魏小换

(河南工程学院 马克思主义学院，河南 郑州 41000)

一、文献回顾与问题提出

20世纪中国民主发展的关键词是“共和”，21世纪则是“协商”，协商民主为中国人民民主确立了有效的实现形式。[1]自2019年习近平在上海考察时首次提出“人民民主是一种全过程的民主”重要论述以来，我国基层民主政治建设的重心逐渐从选举民主转向全过程人民民主。协商民主具有平等性、多元性、合法性、公开性和程序性等特点[2]，能够保障人民当家做主的权利，自然也成为全过程人民民主的一种重要方式。

协商民主理论研究源于西方国家。20世纪80年代起，基于多元文化对既有体制的挑战和对资本主义自由民主的反思，越来越多的西方学者如哈贝马斯、罗尔斯、吉登斯、米勒等人开始关注协商民主。关注的领域主要有协商民主的规范性理论、地方民主实践、协商民主实验、全球协商民主以及协商民主的发展、挑战和前景等论题。中国学界最初接触并了解协商民主理论，源于2002年哈贝马斯来华做的“民主的三种规范模式”的演讲。[3]基于对中国民主选举和资本主义民主理论的反思，林尚立、陈家刚、俞可平、何增科等学者在吸收西方协商民主理论成果的基础上，结合中国经验，使协商民主理论获得了本土化的快速发展。2012年党的十八大首次提出“协商民主”的概念，党的十九届六中全会强调“推进社会主义协商民主多层制度化发展，形成中国特色协商民主体系”[4]65，表明协商民主建设已成为我国民主政治建设中的一项重要内容。“协商民主”受到学界广泛关注，并产生了自21世纪初协商民主研究热潮之后的第二次高潮。在整个协商民主研究领域中，“乡村协商民主”备受学界关注。

近年来，在国家宏观制度的支持下，乡村协商民主实践获得了显著发展，产生了一些代表性模式，比如浙江温岭“民主恳谈会”、安徽巢湖“民主评议会”、成都“村民议事会”和广东蕉岭模式。与此同时，学界对乡村协商民主建设在实践中遭遇的困境和出路问题进行了深入分析。比如，我国农村“一事一议”协商民主制度在实践中存在议事理性和能力不足、议事程序机制不健全、议事结果执行不力等问题，导致“一事一议”实践陷入困境[5]；农村“空心化”使协商民主遭遇了参与主体的缺席、协商治理结构的失衡和民主协商过程空洞的困境，并提出从村官嵌入和务工回流二元参与主体机制的建构、正式组织与非正式组织双方协商治理结构的设计、协商民主程序的制度安排三个层面进行路径建构[6]；在“项目下乡”的背景下，“分配型协商民主”是当前推进村级协商民主建设的着力点[7]；也有学者认为应借助外来力量，如第一书记来推动基层协商民主。[8]

既有研究为学者进一步研究奠定了理论基础。我国的乡村由于地域间经济社会发展不平衡，社会结构、集体经济和村干部认识都存在差异，因而表现出不同的协商治理水平。有的地方协商民主发展较快，有的地方协商民主实践则流于形式。乡村协商民主具有高度的组织性和群众性特点，其发展的关键是将松散的农民组织起来，引导农民有序参与到公共治理实践中，进行理性协商。然而，乡村社会的日益分化、多元化和个体化，要动员和组织农民参与到公共治理中，需要治理主体具有很高的治理意愿和很强的治理能力。而现有研究对乡村协商民主制度自身运转给予了较多的关注，对推进乡村协商民主制度运行的治理主体则关注较少。党的十八大提出“党的基层组织应该在基层民主协商中发挥重要的引导作用”[9]。中国共产党是国家与社会发展的领导核心，其领导地位决定了农村基层党组织是推动乡村协商民主发展的重要治理主体。作为政党组织，农村基层党组织一头连接国家，一头连接乡村社会，其政治功能和社会功能对引领和推动乡村协商民主具有政治和组织优势。如何发挥农村基层党组织引导乡村社会的功能，使协商民主机制有机嵌入到乡村社会，进而助推乡村治理和基层民主政治建设，是本文的核心问题。

