李建勋 刘晓雨

（西安理工大学经济与管理学院，陕西西安 710054）

秦岭是我国南北环境的分水岭，有着“国家中央公园”和“中国绿肺”之称，被誉为“世界生物基因库”。秦岭北麓以环山带为主线，东西长200 km，南北长控制为6 km，总面积约1 200 km2[1]。区域内汇集了众多河流，是重要的水源涵养地，同时拥有丰富的地下水资源，是西安市重要的地下水补给区[2]。秦岭北麓环山带还拥有极其丰富的森林资源、野生动植物资源和矿产资源，其中包含植物种类3 800多种，重要矿产资源80余种[3]。由于特殊的地理位置和不可复制的生态条件，秦岭北麓具有重要的生态屏障功能。近年来，城市化进程的加快以及诸多人为因素的干扰，导致秦岭北麓环山带生态环境遭到破坏，影响生态环境的自然健康发展。

目前，国内外许多学者针对生态保护机制均开展了大量探索，主要集中在特有资源保护、生态保护机制构建、制度策略构建等方面。在特有资源保护方面，Hasan等[4]从孟加拉国的土地利用和土地覆盖出发，分析了土壤固态环境变化的影响。通过草原退化相关因素的探究，马忠业[5]发现，除加大投入外，还需选择合适的草场与水源地带。在技术运用方面，Junior[6]将绿色ICT技术用于对生态环境的保护；Li等[7]将CFD的概念用于海洋工程的生态保护中，避免了海水取水工程造成的生态损失；王泽明[8]还选用“点、线、面”相结合的方式，实现了水生态环境的保护与修复。在生态保护机制方面，王云才等[9]提出了以生态网络规划成果为基础的生态红线划定；从博弈论的观点出发，周娜娜[10]尝试了生态水利的激励机制的优化；而吴 健等[11]就生态补偿这一概念进行了深入研究辨析，对生态补偿设计起到了一定的引导作用。聚焦于秦岭生态体系，王琴梅等[12]主要从秦岭北麓乡村旅游出发，开展了区域内生态环境保护利用的相关研究；以秦岭北麓土壤条件为切入点，陈钦程等[13]指出环境变化对农业生产的影响。关于秦岭北麓生态旅游现状，张景等[14]提出了完善地方性法规中有关市场管理、社区参与和环境保护的相关条款。李高洁[15]以可持续性发展为基本立足点，对秦岭北麓线段环山带的社会—经济—自然复合生态系统协调发展进行了深入探讨。除此之外，宋佃星等[16]还分析了环境对秦岭南北气候的变化影响。

纵观现有研究，大多围绕生态保护体系以及相关的策略、制度方面进行探讨，形成了具有可行性的补偿机制、保护机制、修复策略和管理模式等，为生态保护长效机制的构建提供了丰富经验。然而，秦岭北麓环山带生态环境的相关分析与研究仍较少，也缺乏对区域整体性和宏观性的考量，难以兼顾局部生态空间的特殊性，迫切需要面向秦岭北麓环山带探索具有更强适用性的生态保护机制与策略。为此，本文在分析区域内生态环境、保护策略、整体效益等基础上，充分考虑生态系统的整体性与局部性，采取区域整合思想，构建依托于不同空间需求的秦岭北麓环山带生态保护长效机制。

1 秦岭北麓环山带核心生态问题分析

1.1 生态系统整体效益下降

根据生态经济理论，秦岭北麓环山带生态系统的整体效益可以界定为区域内生物多样性的经济价值所代表的内部效益以及建立自然保护区所产生的外部收益的总和，主要体现为经济效益、生态效益和社会效益。秦岭北麓环山带的违规建设开发对当地生物多样性产生了极大影响，水生态以及野生动植物的生存地被挤占，适合生物繁衍的土地资源越来越少，生态系统的自我修复功能逐渐退化，导致区域内部经济效益大幅缩减，与之相关的周边旅游业、餐饮业、服务业等也受到巨大冲击。由于规划与管控的系统性、科学性不足，部分可利用资源被闲置或浪费，对打造以“秦岭”为主题的特色生态旅游品牌不利，区内外部经济效益无法达到预期水平。同时，这也造成当地珍稀动植物栖息地生存环境的破碎化，导致水源涵养、气候维稳功能退化，水土保持、抵御自然灾害等方面也遭受巨大考验，生态效益明显降低。社会效益下降表征为生态环境的恶化反作用于生产生活，对当地居民身心健康产生不良作用，影响区域社会文明进步。

