周爱华

(中山大学 社会学与人类学学院,广东 广州 510275)

改革开放以来，随着城镇化的快速发展，我国已经进入了各民族跨区域大流动的活跃期，少数民族大规模向中东部城市地区流动。作为改革开放的前沿阵地，广东省因其经济发展和包容性成为全国少数民族流动人口①输入最多、增长最快的省份。根据第七次人口普查，广东少数民族常住人口为475万人，56个民族成分齐全，与2010年第六次全国人口普查相比，少数民族人口数量增加了268万，人口年均增长8.7%。[1]据相关部门统计，截至2019年4月从省外流入的少数民族人口约为400万人。[2]从人员构成来看，广东的少数民族流动人口主要有三类：一是务工人员，主要从事生产制造业、家政、餐饮、建筑等劳动密集型行业；二是经营型人员，包括行商坐贾，流动商贩主要贩卖药材、工艺品、羊肉串、切糕干果等，还有数千家固定店面的拉面馆；三是因工作调动、读书、婚姻、部队转业及家属随迁等来粤的人员。第三类人员流动性相对小，受教育程度较高，通用语言能力较强。前两类人员数量多、增长快、流动性大、来源地广，农村户籍比例极高，多数缺乏专业技能。务工和经营型人员是少数民族流动人口服务管理上的难点和重点，亦是本文侧重讨论的对象。

2021年中央民族工作会议指出，“要充分考虑不同民族、不同地区的实际，统筹城乡建设布局规划和公共服务资源配置”[3]247。进城的少数民族面临着生产生活方式的变化和跨民族、跨区域、跨文化的环境，可能存在“三个不适应”的情况，即少数民族群众对城市生活和管理方式、城市居民对少数民族群众的某些生活和行为方式以及城市的工作方式和管理机制等都不能很好适应。[4]217人口流动对少数民族和流入地社会都提出更高的要求，少数民族人口自身需提高适应性，其也要求城市公共服务体系适应多元文化环境。本文以广东省为例，围绕文化能力这一概念对少数民族流动人口的公共服务现状及面临的问题和不足进行探讨，并提出针对性建议。

一、文献综述：少数民族流动人口公共服务与文化能力

目前已有大量研究对国内公共服务发展历程、现状和困境进行总结并提出相应的对策。过往研究侧重关注城乡二元结构和区域的不平衡发展，农村、区域基本公共服务均等化的研究相对较多，针对群体差异的研究较少。[5]随着城市流动人口的数量和类型不断增多，研究者开始将眼光转向城市多元文化和群体差异，少数民族流动人口逐渐成为城市服务管理工作的重要对象。[6]针对少数民族流动人口的公共服务既包括子女教育、劳动就业、医疗保障、住房保障、法律援助和社会救助等基本公共服务，也包括我国宪法和法律规定的少数民族保持自身宗教信仰、民族习俗和语言文字等方面的权益。

文化能力(Culture Competency)这一概念的提出与多元文化有密切关系，国际上人口流动带来的文化多样性使得文化能力日益受到重视。从20世纪90年代中后期开始，为解决因移民文化差异而导致的医患沟通问题，美国医学院开设文化能力课程，要求医生在诊疗过程中理解他者文化，培养跨文化交流的语言能力及其他能力。这一概念最初由心理健康研究人员克洛斯等人(Cross T.et al.)在 1989年提出，其核心观点是认为文化能力是确保所有患者获得公平护理的关键。文化能力被定义为“在一个系统、机构或专业人员中形成的一系列行为、态度和政策，并使该系统、机构或人员能在跨文化环境中有效工作”[7]13。此后文化能力这一概念仍主要应用在医疗卫生保健领域[8]，但也逐渐拓展到社会工作、心理学和公共管理等领域。学者赖斯(Rice M.F.)致力于研究文化能力如何促进公共服务在跨文化背景下高效和公平运作。[9]相较而言，文化能力这一概念在国内学界尚未引起较多重视。张冬梅等学者主要倡导在我国民族地区开展具有文化能力的公共服务，认为文化能力体现在以语言文字为载体的表层结构和以价值观为核心的深层结构上。[10]