近些年，笔者在我国东部和中西部地区做了大量的驻村调研。本研究基于不同区域的田野经验，一方面剖析影响当前我国乡村协商民主制度运转的结构性因素；另一方面通过分析农村基层党建与乡村协商民主的关系，探索党组织如何在协商民主实践中发挥作用，从而挖掘背后的实践机制，这也是本文要解决的主要问题。

二、当前影响乡村协商民主发展的结构性因素

党的十八大以来，我国乡村协商民主整体上呈现出快速发展的趋势。但在这个过程中，也存在着一些结构性的因素，制约了乡村社会民主的发展。

(一)村级组织公共性缺失

村民自治制度实施以来，村级组织主要是由全体村民选举产生的村民委员会和全体党员选举产生的村党支部委员会组成，简称村“两委”。村“两委”干部构成村民自治的体制性精英，是村庄主要的治理主体，负责和组织全村的公共事务。公共性是治理主体的基本属性，是进行民主治理的前提。然而，当前相当一部分村级组织缺乏公共性，表现为村干部组织动力缺乏和公共权力异化，使得乡村协商民主实践不仅缺少了组织者，还弱化了农民参与协商民主的信心。

1.村干部缺乏组织动力。乡村协商民主是通过有效组织和动员将村民由消极被动参与转变成积极参与民主治理的过程。组织协商民主实践，需要治理主体具有较强的治理能力和责任意识。但问题是在后税费时代，乡村治理模式转型使得村级组织普遍缺乏治理动力。治理模式转型主要表现在两方面，一是治理任务由汲取资源向服务供给转变，二是治理方式由综合治理向技术治理转变。[10]治理模式形塑了村干部的行为逻辑。就治理任务而言，税费改革之前，村干部收取农业税费不仅面临着来自上级政府的压力，而且面临村民通过税费杠杆的反向施压。有了双重压力，村干部就有动力积极做事，进行村庄治理。围绕农业税费，村干部和村民之间形成了紧密的利益和责任连带机制。[11]税费取消后，无论是向上争取项目(项目来自上级政府而非农村)、服务项目落地，还是提供日常性的便民服务，都不再需要与村民发生深度互动，干群之间的权责关系逐渐弱化，进而消解了村干部动员群众进行民主治理的动力。而愈来愈强调制度化、规范化的治理方式，不仅使得村干部相当一部分精力用于文牍管理，而且自主治理的空间也被压缩。在干群利益连接机制断裂的情况下，规范治理使得村干部更多地是迎合上级的要求，弱化了动员和组织群众的意愿和能力，基层组织逐渐“悬浮化”。

2.公共权力的异化导致参与主体缺乏积极性。经济利益是村庄政治的核心，也是激发村民参与政治的基础，但村民参与村庄政治的前提，是公共权力的合法化运作。尽管国家对村级公共权力的规范运转提供了诸如“四议两公开”“小微权力清单”等制度安排，但从实践来看，有相当一部分农村的公共权力运作并不理想。在一些资源密度较高的农村，比如东部发达地区的农村、中西部的成效村和亮点村，由于社会分化明显，村庄权力往往被富人、能人和混混等少数人把控，普通群众被排斥在村庄政治之外。村庄治理的私人性特征较为明显，村级权力由少数人操纵，个人色彩浓厚，村级治理并不规范。[12]这类村庄的公共利益被村干部和少数强势精英控制，由此结成利益共同体，决定村庄资源的使用和分配。在这种情况下推行协商民主，很难调动村民参与的积极性。笔者在一些农村的调查发现，村民大会要么多年不召开，要么偶尔召开了，所到的村民人数也并不乐观。即使参与，村民也往往抱着看热闹的心态，再加上村干部缺乏对会议的准备，村民会议只起了通知村民的作用，根本谈不上讨论协商进行民主决策，最终是不欢而散。从理论上讲，村民对涉及个人利益的公共资源管理和分配，应该具有很强的政治参与意识和权利意识。但实践中由于自治结构的不完善，导致村庄内部难以形成公平感、正义感和规则感，进而消解了村民积极参与村庄政治活动的信心。而在利益稀薄的一些中西部农业型村庄，村民当村干部的积极性不高，参与村庄选举的热情也较低。由于缺乏利益吸引，村级组织涣散，公共权力往往被行政权力替代[13]，村干部和村民缺乏民主治理和民主参与的积极性。