1.2 生态系统层次性不足

秦岭北麓环山带的生态系统中包含若干子系统，如动物系统、植物系统、水系统、景观系统等，各个子系统之间又具有上下级或平级关系，形成一个具有层次的复杂系统。然而，现有的秦岭北麓环山带生态治理体系的规划保护层次性与机制构建层次性不足，如图1所示。规划在一定程度上存在纲领性强、可操作性弱的问题，缺乏针对不同层级子系统的治理策略，导致区域内保护机制、规划策略的指导性不强，各区域之间缺乏统筹，空间发展有序性不足。另外，目前区域内生态保护机制的构建多从生态文明建设、环境修复建设两个方面展开，这就对相关方案制定的细致性、全面性、层次性和统筹性提出了更高的要求。

1.3 生态系统开放性缺乏

开放性是指区域以达到系统内部稳定为目的，与外界环境之间的物质、能量、信息等的交换程度[17]。秦岭北麓环山带作为浅山区与西安市区的中间地带，开放性仍存在一定的不足，阻碍了内外部生态流的交互、人工景观的连接，尤其是生态基础设施的缺乏，影响了生态过渡带的构建，制约了“斑块—基质”生态系统的形成，如图2（a）所示。区域内植被难以及时消化城市废气，也难以向城市输送足量新鲜空气，需要构建具有生态缓冲带的生态流畅通的生态系统，如图2（b）所示。另外，在获得外界先进的生态系统治理经验方面仍存在阻碍，参与主体也受到限制，难以形成多主体协同治理的局面。

2 区域整合思想在秦岭北麓环山带生态环境保护机制中的作用机理

2.1 区域整合思想的适用性

区域整合是多种功能不同、性质不同的区域系统通过内外的协调机制，在不同纽带的连接下形成一个整体，可以实现大区域系统功能的优化，其目标是追求社会、经济、生态系统综合效益，以实现区域的可持续发展[18]。秦岭北麓环山带作为西安市区与秦岭山脉的连接线，借助区域整合有利于完成生态资源的统筹规划。为此，本文从秦岭北麓环山带的保护对象、内外连接、规划设计、经济发展等4个方面来探讨区域整合的适用性。

2.1.1 保护对象角度。秦岭北麓环山带跨度较大，包含多个县（区），生态资源和景观等分散在各个县（区）中，表面上来看，其呈散点式分布；但从系统整体上来看，秦岭北麓环山带的生物资源、景观等依托于整体山水环境，与西安市的整体环境密不可分，生物资源、生态环境、景观资源等相互之间均在经济、文化、社会、空间等各个方面存在着现实或者潜在的联系，这与区域整合的核心思想相符合。

2.1.2 内外连接角度。秦岭北麓环山带整体环境外部由环山路串联，内部则由秦岭北麓的历史文化脉络相联系，内、外部均处于连接状态，使得相对分散的秦岭北麓环山带生态资源区域与景观区域之间建立起相互关联的内在关系。内、外部的联系需要区域整合的连接思想来进行资源统筹规划，以使秦岭北麓环山带生态保护机制的后劲更加充足，更加具有生命力，有利于长效机制可持续发展。

2.1.3 规划设计角度。使用区域整合手段，可以使得秦岭北麓环山带的生态保护从规划设计源头出发，避免以前狭义的生态保护理念，在增强生态系统整体优势的同时，凸显各资源环境和景观的比较优势，进一步拓宽生态保护的范围，促使区域内自然资源和生态景观之间互为补充，形成整体、系统的秦岭北麓环山带生态保护格局。

2.1.4 经济发展角度。秦岭北麓环山带生态保护长效机制的构建需要一定的经济成本，运用区域整合思想可以更好地找出秦岭北麓环山带生态保护长效机制的构建主线，将秦岭北麓区域内的自然资源和生态景观连接起来，建立整体的生态保护链。通过保护资金的统筹分配、旅游收益的合理规划，达到资金合理使用、减轻当地资金压力的目标。

