的规划。

（三）农业农村现代化背景

农业农村农民问题是关系国计民生的根本性问题。没有农业农村现代化，就没有国家的现代化。党的十八大以来，党中央不断推进农业农村现代化发展，促进了农民就业增收和乡村经济发展[6]。其中农产品加工业质、量齐升，营业收入逐年提高；乡村特色产业蓬勃发展；乡村休闲旅游业快速提升，旅游营收有较大增长；乡村新型服务业加快发展，电商数量和网销金额双双取得突破；农业产业化深入推进，农村创新创业规模扩大，利用“互联网+”创新创业模式的比例快速提升，供给侧结构性改革取得巨大成效。

实现农业农村现代化，重点是促进农村产业发展，方法是优化产业布局，促进一二三产融合，延伸产业链条，实现主体、业态和利益的多方融合，农业农村现代化要依法实施，就必须在多规合一下的实用性村庄规划中统筹安排。

二、产业振兴对村庄规划的意义

（一）产业兴旺是乡村发展的推动力量，是解决农村一切问题的前提。

2020年底，习近平总书记在中央农村工作会议上强调：“脱贫攻坚取得胜利后，全面推进乡村振兴，实施乡村振兴战略的首要任务是加快发展乡村产业。”

习近平总书记指出：“产业兴旺，是解决农村一切问题的前提”。乡村产业发展壮大后，可创造更多发展机会，进而吸引更多懂农业、爱农村、知农民的新型人才返乡创业就业，壮大乡村人才队伍。乡村产业振兴能够持续带动农民增收、不断丰富乡村地区物质生活，进一步满足农民在物质、生态、文化等方面的美好生活需要。乡村产业发展客观上要求强化基层党组织建设、推进组织振兴，加强对群众的组织引导，提高乡村治理的水平[7]。

（二）产业兴旺加速市场要素流通，打通城乡经济循环堵点。

实施扩大内需战略，农村是最大的潜力市场。党的十八届三中全会明确提出，要突出市场在资源配置中的决定性作用并发挥政府有效作用，加快推动乡村产业发展，促进市场要素在城乡区域间的双向流动和高效配置。城乡要素的互通互融对乡村社会、经济、文化的发展必定带来深刻影响，将进一步激发乡村地域系统吸引人口、产业、资金、信息、技术等资源要素向乡村地域集聚的潜在能力，最终提升乡村吸引力[8]。

（三）产业兴旺促进乡村功能转型，优化村庄空间布局。

乡村在中国经济社会中承载了重要功能，最主要的三大功能是供给功能、生态功能和文化传承功能[9]。产业发展推动乡村由单一功能向多功能转型。首先，在当前农业供给侧结构性改革背景下，政府不断加大市场干预的力度，灵活运用政策杠杆，引导地方产业有序发展，农业产业在供给、经济发展、社会保障及休闲文化等方面的功能均呈现增强趋势。其次，基于“山水田林湖草沙命运共同体”理念，政府不断强化生态保护力度，生态文明建设覆盖的区域、时序管控等不断得到强化。再次，乡村传统文化功能由单一维系功能向多功能复合演进。最后，乡村聚落由传统的服务农业生产和农村居民居住的功能转向服务三次产业融合发展、服务农村居民高品质生活的功能转变[10]。

三、产业导向下实用型村庄规划问题研判

村庄要发展，产业是关键。村庄经济社会全面发展的首要任务就是振兴乡村产业。因此在编制村庄规划过程中，应优先布局村庄产业发展。当前村庄规划层面产业发展普遍存在以下问题。

（一）产业发展特色不足

十八大以来，农业现代化发展取得长足进步，各地农村发展取得良好成效，有效带动了各地乡村发展。因地方发展条件、文化传统、资源禀赋等差别很大，农村现代化水平也存在巨大差异。但普遍存在发展特色不足，区域产品单一等现象。