(二)乡村社会基础弱化

协商民主理论发源于西方国家，但我国传统乡土社会早已存在协商民主的实践因子。传统中国由于“皇权止于县”，国家对广大乡村的控制能力有限，乡村社会秩序的维持主要由社会自主解决。乡村社会秩序的维系以乡村内部认同的社会规范为基础。而传统社会规范正是通过不断讨论协商、达成共识，由此形成村民们认同的村规民约、族规等规范的。当然，传统社会规范之所以能够形成并发挥作用，是因为传统乡村社会是一个熟人社会，社会结构完整、均衡，村庄具有很强的内生秩序能力。但是进入新世纪以来，受市场化和城市化的影响，农村大量剩余人口流向城市，村庄社会结构逐渐失衡、老化，乡村社会发生了巨大变迁，这给乡村协商民主实践带来了挑战。

1.乡村人口结构失衡，呈现出人口弱势化的特征，导致乡村协商民主参与主体缺乏和参与能力不足。在传统乡村，老、中、青、少、幼等不同年龄段的村民共同生活在村庄里，村庄人口结构均衡，男女老少分工有序、各司其职，中青年劳动力是村庄的主力。改革开放后，我国经济发展呈现出明显的区域差异，由于中西部地区农村就业机会少，大量农村剩余劳动力向城市和东部沿海地区转移，农民的家计模式逐渐向非农化转变。中青年劳动力大量流失，留在村庄的主要是老、弱、病、妇、幼等被劳动力市场排斥的群体。这些在村群体劳动能力弱，收入能力差，是村庄中的弱势群体。在村群体的弱势化和中青年群体的大量外流造成了村庄人口结构失衡，是乡村协商民主参与主体缺乏和能力不足的主要因素。

2.村庄原子化，熟人社会的价值生产秩序逐渐解体，导致维持协商民主运转的价值基础消解。传统乡村社会不仅是一个人口结构完整的社会，同时也是一个熟人社会。村落是一个生产生活共同体，村民们祖祖辈辈生活在这个时空场域，在此繁衍生息，彼此之间相互守望，因而相互熟悉，知根知底。长期且密集的日常交往不仅交织了熟人社会厚重的价值意义网络，同时也形塑了一套地方性的社会规范，并在国家正式权力之外发挥重要作用。打工经济兴起后，受市场、媒体等现代性力量的影响，年轻人的生活面向开始向外，越来越多的年轻人在城镇买房定居，不再回农村生活。农村社会关系网络变得稀薄，村庄逐渐去熟人社会化，维持熟人社会运转的价值体系被工具主义取代，村庄公共秩序的价值生产能力弱化。其结果是原来村庄内生的社会规范和社会规则遭遇瓦解，而新的国家规范在乡村又未完全建立起来，乡村社会一度处于失序的状态。村庄陷入集体行动困境，农民越来越依赖国家，“等、靠、要”思想突出，丧失了自我组织能力和自主供给能力。