基于上述研究，本文将文化能力定义为在多元文化环境中采取文化上适宜的行为、态度和政策的过程，文化能力的提升是一个双向的过程，不应只局限于公共部门，公共服务的供给和需求双侧主体都需具备文化能力。如果仅仅从政府的角度谈文化能力的提升，就忽略了公共服务接受者的能动性。国内少数民族在长期的交流交往交融中具备一定的文化能力基础，强调文化能力的双向提升更加符合中国的现实国情。此外，完善公共服务和提升文化能力是齐头并进、相互促进的过程。一方面，文化能力有助于提高公共服务的供给效能和分配公平；另一方面，文化能力不能凭空产生，它通过公共服务政策、机制、内容等方面的完善来体现。笔者曾于2016、2017年在广州、东莞、深圳等少数民族流动人口生活的部分社区开展调研，对街道干部、专业社工、少数民族群众及社区居民进行访谈，并于2022年5月对部分受访者进行追踪调查。本文强调城市民族工作中文化能力的重要性，并在文化能力视域下探索少数民族流动人口公共服务的现状和进一步完善的可能路径。

二、文化能力对少数民族流动人口公共服务的重要影响

文化能力事关政府能否高质量供给公共服务、少数民族群众能否接受公共服务、公共服务供给和需求之间能否达到平衡等重要问题。

第一，文化能力的提升事关作为供给侧的政府能否高质量供给公共服务。文化能力是公共服务供给能力的重要组成部分，关系着少数民族流动人口公共服务供给能否从无到有、从有到优。文化能力应当贯穿于少数民族流动人口公共服务供给的全过程中，在公共服务的生产、管理和监督环节中都应考虑到文化的特殊性、对文化差异的觉察和评估、文化知识的拓展并据此适时调整服务。政府在通过公开招投标选择公共服务的承接方时，可以考察并筛选具备文化能力且能满足少数民族流动人口需求的购买对象。这就意味着政府从公众的角度出发进行公共服务设计，由底线兜底转向高质量覆盖，避免了不考虑民族文化差异的“一刀切”式供给模式。

第二，文化能力影响作为需求侧的少数民族流动人口对公共服务的接受情况，比如能否充分获得公共服务、对公共服务是否满意等。少数民族流动人口的文化能力包括使用通用语言能力、受教育程度、面对多元文化的心态、与城市生活匹配的知识和技能等等。居住证制度确保了流动人口和户籍人口同样有享受基本公共服务的权利，但一些少数民族群众却因语言隔阂、文化差异等未能充分了解和享受公共服务，也就是“政府提供了但没获得”。同时，少数民族流动人口对公共服务的满意度属于主观性评价的范畴，与政府的财政投入、服务产出并不完全等同，受个体教育程度、语言水平、社会交往等多种文化能力相关因素的影响。当少数民族流动人口自身无法适应城市公共服务时，就可能出现“政府提供了但不满意”的情况。

第三，文化能力的双向提升有助于促进公共服务在政府与社会的良性互动中实现供给与需求的平衡。一方面，当前我国地方政府基本公共服务的供给模式以自上而下的供给导向型模式为主，对公众需求差异性的忽略在很大程度上造成了基本公共服务供需结构的失衡。[11]文化能力的提升有助于公共服务供给模式由供给导向型向需求导向型转变，推动政府部门了解少数民族群众的真实需求并据此适时调整公共服务的范围和内容。另一方面，文化能力要求少数民族群众自身发挥能动性适应城市生活和管理体制。少数民族群众表达服务需求、主动获取公共服务、共同参与社会建设等方面都是对公共服务供给的积极反馈，有助于政府对其供给体系进行有效调节，形成“积极反馈——正向调节”的闭环系统。

三、文化能力视域下广东省少数民族流动人口公共服务现状分析

(一)举措与成效

党的十八大以来，广东深入贯彻落实中央民族工作会议、全国城市民族工作会议精神，经过积极探索，城市民族工作取得诸多成效，公共部门和少数民族的文化能力不断提升，集中体现在少数民族流动人口公共服务的供给机制、内容和参与主体等多个方面。