根据笔者在安徽省怀宁县乡村振兴规划中的调研，村庄规划中产业发展的短板主要有以下几个方面。

农业发展方面：传统农业抗风险能力强，但整体效益一般；特色农业整体效益较好，但前期投资大，市场抗风险能力弱，产业销售端拓展困难，且随着特色产业规模的提升，市场销售端压力将逐步增大，特色产业扩大的同时，内部竞争加剧，单价快速下降（见表1），较难实现规模+效益的双赢。

表1 怀宁县蓝莓产业发展情况

在乡村文化旅游方面：部分村庄脱离实际市场需求，盲目发展乡村旅游，在未充分研究市场需求的前提下，低效投资，造成浪费。而另一部分资源禀赋较好，知名度较高的乡村，在发展文旅时，未能准确谋划经营性项目，造成只出名、少得利的情况。究其原因主要是谋划村庄发展定位时，未能将产业链通盘考虑、整体控制。

（二）产业空间保障不足

在国际形势日益变幻莫测的背景下，为守住18亿亩永久基本农田，确保国家粮食安全，我国实行最严格的永久基本农田和耕地保护制度，不得非法占用永久基本农田和耕地；此外，为保护生态环境，实现绿色可持续发展，国家正推行构建山水田林湖草沙生命共同体，建立严格的生态保护制度，在国土空间的保护和开发中，推进国土空间开发保护一张图，明确城乡用地的统筹。农村产业用地的空间，尤其是二三产业融合发展的用地空间十分有限，谋划项目落地难。[10]

（三）产业资本导入不足

农业产业普遍存在投资大，风险高，回收期长的特点，资本逐利的本质导致其较难大量导入农业市场，此外涉农企业和农民的利益联结机制不够紧密，导致农民较难获得产业链增值收益的分成[11]。

当前各地招商工作由市、县统筹，乡镇及村庄未配置专业人员，造成乡村招商引资方面能力较差。除部分资源禀赋好、发展条件优的乡村有社会资本主动联系外，其余乡村缺乏外部资本的导入和带动，仅依托村庄本身的产业发展，绝大部分村庄难以建立高质量的产业发展体系。

（四）产业人才支撑不足

随着我国经济社会快速发展，农村青壮年劳动力大量流出涌向城市，乡村地区从事实际生产活动的农民普遍存在老龄化严重的问题[12]。现有农民接受教育水平不高，较难胜任农业农村现代化发展的需要。当前农村产业队伍结构不合理，专业技术水平较低，相对外出务工，农村收入不高，造成农技人员的工作积极性不高，效率低下。此外，在部分发展乡旅产业的区域，存在村民服务意识不强、服务理念落后、管理水平不高等情况，从而制约了人才的培养和引入，最终没能形成良性的人才吸引制度。村庄发展缺乏大量服务人才、产业人才和科技人才的带动。

四、产业导向下的村庄规划编制思路与策略

为更科学地发挥村庄规划的实用性和落地性，在多规合一的实用型村庄规划编制过程中，应以优先研判产业发展趋势为基本导向，在严守底线和红线思维下，统筹布局产业发展空间，并围绕产业发展进一步发挥村庄规划在国土空间中的保护、利用、管控、引导等方面的综合作用。

在具体编制思路上，通过“明方向、找短板—谋发展、补短板—定项目、落空间—准实施、共复兴”的路径，积极构建产业发展闭环，继而从村庄定位、空间布局、项目实施等方面明确创新思路与策略。

（一）构建产业融合发展路径

村庄规划编制过程中，应充分研究村庄在其产业服务市场区域范围内的资源优势，并结合地方经济社会发展水平，通盘考虑产业链全链条的闭环发展，力争打通产业链，有效降低农业产业发展风险，尤其是市场端风险，最大程度地实现发展效益。

在实现多个产业链闭环发展的基础上，积极推动农村产业融合发展。衔接每年一号文件和国民经济发展规划的总体部署，“十四五”期间积极对接研学市场、康养市场等乡村旅游市场的发展，在形成规模后，争取建设一个产业融合发展的平台，不断导入闭环的产业链，进而起到带动周边区域发展的作用。