(三)村集体所有权虚化

村集体主要是指村民委员会或村民小组。当前，我国大部分农村的村委会或村民小组与集体经济组织保持统一形态，共同管理村庄集体资源。分田到户后，我国农村集体资源主要是土地，包括耕地和宅基地，以及与土地相关的山林、荒地、池塘、集体厂房等公共资源。而对集体资源的管理才会激发村民参与到村庄政治生活中，从而激活协商民主制度。集体资源激活协商民主的逻辑是，集体资源的相对稀缺性必然激起村民的竞争关系，要避免因利益争夺而引发的社会矛盾，须制定相应的公共资源分配规则。由于不同地区农村的社会传统和利益结构差异很大，国家很难制定出统一的具体分配规则。当前，我国法律只是规定农村土地归村集体所有，但没有明确的土地分配政策。因此，只有通过村民广泛参与，充分讨论、协商之后，才有可能制定出可行的资源分配方案，以确保村民之间利益的最大化。然而，随着农村集体土地物权化改革趋向的推进，中西部地区的绝大部分农村将集体耕地全部分到个人，不留一分机动地，宅基地也是划分到户不再重新划分，一些公共堰塘或荒地则被私人长期占据。土地不再与村集体产生关联，村集体也很难依据土地等公共资源产生公共利益，缺乏土地载体，村庄呈现出了无政治的状态。[14]

村集体掌握的资源除了内生的公共资源以外，还有国家下放的各种项目、低保指标和扶贫补助等外生资源。外生资源也是激活乡村协商民主的重要契机，但当前也难以发挥作用。原来低保、困难补助等民生求助类资源，需要在村庄内部依据分配正义的原则，通过村民的讨论选出分配对象。近几年由于“大数据比对”技术的发展和应保尽保政策的出台，大部分地区低保政策实施已经规范化，村干部也基本无需动员群众排查救助对象。[15]而国家输入农村的各种项目由于强调项目的专款专用，村集体在项目的使用和落地上，只是服务者和协调者的角色，并没有项目管理的自主权，从而缺少村民参与协商民主的空间。如此，对于一部分中西部农村来讲，村集体并无管理公共资源的权力，村集体权力的虚化使得协商民主训练丧失了实践平台。

三、农村基层党组织建设与乡村协商民主的关系

农村基层党组织建设是对人的教育、改造和动员，党建的对象不仅是农村党员，还包括了通过党员影响和带动的广大农民群众。乡村协商民主的治理对象是村庄公共事务，参与主体是利益相关的农民群众。村庄公共事务的解决不仅需要资源，还需要规则和制度，农民群众是落实规则和制度的主体。农村基层党建是做“人”的工作，在实践中通过对“人”的教育、组织和动员，保证制度和规则的落实。因此，农村基层党建与乡村协商民主之间具有一种相互嵌入、水乳交融和相辅相成的关系。

(一)农村基层党建为乡村协商民主的有效运转提供了政治保障

乡村协商民主的治理对象是村庄公共事务，参与主体和治理主体都是具体的农民。协商民主作为基层群众自治的主要方式，乡村自治领域的发展必然涉及到国家与农民的关系问题。当前乡村社会正处于剧烈转型中，社会发展不成熟，协商民主的顺利开展需要一个主导性的力量加以引导和规范，一方面保障相关利益主体有序理性协商，另一方面保障协商民主产生的公共意志得到落实。从中国的政治形态来看，作为乡村社会的领导核心，农村基层党组织自然也就成为这个主导性力量。具体来讲，要通过加强农村基层党组织建设，强化党组织在协商民主实践过程中的领导和参与，使协商民主运转的规则和制度纳入到党的领导下，使其服从政治调控，从而确保乡村协商民主的健康有序运转和国家与农民关系的协调。从这个意义上讲，乡村协商民主的发展离不开农村基层党建对农民的教育、动员和引导，而党建的成效也决定了乡村协商民主的效果。