1.公共服务供给机制日趋健全。广东是国内较早开展少数民族流动人口服务管理工作的省份，在公共服务供给机制上不断创新并形成了一些实践经验，实现了从以政府购买社工服务到“党建引领社工服务”模式的转换，将公共服务不断下沉到基层社区。基层服务平台是开展少数民族流动人口公共服务的“最后一公里”，亦是文化能力展演的主要场域。广州自2013年开始以政府购买服务的形式创建民族之家，2018年以后逐步向全市所有的镇(街)及部分企业、学校铺开，民族之家成为城市民族工作的主阵地。深圳、东莞、佛山、中山等城市在部分少数民族流动人口聚居的社区同样采取类似的做法。近年来广东通过党建引领促进社会治理创新，基层社区在党建引领下有效推动了专业社工介入民族事务治理。以广州市海珠区H街道为例，该街道位于广州市海珠区西南部，由两个城中村和一些商业小区构成。据工作人员介绍，先后有1.6万名、31个族别的少数民族流动人口在此申报登记，主要聚集在城中村的皮革加工厂和制衣厂等地。从在社区居委会设置少数民族事务联络点，到依托家庭综合服务中心设立民族之家，再到以街道党群服务中心为平台升级“民族之家”，基层党组织、物业、社工、社区居民和少数民族志愿者队伍等形成合力，共同推进了少数民族流动人口公共服务的专业化、精细化。

2.针对少数民族的公共服务内容逐渐完善。少数民族流动人口在流入地享有越来越多的公共服务，包括教育、基本医疗、社会保障、公共文化和就业等多个方面，在与少数民族权益息息相关的劳动就业服务和法律援助服务中集中体现了公共部门对少数民族需求和文化偏好等的回应。广东支持和保障各民族流动人口就业创业，与甘肃、宁夏等民族地区建立常态化劳务输出合作机制，鼓励企业吸纳少数民族流动人口就业，同时开展了职业技能和国家通用语言等培训。针对少数民族群众赖以为生的民族特色经济，如清真拉面店、流动摊贩等，各地在符合基本要求的前提下加以扶持和引导。2013 年广东省民族宗教委与省司法厅联合下发了《关于加强少数民族法律援助工作的意见》，加大了对少数民族开展法律援助的力度。广州、深圳、佛山、惠州等市设立了少数民族法律援助站(中心)，为少数民族群众提供了极大便利。此外，广东在开展法律援助的过程中根据少数民族群众需求做了一些调整，比如聘请少数民族律师、提供语言翻译服务、编印通用语言和维吾尔语双语法律援助指南等。[12]

3.在共建共治共享中增强民族团结。文化能力的提升还体现在广州、深圳等地少数民族群众积极参与民族团体和志愿者队伍，公共服务的参与主体更加多元化。2016年7月笔者所在课题组调查的162名广州少数民族流动人员中超过72%的受访者为初中及以下学历。近年来少数民族流动人口受教育程度有所提高，使用国家通用语言文字能力增强，参与社会建设、自我管理、自我服务的动力和能力也得到极大提高。深圳市民族团结发展促进会成立于1996年，以文艺演出、公益活动、提供法律服务、慰问关爱等多种形式引导少数民族会员广泛参与，2019年获“全国民族团结进步模范集体”的荣誉称号。H街道在2015年组建了海珠区第一支少数民族志愿者队伍，目前有二十多名少数民族志愿者。其中来自青海省化隆县的回族志愿者韩某在2020年疫情期间连续两个多月坚持每天为街道一线抗疫人员免费送早餐和夜宵，还带动其他清真拉面店店主购买食品慰问街道环卫工人。②少数民族同胞积极参与志愿活动和回馈社区的行为背后体现的是其对流入地社会的融入和认同，少数民族群众在共建共治共享中树立了休戚与共、荣辱与共、生死与共、命运与共的共同体理念。