2.2 自然保护地的重构

2.2.1 现有自然保护地类型分析。秦岭北麓环山带自然保护地类型包括国家公园、自然保护区等（表1）。其中，国家公园可以为自然生态系统提供完整性、非干涉性保护，保护单元为大片保存较好的自然区域，管理目标多。因此，该区域需要给予整体性、综合性保护，避免再进行二次分类。自然保护区的设立需要考虑到生态系统、物种、遗传基因、生物的多样性。除此以外，需要重视对珍贵的自然遗迹的保护。介于保护对象特征以及保护措施等方面的差异，自然保护区需要精细化、科学化分类要求。自然公园的保护对象更为繁杂，管理目标也更加多样化，需要进一步细化分类的空间。

表1 秦岭北麓环山带自然保护地类型基本特征

2.2.2 自然保护区整合。考虑到现有自然保护地类型的笼统性，对秦岭北麓环山带原有自然保护地进行重新规划，整合后形成国家公园、自然保护区、自然公园、自然保护小区等4种分类结果（图3）。其中，国家公园整合了区域内具有国家代表性的自然保护地及其周边区域，纳入国家公园范围内的自然保护地将不再按照原类型进行管理。自然保护区的设立经重构后分为国家级自然保护区与省级自然保护区，在原国家级、省级保护级别不变的基础上，对于原市级、县级的自然保护区需要经由省级人民政府重新评估纳入新自然保护区体系，提高对这些区域生态保护的重视程度。对于区内尚未明晰的生态保护地区，经评估后选择划入新体系或直接撤销处理，以减少人力、物力等的消耗。根据区域内不同地区的资源禀赋特征与主体生态系统，设立相应的森林自然公园、湿地自然公园、地质自然公园等。自然公园划分为国家级与省级。其余因为高度分散而无法整合到相邻自然保护地的小区，可以保留成为自然保护小区，按照点状自然保护区管理。

2.2.3 区域整合途径。在秦岭北麓环山带生态保护长效机制的构建过程中，区域整合思想坚持完整性要求。当对区域内存在空间交叉、区域重叠以及多个相邻相连的自然保护地进行整合时，以山、水、林、田、湖、草完整区域为标准，兼顾周边具有高价值、生态系统完整的区域。对于无法整合到一个自然保护地的地区，将其以自然保护小区类型处理，这些小区在资源禀赋、保护强度上与其他自然保护地有所区别，边界范围也不能有交叉重叠。区域整合不应拘泥于行政区划、资源分类设置等，整合归并处在同一地理单元、类型属性具有一致性、生态过程联系紧密的相邻或相连的自然保护地，同时应优先合并整合同类自然保护地。整合后的自然保护地有国家级、省级以及地方级，遵从国家级和省级自然保护地应优先保护、同级别的自然保护地保护强度优先、不同级别的遵从于高级别优先于低级别的规则。

秦岭北麓环山带生态保护长效机制构建聚焦于区域整合与内在机制优化两个方面，形成区域整合战略性开发思路，如图4所示。区域整合可以为内在机制的优化提供方向，内在机制又可以为区域整合的实行提供保障。区域整合主要方向落脚于3个方面，即挖掘当地文化实现区域形象的整合、当地区域规划实现区域空间的整合、当地特色的休闲体验活动实现区域产品的整合。同时，从整合过程中的内在机制优化出发，当地政府的自主创新能力、工作人员的综合素质需要得到提升，当地政府对秦岭北麓环山带的生态保护更加具有主导权。

3 秦岭北麓环山带生态保护长效机制的构建

在区域整合思想的指导下，秦岭北麓环山带生态治理不再以追求单一经济利益为主，而应重视经济、社会以及生态环境的协调发展。针对现存的系统整体效益下降、系统层次性不足、系统开放性缺乏等问题，需要以分区分类、突出重点，生态优先、绿色发展，协同共治、统筹推进，休养生息、退墅还林为基本原则，实现多主体力量、多渠道资源、多角度制度的整合。基于此，结合长效机制的构建战略，本文从激励机制、法治机制、监管机制、网络治理机制出发，探索了秦岭北麓环山带“四位一体”生态保护长效机制，如图5所示。