(二)乡村协商民主为农村基层党建的发展提供了实践载体

当前一些地方的农村基层党建工作陷入形式化和效率内卷化的困境中，其原因之一是党建脱离了群众工作，将主要精力用于整理党建资料和各种会议资料中。组织建设由于缺乏具体的群众工作内容，党组织不得不陷入自我内部循环中，难以达到教育党员和调动党员积极性的作用。党的十八届三中全会指出，“协商民主是党的群众路线在政治领域的重要体现”[16]。群众路线强调群众的最终目的性和至高无上的地位，而这一切的实现离不开群众的自主参与和自主表达相关利益诉求，这需要相关的民主机制和民主制度来保障。协商民主融合了民主因素和群众因素，能确保利益相关的群众都参与到政治讨论和民主决策中。因此，乡村协商民主的政治建构和推进过程是深入群众工作的过程，也是党的群众路线的实践过程。党组织是协商民主的组织者，农民是协商民主的在场者和参与者。党组织在各个阶段对农民进行组织和动员，不仅能够推进协商民主的实施，而且党员的参与也能激活党员的身份意识。因此，通过乡村协商民主实践，将抽象的党建活动嵌入到具体的群众工作中，使党建脱离了空转的困境，能确保农村基层党建的成效。反过来，农村基层党建的发展也能进一步促进乡村协商民主的发展。

四、党建引领乡村协商民主的路径

在乡村社会转型和治理转型背景下，破解影响乡村协商民主发展的结构性因素，需要农村党组织对乡村社会进行引导，而加强农村基层党建工作是实现党组织引导功能的应有之义。农村基层党建与乡村协商民主之间水乳交融、相辅相成的关系，决定了将党建嵌入到乡村协商民主实践中，不仅能够提升党建的效果，而且可以通过农村基层党组织的政治引领、组织引领和资源引领等机制来推动乡村协商民主的发展，促进农村基层民主政治建设。

(一)政治引领：重塑村级组织的公共性

重建村级组织的公共性是乡村协商民主实践有效运行的前提。要重塑村级组织的公共性，需要强化乡镇党委的政治领导，明确村干部的政治立场，严肃村党组织的政治生活、严格党的政治纪律和政治标准。

1.明确村干部的政治立场。“政治立场事关根本”[17]797，对马克思主义政党来讲，政治立场包括了党性立场和人民立场，而党全心全意为人民服务的根本宗旨也体现了政治立场中的党性和人民性的统一。在乡镇党委的领导下，村干部要在立场上摆正位置，把群众利益放到最高位置，相信群众，依靠群众，把群众对美好生活的向往作为奋斗目标。只有树立坚定的人民立场，村干部才会以群众的利益为根本，才会有动力为了群众的公共利益展开有效的民主治理，即组织和引导村民通过组织协商民主方式达到群众公共利益的最大化。

2.通过严肃村党组织的政治生活，严格党的政治纪律和政治标准，改进村干部的领导方式。要避免公共权力的私人化和行政化，须在领导方式上用力。党的民主集中制的领导制度和群众路线的领导方法，已为村级组织的有效领导提供了制度安排和方法。但如何监督和实施，需要严肃村党组织的政治生活，严格党的政治纪律和政治标准。首先，就政治生活而言，村党组织除了常规的政治学习和参与各种政治仪式活动以外，还要将政治生活与村庄公共事务结合起来，充实政治生活。比如在政治生活中，就村干部在村庄公共治理中的政治行为展开批评与自我批评，确保村干部的政治性和公共性。其次，政治纪律是净化党内政治生态的重要保证。村级组织为人民服务的政治立场和践行群众路线的领导方式，需要严格的政治纪律作为保证。党的十八大以来，党中央高度重视党规党纪建设，分别于2015年和2018年修订了《中国共产党纪律处分条例》，突出政治纪律和政治规矩，党的十八届六中全会通过的《关于新形势下党内政治生活的若干准则》第四部分专门规定要“严明党的政治纪律”。这些维护政治纪律的制度，是农村保持良性政治生态的根本保证。最后，在选人用人上要突出政治标准。尽管村“两委”干部是村庄选举产生，但在政治标准出现问题时，乡镇党委应及时纠正或调整领导班子，确保村干部的公共性。比如2019年笔者在陕西韩城调查时，当地设置“回头看”“十三不准”等制度对村干部进行全面审查，违反任何一条，哪怕村干部再有能力，也是“一票否决”，决不允许参与到村庄权力结构中。当时全市几乎每个乡镇都有被罢免的例子，通过严打和“回头看”，村庄树立了正气，村干部的政治性和公共性由此确立了起来。