(二)问题与不足

尽管广东在少数民族流动人口的公共服务领域取得了一些成效，但仍然面临一系列问题和不足。

1.公共服务供给不平衡、不充分。广东省内各个城市的文化能力建设参差不齐，使得民族工作发展呈现明显的地区不平衡。根据少数民族流动人口的规模，可以把广东相关城市分为三个层级，少数民族流动人口50万人以上的城市为第一层级，包括广州、深圳、东莞、佛山；珠海、清远、湛江等城市为第二层级，少数民族流动人口约在3万至10万人之间；肇庆、惠州、阳江等城市为第三层级，少数民族流动人口低于3万人。③省内大部分街镇、社区的少数民族流动人口服务管理体系还不完善，存在公共服务供给机制不完善、工作队伍薄弱、服务机构和民族团体较少的情况，民族工作的建设滞后于现实需要。广东省有县级范围(含县级)以上少数民族社会团体24个，大多数集中在广州和深圳两市，包括广州市一级和区一级民族团结进步协会、市满族历史文化研究会、市回族历史文化研究会、市少数民族体育协会、深圳市一级和区一级民族团结发展促进会等。民族团体的缺位不利于发挥社会组织的桥梁纽带和平台载体作用，这也一定程度上导致政府投入与社会投入的不平衡。

供给不充分体现在公共服务的内容上，包括基础教育、公共文化服务和医疗卫生服务等方面。具体来说，第一，城市义务教育资源对少数民族流动人口来说门槛比较高，难以达到子女积分入学的要求。此外，一些少数民族流动人口还存在建设清真饭堂、民族文化教育的特殊需求。第二，各民族共享的公共文化设施和文化活动平台建设不足。公共文化服务是少数民族流动人口融入城市、增强认同的重要渠道，然而无论从现有文化活动的数量和质量来看都难以满足少数民族流动人口的需求。第三，少数民族流动人口在使用城市医疗卫生服务上仍然存在诸多不适应的地方，比如异地医保、语言沟通等问题。

2.部分少数民族流动人员的文化能力欠缺，制约着公共服务的可及性。务工经商的少数民族流动人员多通过链式迁移来到城市，社会交往局限于亲人、老乡、工友等，遇到劳动纠纷、经济困难等时主要寻求非正式社会支持。大多数受访者从未使用过博物馆、图书馆等公共设施及社区提供的公共服务。一位来自云南楚雄彝族自治州的女性李某因在工厂操作机器不当导致身体残疾。李某和丈夫都是小学教育水平，通过老乡介绍到广州番禺区石碁镇进厂务工。尽管她从事的数控冲压行业风险较高，但用人单位并未为其缴纳工伤保险。李某及周围的老乡对解决工伤赔偿纠纷的法律程序以及申请免费法律援助的途径一概不知，其丈夫找了多位老乡与工厂负责人私下协商，最后仅得到少量的经济赔偿。④法律知识和法律意识的缺乏使得一些少数民族流动人口难以维护自己的合法权益。

珠三角的少数民族流动人口日益呈现举家迁移和长期居留的趋势，子女入学成为越来越多家庭的重要诉求。2016年笔者所在课题组开展的调查显示，朝鲜族(21人)表示其子女不存在上学难的问题，而藏族(28人)、彝族(29人)、回族(26人)等几乎都表示他们的子女在城市入学存在许多困难，只能入读学费较高的民办学校或回到老家读书，甚至辍学，但其中仅有2位受访者了解广州的积分入学政策。[13]不同民族成分、职业、教育程度、来源地的少数民族文化能力呈现出较大的差异。在广州白云区远景路的朝鲜族开设为来穗韩国人服务的餐厅、美容店、家庭旅馆等，经济收入和受教育程度较高，相对容易适应城市生活，通过购房、积分入学等多种方式让子女顺利入学。而其他少数民族以务工和流动商贩为主业，缺乏与城市生活相匹配的能力，使得公共服务的可及性降低。

3.公共服务的供给与需求之间存在结构性失衡。造成目前少数民族流动人口公共服务供不应求和供非所求等结构性失衡现象的原因主要有以下三点：一是信息化建设不足，城市服务管理主体未能准确及时掌握辖区内少数民族流动人口的数量、民族成分、就业、生活动向等重要信息；二是宣传方式较为传统，宣传范围不够广泛，未能充分运用互联网平台等新兴载体；三是服务需求模糊，社工机构开展的活动主要由街道办或民政部门进行指派、管理和监督，较少通过调查和走访等方式主动了解少数民族流动人口的需求。2016年笔者所在课题组在H街道派发并回收了58份问卷，调查结果显示缺乏职业技能和教育程度低是该街道少数民族流动人口面临的主要困难，但约46%的受访者不知道广州提供相关的技能培训和指导的服务。[13]2022年5月笔者回访时发现，公共服务的供需结构性失衡并未得到明显改善。少数民族务工人员日益年轻化，大多数青壮年通过抖音、快手、微信等平台来获取信息和进行日常消遣，认为社区开展的一些活动缺乏实用性和娱乐性。据H街道专业社工王某介绍，自2021年街道党群服务中心成立以来，开展了青少年民族音乐文化夏令营、手绘民族文化墙、植树、法律法规培训等活动，并根据不同活动有针对性地运用不同宣传方式，比如电子海报、H5页面、公众号等方式。在校少数民族学生参与度高，但辖区内的少数民族人员以务工为主，参与社区活动的积极性不高。⑤