3.1 合作博弈的激励机制

积极推行秦岭北麓环山带建设的绿色开发方案，避免传统开发重视经济利益而存在的污染大、资源利用损失率高等问题。绿色开发虽然前期投资多，但是其重视生态系统整体功能性，污染小，效益高，对环境产生的负面影响小，对周边整体环境有改善和恢复作用，一定程度上有利于相关企业的发展。另外，在企业选择开发方案时，构建基于合作博弈的激励机制，对选择传统开发方式的企业进行负向激励，使其承担一定污染生态的责任，引导其向绿色开发的方向发展。对于从事绿色开发的企业，采取一定的正向激励措施，并进行一定的补偿，鼓励企业继续以环境保护为首要选择因素进行建设开发。

3.2 高效规范的法治机制

形成“源头—过程—后果”法制管控的秦岭北麓环山带生态保护长效法治机制。转变秦岭北麓环山带生态保护立法理念应从源头上开展法制工作。面对如今秦岭北麓环山带存在的资源约束、污染加剧、生态系统功能退化等现象，可持续发展的立法理念聚焦于改善由经济开发造成的不良影响，同时可以建立良好的人与自然关系。在机制实行过程中，需要不断细化秦岭北麓环山带的立法机制，解决当前许多损害生态环境行为无法可依的局面，对于水污染、土壤污染、大气污染等问题，制定不同的规章制度和惩罚力度，保证机制有效运转；完善生态环境后果追责制度可以约束政府领导的权利，经过科学评估进行决策，规范相应流程，防止权力滥用，同时也能提升政府的整体意识，发挥地方政府工作人员的主观能动性，使之能积极投身于生态文明建设中。

3.3 多主体参与的监管机制

秦岭北麓环山带生态保护的参与主体包括政府、企业、当地居民以及大众媒体。政府是主导者，制定相关政策，实行相应奖惩；企业是重要参与者，企业行为对生态环境产生的影响远大于单个个体；当地居民是主要参与者，当地生态环境的优劣直接影响居民的生产生活；大众媒体作为辅助参与者，承担舆论引导、监督的责任，同时对各方主体的行为起到约束作用。秦岭北麓环山带生态环境监管从传统的行政管理向多主体协同监管方向转变，一方面，可以实现更为丰富的常态化沟通，促进各方主体利益诉求的表达，推进政策科学化建设；另一方面，可对政府权力进行有效监督，推进监管软能力提升，提升市场监管效能。

3.4 公开透明的网络治理机制

当代信息技术可以为秦岭北麓环山带的生态保护提供支撑作用，为多主体参与治理提供更加便捷高效的服务。互联网可将尽可能多的社会资源投入秦岭北麓环山带的生态保护机制中，实现各方主体之间的信息互动，完成相关资源的重新整合。同时，借助秦岭北麓环山带生态保护信息系统，政府信息的公开程度得到加强，信息透明度有所提升，既有利于稳定各主体之间的合作关系，又可以增进各参与主体之间的信任，同时大大提升区内生态保护网络的运行效率。

4 结语

秦岭北麓环山带生态环境长效机制的构建一直是陕西省生态文明建设的重点。本文从区域整合的思想出发，探寻秦岭北麓环山带的生态保护长效机制的构建方案，实现以合作博弈的激励机制、高效规范的法治机制、多主体参与的监管机制、公开透明的网络治理机制“四位一体”的生态保护长效机制，对现行机制所缺乏的局部性规划以及长效机制研究缺失予以补充，为秦岭北麓环山带的生态环境保护及管理提供参考，同时为其他地区解决生态保护问题提供可借鉴经验。下一步的工作是选择适用的前沿技术对秦岭北麓环山带的生态环境进行实时监控，并上传至云系统，从反馈控制向前馈控制发展。此外，应着重对微观层面的具体问题展开讨论研究，使所有的保护方案落到实处，进一步推动秦岭北麓环山带生态环境可持续发展。