(二)组织引领：引导农民有序参与协商民主实践

列宁说过：“无产阶级在争取政权的斗争中，除了组织，没有别的武器。”[18]526组织是政治自由的前提，谁能组织政治，谁就能掌握未来。[19]382中国共产党能之所以取得革命成功和社会主义建设成就，其秘诀在于建立了全面有效的组织网络。因此，组织对于政党来讲至关重要。新时期随着乡村社会的变迁，农民日益原子化和个体化，要把分散的农民组织起来，开展协商民主达成公共治理，就需要发挥党组织的组织功能。组织包括实体意义上的组织形态和过程意义上的动员机制，要发挥党的组织功能，需要从这两方面努力。

1.在组织形态上，实现农村基层党组织实体化。1987年《中华人民共和国村民委员会组织法(试行)》和1998年《中华人民共和国村民委员会组织法》对村委会和村党支部的职能进行了界定，但对两者的权责边界并没有明确、细致划分，由此产生了“两委”关系不和的现象。为避免矛盾，大部分地区村委会成了村庄公共事务的主要治理主体，村党支部只负责党内事务。党组织虚化弱化和边缘化问题凸显。党的十八大以来，从中央到地方政府高度重视农村基层党组织建设，出台了一系列推进农村党组织实体化的制度和措施，确保村党组织在农村的事实领导地位。首先，权力结构的实体化。积极推进村支部书记和村委会主任“一肩挑”、村两委班子交叉任职和加强党员在村民代表中的人数等措施，强化村党组织在权力结构中的重要地位。其次，强化村支部书记的权威。权威是有效行使权力的媒介，也是社会有效运作的基本前提。近几年，乡镇注重强化村支部书记的权威，比如安排任务时，原来多是村主任到乡镇开会，现在主要是村支部书记，由支部书记传达上级会议精神和主要任务，强调在支部书记的领导下具体安排和落实上级任务。乡镇直接对接村支部书记，凡事都不能绕开村支部书记，支部书记的地位和重要性凸显出来，其权威得以树立。最后，以村党组织为主要考核对象。村庄考核也以村党组织为主体对支部书记和党员进行考核，充分发挥村党组织在村庄治理中的主体作用。这些村党组织实体化的措施，使得党组织不再是一个仅仅负责党务的基层组织，而是一个切切实实领导基层社会治理的利器；党的组织活动也不再是形式化的仪式，而是发挥党员作用的组织载体。村党组织实体化为乡村协商民主创造了组织基础。

2.在组织过程上，充分发挥农村党员的作用，确保乡村协商民主健康持续运转。针对乡村协商民主“题难议”“议难决”“决难行”的问题，需要村党组织在协商民主的各个阶段对参与主体进行动员、组织和引导。与人民公社时期大规模非理性政治参与相比，分田到户以后，村庄政治往往成为治理精英和少数社会精英的场地，多数普通村民成为了“无政治阶层”[20]。对于公共事务，协商民主虽然提供了有效治理的方式，但如何把村民动员和组织起来，让他们既能够平等表达自己的观点，又能执行村庄的“公意”，需要发挥广大农村党员的作用。

农村党员既是村党组织的成员，又是农民群众中的一员，深嵌于乡村社会中。党员的群众性是党组织和群众建立关联的基础。具体到乡村协商民主实践中，可以从以下几个层面发挥其作用：首先，在议题选择阶段，通过党员来收集议题。全国各地农村每个村民小组基本都有党员，党员的群众身份和政治身份能较为容易收集到农户的需求和意愿。其次，在议题确定阶段，根据公共事务涉及的范围，议题的产生可以由党小组或全体党员商议确定。再次，在议事阶段，吸纳社会精英参与。由于协商民主涉及到规模问题，太大太小都不足以达到协商的效率和目的，不可能全体村民参与进来。实践中，多是以村党组织为核心，吸纳村民代表和小组范围内有影响力的社会精英参与进来，就公共事宜进行讨论和协商。而由这些具有公共影响力的多元主体形成的村庄共识，不仅具有合法性，而且在执行时遇到的阻力也较少。最后，在执行阶段，党员不仅要带头执行落实，还要带领群众去执行村庄“公意”，保证乡村协商民主形成的规则运行下去，这是乡村协商民主持续发展的前提。