四、以文化能力的双向提升进一步完善少数民族流动人口公共服务的路径思考

社会组织和个体的文化能力提升是一个动态的发展过程。应从建立健全供给机制、完善公共服务保障网络、借助数字技术实现供需精准对接和搭建文化能力教育体系等四个方面着手文化能力的双向提升，从而进一步完善少数民族流动人口公共服务。

1.建立健全少数民族流动人口公共服务的区域供给机制。布兰奇等人(Brach C.&I.Fraser)强调文化能力是一种“对不同人群的适当做法和政策的持续承诺或制度化”[14]。推动民族工作的制度化、规范化、均衡化是文化能力建设的重中之重。广东的公共服务区域供给机制建设应根据不同城市的少数民族流动人口规模因地制宜、分类指导。第一层级的城市应通过城市民族工作法规指导公共服务的开展，出台少数民族流动人口公共服务的标准，继续织密市、区、街道、社区四级城市民族工作网络。第二层级的城市出台推进少数民族流动人口服务管理的工作方案，对少数民族流动人口服务管理站点的建设布局、社会组织的招投标、管理监督和工作制度等予以明确和规范。第三层级的城市在少数民族流动人口较多的街道、社区成立民族工作办公室，搭建少数民族社会服务管理工作站或联络点，将经费列入街道年度财政预算。此外，要加强推广广州、深圳、东莞创建全国少数民族流动人口服务管理工作示范城市的经验，带动省内其他城市的文化能力建设。

2.完善政府服务、社会服务、市场服务有机衔接的公共服务保障网络。国家发展改革委等部门联合印发的《“十四五”公共服务规划》提出，到 2025 年政府保障基本、社会多元参与、全民共建共享的公共服务供给格局基本形成。[15]政府为少数民族流动人口提供基础性、权威性的公共服务，比如保障少数民族随迁子女接受义务教育和民族文化教育的权利、完善流动人口社会保障体系和基础医疗等。针对少数民族流动人口个性化的公共服务，可以鼓励社会力量通过公建民营、政府购买服务、政府和社会资本合作(PPP)等方式参与公共服务供给。比如将少数民族流动人口的部分公共服务纳入城市的全域服务治理范围，由第三方服务企业实施事务性、服务性的工作，企业也可通过盘活公共资源或导入民族文化产业等方式获得营收。同时，推动各级民族团体和志愿者团队建设，少数民族既是公共服务的接受者，也是公共服务的提供者，有助于提升少数民族自我教育、自我管理、自我服务的能力。只有形成多元主体共同参与、分工合作的公共服务保障网络，才能真正建设人人有责、人人尽责、人人享有的民族事务社会治理共同体。

3.借助数字技术实现公共服务供需两侧精准对接。通过信息化建设、需求调查、创新活动载体、语言翻译等多个方面可以实现数字技术对民族事务社会治理体系现代化建设的支撑作用。[16]在信息化建设方面，基于城市少数民族人员复杂、流动性大等特点，各地市尤其是第一层级的城市应建立少数民族流动人口大数据中心，建立健全社区信息平台和基础档案，由多部门共享并动态维护信息库。人口数量、民族成分、来源、从业情况、空间分布等信息的掌握有助于精准地配置公共服务资源，以“最佳服务半径”为原则确立公共服务供给方式。在需求调查方面，除了通过进店入户、走访座谈、与各民族团体交流互访等线下互动机制，还可以利用大数据挖掘少数民族流动人口的诉求和偏好、开通公众需求反馈平台，从而把握少数民族流动人口对公共服务的真实需求，开展群众需要、接受、认可的社区服务。在创新活动载体方面，新兴互联网平台的使用可以弥补宣传栏、板报、宣传单等传统宣教载体精准程度低、覆盖面窄等不足，个性化投放少数民族相关的政策信息、活动预告、民族团结故事等。2022年深圳宝安社区“民族换装秀”抖音短视频、广州黄埔区拉面店店主撒拉族同胞韩木海买“到黄埔去，吃一碗劳模拉面”直播等活动在互联网平台都收到热烈的反响。在语言翻译上，可以将互联网翻译技术应用到公共服务中，比如在针对少数民族的办事应用或小程序上开发人工智能民族语言翻译器，减少少数民族流动人口在接受公共服务过程中的语言障碍。