单个产业链谋划思路：首先，研判、锁定村庄产业可能的目标市场和客户群体，并积极对接市场和开拓发展思路；其次，通过对市场和客户需求的研究，谋划具体项目，如特色农产品如何引入、是否适合本地种养、成本高低、是否包回购、利润是多少等问题，又如乡村旅游的游客主体是哪部分群体，他们主要的诉求是什么，最愿意买单的项目有哪些等；再次，从“人、地、财、文、策”5个方面思考产业发展的可行性，重点思考谁来服务、为谁服务、如何服务、在哪落地、如何落地、投入高低、如何投入、效益多少、集体经济如何参与和壮大、有无政策、如何争取政策等系列问题；最后，通过效益分析和综合评价，确定村庄产业发展路径，指导村庄规划编制，进而保障村庄规划的实用性。

（二）完善产业用地保障机制

构建乡村振兴新格局，需要完善农村产业用地保障机制。在当前国土空间五级三类的框架中，盘活存量，辅以增量，激活农村土地资源资产，保障乡村产业振兴的用地需求。具体操作中，采用“指标留白、用途留白、点位留白”等规划管控方式，引导各类产业建设用地高效利用和设施合理布局，适应乡村地方未来发展需求，提高村庄规划灵活性和可操作性[13]。

规划编制过程中，应根据区域乡村产业发展水平，统筹考虑产业联系紧密、空间依存较高的多个村庄单元的产业用地布局，以形成发展合力，壮大产业规模。

具体建设中，必须留有产业转型余地，产业发展具有时效性，不同时期，需要不同的使用功能。乡村三产发展的空间普遍具有多元化和复合性诉求，如在“互联网+”和农村电商快速发展期，多地村庄普遍在建电商平台，根据市场的二八黄金定律，会有一批电商平台难起实际作用，须为其转型留有余地。具体方式为采用框架结构，可灵活布置空间，采用地方风貌，后期可做他用等，具体空间的预留，需充分研究地方实际诉求确定。

（三）培育壮大乡村经济规模

培育和壮大乡村产业，须有序导入外部资本。笔者认为，当前各地乡村振兴资金导入的来源可能包括3 个途径和阶段。一是国家及地方各部门的政策资金，如国家农村产业融合发展示范园建设资金、乡村田园综合体项目资金、传统村落保护资金等，各符合条件的村庄和地区应积极争取该部分项目资金，用于培优做强地方产业；二是各类社会资本，当前乡村振兴战略及房地产管控形势下，社会资本正有序流向农业农村区域，各乡村带头人需充分发挥主观能动性，在不触红线，不破底线的前提下，积极对接社会资本，以共建共享等模式进行壮大地方产业规模；三是经济社会密切联系的多个村庄抱团发展，充分利用资源优势及规模优势，共创品牌，集群发展，以此实现乡村经济的快速发展。

（四）提升人才综合服务水平

人才是第一动力，发展是第一要务。当前乡村发展最缺家庭农场主、合作社带头人和乡村服务人员三方面人才。村庄产业发展要突出抓好农民合作社和家庭农场两类农业经营主体发展，农民合作社组织不仅是具有组织农业生产乡村发展的功能，同时还具有集购销、生产、生活等服务于一体的综合服务功能。

此外，目前乡村地区缺少大量服务人才，主要包括3 类，乡村社区物业服务人才、养老助老服务人才、乡村文化服务人才。其中，乡村文化村庄有别于其他乡村最本质的特征。就产业发展而言，乡村文化建设是村庄文化产业的亮点，也是乡村振兴打造的难点，需要将文化与产业融合发展[14]。

鉴于我国现行农村人才培养制度及体系的建设情况，短期内较难大范围配置到位以上三方面人才。各地方政府，应加大人才引进力度，积极推动外部人才引进，加速内部人才培养，进行各方面专业培训，充分利用现有政策和资源，壮大人才队伍，为乡村振兴和村庄规划实施提供保障。

五、以怀宁县三桥镇金闸村村庄规划为例

（一）金闸村概况

金闸村位于安徽省安庆市怀宁县三桥镇东部，北与本镇双河村相邻，西与本镇湖滨村毗邻，南与本镇南方村交界，与国道G318、省道S212、S237 相连通，由S237 向北直达怀宁县城，由S237 向南至石牌戏剧小镇，通过G318 往东直达黄墩蓝莓休闲小镇，通过G318 往西至潜山天柱山，区位优势好，交通便捷，见图1（图片来源为怀宁县三桥镇金闸村多规合一下实用性村庄规划（2022—2035年））。