(三)资源引领：重建民主训练的实践载体

村庄只有存在公共利益，才能针对公共利益对象产生公共治理。税费取消后，国家加大对农村的投入力度，农村的水电路等基础设施得到了极大的改善。在这个过程中，国家也一度取代了村集体成为农村公共品供给的主体，然而，农村仍然有一些诸如机耕道维护、沟渠维护、垃圾处理和文化建设等涉及村民公共利益的细碎化事务，需要村集体动员村民参与解决和治理。而解决这些问题，需要有资源。在内生资源不足和土地利益固化的情况下，外来资源成为现阶段激活协商民主制度的主要载体。

外来资源激活协商民主制度的前提是村集体对其有自主决定的空间，当前能满足这个条件的主要是党建经费。党的十八大以后，为推进农村基层党组织建设和提升农村公共服务，地方政府每年会给农村下拨一定的党建经费，基于地方经济发展的差异，经费数目不等，大多为五六万，多的有上十万。这部分费用包括党建办公经费、党员教育活动经费和党建惠民基金等。党建经费不同于项目经费，也不同于各种涉农补贴。项目经费是专款专用，部门直接绕过乡村两级将资源直接落地，村集体和村民没有参与的空间；各种涉农补贴也是直接打到农民卡上，与村集体无关。党建经费作为一种活的资源，给予党组织足够的自主权。以党组织为核心的村集体就可以利用这笔活钱，动员农民参与到与农民需求相关的公共事务中，通过协商民主的方式，满足大多数农民的公共利益。除固定的党建经费以外，个别地区农村专门设立了惠民资金，如成都的“公共服务金”[21]。无论是党建经费，还是其他惠民性的资源，他们的共同点是经费不是很多，却能激发村民参与到村庄事务中，解决村庄中微小却紧迫的公共问题。

党建经费等惠民资源分配的有效性既能够增进公共利益，增加村民的政治效能感，又能够激活村民的政治活力，激发村民积极参与到村庄治理中，逐渐习惯协商民主治理方式。当村庄能够达到有效治理时，村庄就更有能力和机会将村民需求与国家资源对接。这不仅可以提高国家资源利用率，而且能够促进村庄民主政治的良性运转，形成一种资源投入与治理有效的有机统一，进而在乡村社会建构起共建共治共享的多元治理格局。

五、结论与讨论

随着国家治理现代化的推进，开展乡村协商民主，建立农村基层党组织领导下的多元共治格局，成为当前各地方政府的重要发展目标。然而，乡村协商民主发展受到村级组织公共性缺失、乡村社会基础弱化和村集体所有权虚化等结构性因素的影响。破解这些因素，需要农村党组织发挥领导核心作用，引导乡村协商民主实践。具体路径是将党建嵌入到乡村协商民主实践中，通过重塑村级组织公共性、引导村民有序参与民主协商和提供实践载体等方面，推进乡村协商民主发展。

同时，伴随着农村市场化和城镇化的发展，乡村社会“个体化”“原子化”成为必然趋势。乡村经济凋敝、人口失衡也很难在短时期内改变，乡村社会的无政治状态已成为大多数农村村庄政治的现状。要激活农村政治，推进乡村协商民主，仅靠党建经费或一些不确定的惠民资源，显然是不够的。需要在集体土地资源管理和国家项目制度层面，给予村集体一定的自主权，从而造就一个实实在在的村集体。村集体的实体化不仅能够提升农村基层组织的治理能力，而且能够建构村民与村集体的关联，从而激发村民参与村庄政治的热情。此外，在村人口尽管人口失衡，村庄始终还存在着一个人数不多却具有活力的“中间阶层”[22]，把他们吸纳到党组织中，积极发挥他们的作用，不仅能够增强农村党组织的治理能力，而且能为协商民主提供有力的参与主体，从而促进乡村协商民主的发展。