4.搭建文化能力综合教育体系，主要分为干部队伍教育和公众教育两部分。卡里萨莱斯(Carrizales T.)设计出基于知识、态度、技能和社区四个要素的公共事务文化能力课程框架，意在以文化能力提升公共服务的效能。[17]知识、态度、技能和社区这四个要素在搭建文化能力综合教育体系中同样重要，可以邀请人类学、民族学、公共管理等学科的专家学者进行课程设计、授课指导和服务机构的文化能力评估。针对干部队伍，尤其是分管涉民族工作的部门如民宗、教育、公安、民政、司法、人社、工商、宣传、城管等等的干部，开设民族理论、民族政策、民族历史、民族文化等方面的知识课堂，并增强干部队伍做好民族宗教工作的责任感，将少数民族流动人口的服务管理工作摆上重要位置。针对社区基层工作人员则要注重提供公共服务过程中的技能方法，尊重少数民族的信仰禁忌和风俗习惯等。少数民族流动人口聚集的重点街道应创办社区融合学堂和文化体验课堂，面向少数民族有针对性地提供通用语言培训、城市管理、法律法规、安全知识和技能培训等社区融入课程；通过形式生动活泼的文化体验课堂推动少数民族文化与城市主流文化或其他文化的交流融合，文化能力的多维度提升可以帮助少数民族流动人口更好地适应城市生活。

五、结语

我国正处于实现中华民族伟大复兴的关键时期，做好城市民族工作尤其是少数民族流动人口的公共服务事关人民幸福、民族团结和国家长治久安。文化能力的双向提升在实践层面上可以缩小公共部门与服务对象之间的距离，在情感层面上有助于增强民族互信与团结，夯实铸牢中华民族共同体意识的思想基础。广东始终坚持中国特色解决民族问题的正确道路，在顺应人口流动趋势中不断建立健全公共服务体系和增强文化能力建设，来粤各族群众的获得感、幸福感和安全感日益增强。

少数民族流动人口公共服务这一命题涉及人类学、民族学、人口学、社会保障、公共管理等多个学科，需要加强多学科合作来开展研究，文化能力这一概念可以作为联结不同学科的桥梁。人类学、民族学等关注少数民族流动人口的城市融入、社会适应和社会支持等传统议题，通过对微观社区、具体人群或社会现象的调查研究呈现城市少数民族的生存状态及其文化，为制定相关公共政策提供实证依据。公共管理等学科围绕政策问题的构建、政策规划、制定及评估已形成系统的理论和方法，可以针对城市的少数民族流动人口制定建立科学的服务管理体系。在今后的研究中，加强不同学科在理论、方法和实践上的合作有助于对这一命题开展更为深入、细致的探讨。

注释：

①在过往研究的基础上，本文将少数民族流动人口界定为居住地与户口登记地所在的乡镇街道不一致且离开户口登记地半年以上的少数民族人口，同时不包括同一个直辖市或地级市所辖人户分离的人口。

②2022年5月10日笔者于广州市海珠区H街道对部分拉面店店主进行访谈。

③以上数据来自笔者对广州、佛山、东莞、清远、惠州、肇庆、阳江市政府官网、深圳市委统战部官网、珠海市统计局官网(2015年全国1%人口抽样调查数据)、湛江日报(2015年11月4日版面)等的统计。

④2022年5月17日笔者于广州市番禺区石碁镇对李某进行访谈。

⑤2022年5月19日笔者于广州市海珠区H街道对王某进行访谈。