图1 项目区位

金闸村共管辖10 个自然村庄，26 个村民组，总户数为504户，户籍总人口为2 040人，常住人口数860人，约占户籍人口的42.10%，且常住人口中老年人比例约为48%。人口外流严重，劳动力老龄化严重，见表2。

表2 金闸村现状人口情况调查

金闸村现状产业中一产以水稻种植为主，耕地面积1 580 亩，特色产业为蓝莓、草莓种植，果园及大棚300 亩，水域面积380 亩。村域内建有全县19 个贫困村联合建设的产业扶贫基地（蓝莓种植园）和优农园。有4家企业，分别为福宁米业有限公司、安徽富江天诚家具有限公司、怀宁县杰林木业有限公司、安徽省皖粒香米业有限公司，村域乡村旅游业尚未启动。2021年全村集体经济收入约55万元，在怀宁县处于中等偏上水平。

（二）村庄产业发展短板分析

金闸村产业现状与周边村庄类似，本身特色不明显，竞争不强，最大的资源优势是拥有19 个村联合成立的蓝莓产业基地和优农园。蓝莓产业基地的成功建设，吸引省、市各部门和社会群体频繁至本村参观学习，但该部分人流未能带来经济效益。

本次规划以一产延伸、二三产融合发展的思路，积极构建各产业链条的闭环，来实现村庄经济的发展和村庄规划的有效实施。

（三）村庄产业发展路径

一产发展思路，积极对接各帮扶单位，并有序拓展生态稻米销售；二产发展思路，依托现状企业，对农产品适度加工和包装，实现产业附加值的增值；三产发展思路，围绕蓝莓产业扶贫基地，积极谋求产业融合发展，提升产业附加值。

规划确定村庄产业发展的导向是：既看到产业兴旺，又能同步看到生态宜居、乡风文明、治理有效和共同富裕的内容。本规划产业谋划的最大亮点和特色是优先锁定参观学习的人员为基本客源，根据学习考察和休闲度假的诉求，进行线路组织和项目布局，见图2（图片来源为怀宁县三桥镇金闸村多规合一下实用性村庄规划（2022—2035年））。

图2 游线设计和参观视点控制

当前学习考察的主要内容是一产的发展和对周边的带动。为实现延伸消费链，让考察学习的人不仅可以参观学习，还能带动进一步的消费这一目标，规划结合基地内荷花村民组，进行人居环境提升和项目打造，充分利用现有闲置建设用地布局消费项目，带动村民共建共享，建设有桃花主题区、蓝莓主题区、荷花主题区以及综合服务区，见图3—4（图片来源为怀宁县三桥镇金闸村多规合一下实用性村庄规划（2022—2035年））。

图3 重点项目谋划

图4 示范村功能分区

为保障产业空间的可落地性和满足未来发展的诉求，规划对用地指标进行了留白管控，见图5（图片来源为怀宁县三桥镇金闸村多规合一下实用性村庄规划（2022—2035年））

图5 弹性空间管控

此外，金闸村通过成立合作社，一方面引进专业运营人员经营，另一方面同步培育居民提高接待服务质量及更好更优的发展意识，进行村庄综合提升。经测算，项目建成后，年接待量可达3 万人，实现经济收入200万元以上。

六、总结

文中通过对乡村产业发展面临的四大问题，分别给出相应发展思路及对策，希望借此能为各村庄产业发展谋划提供一定参考。乡村的状况千差万别，乡村的规划也应该因地制宜，因此，规划的方法、内容和成果都应该有各自的特色[15]。如何更好地形成行之有效的实用性村庄规划，不仅依靠产业谋划，还需综合“八统筹一明确”内容，使之成为用途管制和规划许可的有效依据。与此同时，伴随着新时代我国国土空间规划理论体系的建构，乡村空间规划的方法也有待大家进一步地深入研究。